多目標政策背景下的四川阿壩藏族牧區(qū)城鎮(zhèn)化建設分析

摘 要 近年來阿壩藏族牧區(qū)各級政府制定并實施了牧民定居行動計劃、社會主義新牧區(qū)建設、生態(tài)保護、旅游業(yè)振興等公共政策。基于對這些政策作用的梳理，本文認為：多目標政策背景下，應以牧民定居行動計劃為基礎，旅游業(yè)為導向，生態(tài)環(huán)境保護和文化保持為原則，推動阿壩藏族牧區(qū)城鎮(zhèn)化建設。

關鍵詞 藏族牧區(qū) 城鎮(zhèn)化建設 公共政策

中圖分類號：F127.7 文獻標識碼：A

0 簡述

阿壩藏族牧區(qū)地處青藏高原東北部，位于四川省阿壩藏族羌族自治州西北部，區(qū)域范圍包括松潘、壤塘、阿壩、若爾蓋和紅原五縣。①近年來在各種政策的推動下，區(qū)域城鎮(zhèn)化進程明顯加快。人口城鎮(zhèn)化即是城鎮(zhèn)化最重要的內容之一，又是城鎮(zhèn)化之基礎。

由表1得知，阿壩藏族牧區(qū)農業(yè)人口城鎮(zhèn)就業(yè)相對較少，城鎮(zhèn)人口可近似等于非農業(yè)人口，則城鎮(zhèn)化率約等于非農人口比重。以此可得，區(qū)域城鎮(zhèn)化率約為16.81%，而阿壩州2010年城鎮(zhèn)化率為31.3%，相當于只有全州水平的一半，城鎮(zhèn)化水平很低。

1 阿壩藏族牧區(qū)與城鎮(zhèn)化進程相關的政策

目前客觀上對阿壩藏族牧區(qū)的城鎮(zhèn)化產生較大影響的政策主要有：牧民定居行動計劃、新牧區(qū)建設、生態(tài)環(huán)境保護、旅游振興戰(zhàn)略。

新牧區(qū)建設的稱謂源自“新農村建設”，新牧區(qū)建設和新農村建設是一個概念的兩種叫法。新農村建設在十一五規(guī)劃中重點指出了五點內容：積極推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、推進現(xiàn)代農業(yè)建設、全面深化農村改革、大力發(fā)展農村公共事業(yè)、千方百計增加農民收入。在十二五規(guī)劃中，新農村建設內容表述為：加快發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)、拓寬農民增收渠道、改善農村生產生活條件、完善農村發(fā)展體制機制。

四川省藏區(qū)牧民定居行動計劃始于2008年10日，該政策的目標是通過4年時間（即2008年~2012年），讓四川省藏區(qū)的47萬牧民，告別傳統(tǒng)游牧生活，實現(xiàn)“家家有固定房、戶戶有新帳篷、村村有活動中心”。該行動計劃主要包括三個方面的內容：（1）興建藏區(qū)牧民定居點；（2）研究并發(fā)放新式帳篷；（3）配套建設活動中心以及其它相關基礎設施。在2010年夏季的紅原和若爾蓋的走訪調查中我們發(fā)現(xiàn)，新建的牧民新村大部分集中在城鎮(zhèn)邊緣，由于阿壩牧區(qū)的城鎮(zhèn)規(guī)模普遍較小，這種新建的牧民新村直接擴大了城鎮(zhèn)的規(guī)模，帶來人口和空間的集聚。

四川阿壩州旅游資源豐富的州，旅游業(yè)堪稱經濟命脈。2011年阿壩州實現(xiàn)旅游收入達124億元，當年的地區(qū)生產總值是168.48億元。③5·12地震后的重建工作中，阿壩州將旅游業(yè)振興作為產業(yè)恢復的標志性工程來抓，④制定了以旅游業(yè)為核心的產業(yè)政策，這種政策對基本無工業(yè)的牧區(qū)而言，影響力巨大。圍繞旅游業(yè)，以交通基礎設施為代表的基礎設施建設火熱，比如紅原機場的興建。

作為長江黃河上游的重要水源地，阿壩藏族牧區(qū)的生態(tài)保護對全國的可持續(xù)發(fā)展都有十分重要的意義。2010年9月1日開始施行的《阿壩藏族羌族自治州生態(tài)環(huán)境保護條例》是涉及阿壩藏族羌族自治州生態(tài)環(huán)境建設最為全面的政策。

2 多目標下的城鎮(zhèn)化建設

首先，社會主義新牧區(qū)建設是一個統(tǒng)攬全局的政策體系，其目標是建成社會主義新牧區(qū)。新牧區(qū)建設是統(tǒng)籌農村大局的政策，它包含城鎮(zhèn)化建設在內的多種目標。其次，牧民定居行動計劃、現(xiàn)代化畜牧業(yè)、生態(tài)保護、城鎮(zhèn)化發(fā)展、旅游振興之間是相互關聯(lián)的。它們在不同的方面推動了城鎮(zhèn)化的進程。牧民定居行動直接轉移了零散牧民到城鎮(zhèn)定居。生態(tài)環(huán)境保護則直接涉及生態(tài)移民工程，生態(tài)移民工程則直接轉移了生態(tài)脆弱區(qū)的牧民到城鎮(zhèn)定居、畜牧業(yè)的現(xiàn)代化，尤其是設施養(yǎng)殖業(yè)，直接改變了畜牧業(yè)的生產方式，導致畜牧業(yè)對勞動力需求的依賴，于是產生了勞動力的溢出，旅游業(yè)的振興則一方面吸引了大量的流動人口，另一個方面帶動了諸多產業(yè)，尤其是勞動密集型服務的發(fā)展，吸引著現(xiàn)代牧業(yè)溢出的勞動力從農村走向城鎮(zhèn)。伴隨著這些政策逐漸得發(fā)揮作用，大量的勞動力從零散牧區(qū)走向集中的城鎮(zhèn)，牧區(qū)的城鎮(zhèn)化隨著這種人口集中而快速推進。

旅游業(yè)對城鎮(zhèn)化的推動作用巨大的。旅游業(yè)發(fā)展的第一步是交通改善，交通則奠定了城鎮(zhèn)區(qū)域發(fā)展地位。旅游發(fā)展帶動的餐飲、酒店、特色手工、民族文化等產業(yè)，為集中而來的人口提供了就業(yè)崗位。如表2，松潘是九寨溝環(huán)線的必經之地，在牧區(qū)5縣中，城鎮(zhèn)化水平最高。紅原和若爾蓋，處于大九環(huán)線上，城鎮(zhèn)化水平居中。阿壩和壤塘兩縣，遠離九寨溝環(huán)線，城鎮(zhèn)化水平低。

生態(tài)環(huán)境保護與民族文化即是制約也是原動力。文化的保持、生態(tài)的保護是城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展的前提保證，是一種制約力量。而良好的生態(tài)環(huán)境和獨特的民族文化也是牧區(qū)產業(yè)發(fā)展，尤其是旅游業(yè)發(fā)展的基礎，也是牧區(qū)城鎮(zhèn)化的原動力。

總之，社會主義新牧區(qū)建設大于城鎮(zhèn)化建設目標，城鎮(zhèn)化建設應服從社會主義新牧區(qū)建設的目標，而生態(tài)環(huán)境保護是牧區(qū)發(fā)展旅游業(yè)內在需求，城鎮(zhèn)化建設應服務社會主義新牧區(qū)建設，且必須保證環(huán)境友好。

3 結論

牧民定居行動計劃、新牧區(qū)建設、現(xiàn)代牧業(yè)建設、旅游振興戰(zhàn)略，這些在阿壩藏族牧區(qū)普遍實施的政策客觀上推動了阿壩藏族牧區(qū)城鎮(zhèn)化的快速推進。由于這些政策本身的初衷并不全是城鎮(zhèn)化建設，目標的不完全兼容性，導致多種政策同時實施中產生協(xié)調性問題。在目前的政策背景下，應以生態(tài)環(huán)境和民族文化的保護和保持為基本原則，保證牧民定居行動的實施質量。因地制宜，積極發(fā)展旅游業(yè)，解決好城鎮(zhèn)新轉移人口的生計問題。

注釋

① 中央政府門戶網站. 中國牧區(qū)、半農半牧區(qū)縣、旗一覽表[EB/OL].（2006- 0-14）[2012-03-01]. http://www.gov.cn/test/2006-07/14/content_335844.htm.

② 尕讓他.阿壩州年鑒[M].四川:四川出版集團巴蜀書社，2010:367-424.

③④吳澤剛.阿壩州十一屆人大一次會議政府工作報告[EB/OL]. (2011-12-30) [2012-3-30].http://www.abazhou.gov.cn/zwgk/jhbg/zfgzbg/201201/t20120104_429763.html.