村級民主管理制度創(chuàng)新的動力與特點

一、村級民主管理制度創(chuàng)新釋義

村級民主管理制度創(chuàng)新，既是對改革開放后以村民自治為載體的村級民主管理制度安排的概括，也是對近年來村民自治框架下鄉(xiāng)村民主管理中出現的新機制、新模式的表述。就前者而言，改革開放后的村民自治制度，是對人民公社時期農村基本管理架構的變革乃至創(chuàng)新；就后者而言，近年來村民自治運行中不斷出現的新機制、新模式，是村級民主管理制度創(chuàng)新的新實證。從民主管理制度創(chuàng)新的角度切入對村民自治的研究，不僅在于民主管理制度創(chuàng)新是村民自治的實質內容，而且從民主管理制度創(chuàng)新的視角探討村民自治問題，在當前具有深刻的意義。

關于制度創(chuàng)新，新制度經濟學者對制度創(chuàng)新有多種解釋，其中有學者認為“制度創(chuàng)新既包括根本制度的變革，也包括在根本制度不變的前提下具體運行的體制模式的轉換”。據此，筆者認為，改革開放后伴隨著以家庭聯(lián)產承包責任制為標志的農村經濟體制改革，鄉(xiāng)村管理模式發(fā)生了從權力集中、政社合一為特征的人民公社體制，轉向民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督為內容的村民自治的巨大變革，這可以說是鄉(xiāng)村管理模式的一次“根本制度”的創(chuàng)新。不僅如此，村民自治還是村級民主管理制度持續(xù)創(chuàng)新的前提。近年來，各地出現了村級民主管理的新機制和新模式，比如，海南省創(chuàng)造的村民會議分片召開法，提高了決策效率，降低了決策成本；山東一些地方創(chuàng)造的村務大事村民公決方式，強化了民主決策的效果；不少地方實行的“兩票制”選舉，使村民在村主任、村黨支書的選擇上有了更多的發(fā)言權。凡此種種，構成了村級民主管理制度“具體運行模式”的創(chuàng)新實證。

二、催生村級民主管理制度創(chuàng)新的動力

筆者認為，村級民主管理制度創(chuàng)新的動力，首先緣于農村經濟體制改革，即農村家庭聯(lián)產承包責任制的推行。盡管人民公社體制迎合了短期內迅速集中農村資源支持工業(yè)建設的國家現代化需要，但農民生產積極性不高、社隊深藏密窖、瞞產私分的現象，一定程度上說明了大鍋飯、大呼隆、單一型的農業(yè)集體經營制度的弊病。而家庭聯(lián)產承包責任制使人民公社的經濟職能下沉到個體農戶，不僅釋放了農民的生產積極性，而且為農民行為自由奠定了經濟基礎，并產生一種倒逼機制，促使約束農民行為自由的鄉(xiāng)村治理模式發(fā)生重大變革。

其次，鄉(xiāng)村社會管理的實際需要，催生了群眾性自我管理、自我服務組織的出現。當人民公社的部分權力從鄉(xiāng)村社會撤退，事關農民利益的社會治安、公共設施、土地維護等秩序出現混亂乃至惡化時，客觀上呼喚農民自己組織起來以解決分田到戶后因國家權力缺失而導致的村莊難題，農民自組織既可彌補鄉(xiāng)村社會的“權力真空”，也可降低政府對農村社會的治理成本。

再次，村民自治的內在驅動力是政治的民主化訴求。在農民獲得了生產經營自主權后，對個人權益的追求和維護日益強烈，對于集體如何分配土地、如何管理集體資產、如何為一家一戶提供生產服務等問題的關注，衍生出政治參與、當家作主的要求。1980年廣西宜山縣農民以無記名投票方式選舉產生了第一個村民委員會——果作村民委員會，并制定了“村規(guī)民約”和“封山公約”，組織農民修了兩座小橋，開辟了一條機耕路?？梢姡瑢嵤┳晕夜芾?、自我教育和自我服務是推動第一個村民委員會誕生的直接動因。

最后，村民自治的興起，既是農民群眾的自發(fā)創(chuàng)造，也是政府有力推動的結果。根據新制度經濟學理論，需求誘致性制度變遷是發(fā)自于微觀主體或基層，是自下而上運行的；強制性制度變遷是以政府為主體，通過政策法令、自上而下實施的。可以說，村級民主管理制度創(chuàng)新起初是農民開端，而后成為政府推進的改革運動。黨和政府一方面有組織地開展鄉(xiāng)村試點和示范活動，積累和總結村民自治的經驗，另一方面，通過出臺法律與制度予以確認和保障。因此說，村民自治既是農民首創(chuàng)的制度變遷，也是政府主導和推動的鄉(xiāng)村變革。

三、村級民主管理制度創(chuàng)新的特點

之所以把村民自治為載體的民主管理制度視作對人民公社體制的突破或者“根本制度的創(chuàng)新”，筆者認為：其一，村民自治框架下的民主管理是在政社分開、政府放權于社會的制度環(huán)境中實施的。人民公社體制的特征是政社合一、權力高度集中，“強國家——弱社會”模式使任何處于國家控制之外的獨立社會力量不能也沒必要存在，基層群眾的自治功能被政府的行政管理職能所取代，而村民自治體制實現了社會與國家的分離，一定的自主性社會空間就使自治意識成長、制度建構成為可能。從根本上說，村民自治是政府放權于社會，以適應市場經濟對政府職能的要求。

其二，村民自治制度中民主管理主體是農民自己。自我管理、自我服務、自我教育的模式本是農民的發(fā)明創(chuàng)造。村民自治民主管理的核心就是對農民民主權益的承認和保護，讓村民當家作主，而不是由上級政府或者村干部說了算。在這里，村民的政治參與能動性、主體性與人民公社時期村民被“民主管理”有著根本不同的情形和心境。村級自治組織村委會既是農民與國家打交道的權威基層組織，又是集體經濟的法定代表人，同時還是村級事務的管理者和村內公共事務的組織者。而村委會必須由全體村民直接選舉產生，村務大事必須經全體村民討論決定，村務管理必須按全體村民制定的《村民自治章程》和村規(guī)民約實施，村務特別是財務必須向全體村民公開，接受其監(jiān)督。由此可見，正是農民的主體意識和自主行為是村級民主管理制度創(chuàng)新的內源性動力。

其三，村民自治是制度化的“民主管理”，且是包括“民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督”在內的有機統(tǒng)一體。盡管人民公社工作條例中也規(guī)定生產大隊大隊長、監(jiān)察委員由社員代表大會選舉，生產隊長、會計和其他管理委員、監(jiān)察委員都由生產隊社員大會選舉，但由于公社的一元化管理體制特點，決定了村干部的任免權主要取決于上級政府而不是民眾。人民公社也設置了社員代表大會，生產隊也設置了社員大會，并規(guī)定了“三級”體制的重大事項需要民主議決，但由于高度的生產計劃性和權力向公社集中，社員大會可討論的事項極為有限。而在村民自治的制度安排中，民主選舉是基礎?！洞褰M法》和各地的選舉辦法系統(tǒng)而明確地規(guī)定了村委會選舉的程序，實踐中定期舉行村委會換屆選舉，既教育和訓練了村民，也是保證村干部向村民負責、為村民服務的重要步驟。民主決策是村民自治的關鍵。有關法律、制度規(guī)定村務大事必須經全體村民大會或村民代表會議討論決定；在“兩委”會議研究提出具體意見后必須經村民會議或代表會議討論、征求意見。民主管理是村民自治的根本。通過自治章程和其他規(guī)章制度包括村民會議和代表會議議事規(guī)則、財務管理制度、民主理財制度等，把村民的權利和義務、村級組織的職責、工作程序規(guī)定清楚，用制度規(guī)范村干部和村民行為。民主監(jiān)督是村民自治的保證，是通過村務公開制度、民主評議村干部制度、集體財務審計監(jiān)督制度、村委會定期報告工作制度等途徑來實現的?？梢钥闯?，村民自治下的民主管理既有制度規(guī)定，又有實際運行的機制和步驟。通過“四個”民主的環(huán)環(huán)相扣，把村級民主管理制度創(chuàng)新落到實處。

其四，村民自治制度凸顯了“民主化”的價值目標。國家通過制度設計賦予村民管理自己事務的權利，提高了鄉(xiāng)村治理的績效。而從十七大報告將基層民主納入中國特色政治制度的范疇來看，村民自治作為基層民主的表現形式是以“民主化”取向作為價值目標的，并非工具主義的考量，“它實現了由解決實際問題層面的工具理性向作為目標追求層面的價值理性的升華”。盡管“消極目的觀”認為村民自治主要是解決農村公共事務的管理問題，但不可否認，村民自治制度設計體現了“民主化”的“治理途徑”。村民自治的實施，體現了新農村建設中管理民主的要求，而村級管理民主化是中國歷史上不曾有過的事情。

基于以上，筆者認為，村民自治是對人民公社體制的超越和實現了村級民主管理制度的創(chuàng)新。當然，人民公社體制下鄉(xiāng)村治理機制，也為后來的鄉(xiāng)村民主管理制度創(chuàng)新提供了土壤。正如學者所說：“沒有人民公社體制的強烈沖擊力量，千百年來封建社會留下來的極不公平的農村治理結構不可能打破，而這是農民真正參與民主進程不可缺少的條件。”

經過民主參與的熏陶和磨練，村民們的政治效能感和責任感得到提升，他們的自主創(chuàng)新行為不斷推動了民主管理制度運行中新機制、新模式的出現。如河南汝州市推行的“五步工作法”、沁陽市的“三個面對面”、孟州市的“四公四知”、武陟縣的“六步工作法”和“村干部星級動態(tài)管理辦法”等，都在全省產生了不小的影響。特別是鄧州市獨創(chuàng)的“四議兩公開”工作法，在全國形成了示范效應。

創(chuàng)新始終是一個民族發(fā)展的內在源泉和動力，民主制度如果缺乏創(chuàng)新的推動力，就不可能形成制度活力和體制生命力。

盡管我國農村基層民主尚處于成長階段，但現實的問題和發(fā)展的壓力都要求在政治民主大勢所趨的背景下，不斷進行鄉(xiāng)村民主管理制度的創(chuàng)新。十七大報告將基層群眾自治制度納入中國特色政治制度的范疇，如何“實現政府行政管理權與基層群眾自治權有效銜接和良性互動”將是今后村級民主管理制度創(chuàng)新中最大的課題。

【本文系河南省政府決策研究招標課題“村級民主管理制度創(chuàng)新實證研究”（B663）的階段性研究成果】

（作者系鄭州大學公共管理學院副教授，碩士生導師）