運用精明增長理論促進鄭州市打造中原經(jīng)濟區(qū)核心增長極

一、精明增長理論及其實踐策略

“精明增長”是20世紀90年代末誕生于美國規(guī)劃界的概念，是一種在提高土地利用效率的基礎(chǔ)上控制城市無序擴張，保護生態(tài)環(huán)境、服務(wù)經(jīng)濟發(fā)展、促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)和提高人們生活質(zhì)量的緊湊式城市發(fā)展模式。2003年，美國精明增長網(wǎng)站發(fā)表的研究報告中，針對不同的環(huán)境組織、政府機構(gòu)等對精明增長的內(nèi)涵作出的界定進行了分析，就其一些關(guān)鍵因素進行了歸納，總結(jié)出精明增長理論的10項實踐策略。

混合式多功能的土地利用：土地的混合利用是取得更好居住環(huán)境的關(guān)鍵因素，通過土地混合利用可以為公共交通提供穩(wěn)定的客源，能夠減少人們不必要的出行需求，創(chuàng)造適合多種活動的道路空間，可以提供更多的稅收和經(jīng)濟收益，同時可以吸引不同種族和收入層次的人來此居住。

設(shè)計緊湊的住宅：占用更少的土地，為保護開敞空間提供更大的余地，住宅占用更小的基地將促使住宅增加層數(shù)，建在立體停車設(shè)施等，這樣就可能有更多的土地用于開敞空間的建設(shè)。

提供多種選擇的住宅：為各種收入水平的人提供符合質(zhì)量標(biāo)準的住宅是任何精明增長策略中的重要組成部分，高質(zhì)量的住宅不僅是一個社區(qū)基本的組成部分，更為重要的是，這也是影響交通方式、公共服務(wù)設(shè)施、能源消耗的重要因素。通過提供多種層次的住宅選擇可以減少對于小汽車的依賴，而且可以提高能源使用效率。就業(yè)和居住的平衡將為支撐一個公交車站和商業(yè)服務(wù)中心提供基礎(chǔ)，并且能夠在同一個社區(qū)包容不同收入水平的人，消除日益明顯的社會階層的分隔。

創(chuàng)造適合步行的社區(qū)：一是各種公共設(shè)施位于安全便捷的步行可及范圍之內(nèi)（如商店、學(xué)校、交通站點、休閑娛樂場所等），二是應(yīng)該使步行成為可能，這就要為步行者提供相應(yīng)的設(shè)施以及土地混合使用、緊湊布局，在街道設(shè)計中平等地考慮步行者、騎自行車者、公共交通使用者和使用小汽車的人的需求。

豐富社區(qū)自身特色，提高吸引力：利用自然和人工的邊界或地標(biāo)來創(chuàng)造社區(qū)的標(biāo)志，建筑應(yīng)該體現(xiàn)地方特點而且能夠經(jīng)歷時間考驗，為創(chuàng)造城市風(fēng)貌作出貢獻。

保護開敞空間、農(nóng)田和自然景觀以及重要的環(huán)境區(qū)域：開敞空間對于保證精明增長策略的實施至關(guān)重要，一方面為人們提供接觸自然的機會和場所，另一方面促進在建成區(qū)或已有的社區(qū)之中進行新的開發(fā)，為其他生物（動植物）的生存創(chuàng)造與人類平等的機會。

注重對既有社區(qū)的改建和對既有設(shè)施的利用，實現(xiàn)更平衡的區(qū)域發(fā)展：將新的開發(fā)需求導(dǎo)向既有的區(qū)域?qū)τ诒Ｗo城市邊緣地帶和開敞空間至關(guān)重要，而且在既有區(qū)域內(nèi)開發(fā)能夠提高基礎(chǔ)設(shè)施的利用效率，投資將更有效率，社區(qū)的發(fā)展也會增加稅收來源。由于成本相對低廉，城市邊緣地區(qū)的開發(fā)需求十分旺盛，這就需要在規(guī)劃控制和引導(dǎo)上鼓勵既有地區(qū)內(nèi)部的重新開發(fā)（如填充式開發(fā)等）。

提供多種選擇的交通方式：為人們在住宅、購物和社區(qū)形式以及交通方式上提供多種選擇是精明增長的核心目的。精明增長并不排除小汽車交通，而是鼓勵其他交通方式與小汽車交通相結(jié)合。

提高城市增長的可預(yù)知性、公平性和成本收益：保證項目收益吸引投資商、銀行和建造商參與開發(fā)，這部分收益很大程度上受到政府部門提供的市政基礎(chǔ)設(shè)施和開發(fā)管理條例以及公平的競爭環(huán)境的影響。鼓勵社區(qū)組織和相關(guān)利益主體參與發(fā)展決策：鼓勵多種階層的人們居住在同一個社區(qū)，必須同時平等地考慮各個團體的要求，也會為精明增長帶來更多的關(guān)注和支持。

二、中心城市是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重要增長極

區(qū)域增長極形成的原因是多方面的，如通過行政手段，直接選定某些區(qū)域作為增長極；或通過市場方式（如利用資本市場）培育區(qū)域增長極；再就是依據(jù)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展特色，培育區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集聚、人才集聚、資本集聚、信息技術(shù)集聚的城市化發(fā)展戰(zhàn)略，通過生產(chǎn)力的合理布局和區(qū)域經(jīng)濟資源的合理配置，最終實現(xiàn)區(qū)域增長極的形成和區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展。

在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中，一般包括少數(shù)幾個核心城市、若干個中心城市和眾多中小城市。這些城市組成了城市群落，因而區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略也就表現(xiàn)為城市群發(fā)展戰(zhàn)略。

——少數(shù)核心城市是龍頭，直接承接國際化、全球化的影響，這是城市群發(fā)展戰(zhàn)略的第一個層次。在這一層次中，中心任務(wù)是把核心城市做大。

——第二個層次是由若干中心城市為輻射源形成城市圈，作為核心大城市的支柱，分散大城市的部分功能和壓力，減緩城市病的過分集聚。作為第二層次的中心城市，其基本特征是強而不是大，足以支撐和推動核心大城市的發(fā)展，作好穩(wěn)固的后方。

——由眾多中小城市構(gòu)成的城市帶是第三個層次，它是由“點”發(fā)展來的。所謂“點”指的是某個或某些支柱產(chǎn)業(yè)，它（們）在經(jīng)濟活動的空間組織中往往具有很強的集聚效應(yīng)和關(guān)聯(lián)效應(yīng)。支柱產(chǎn)業(yè)的形成，可以帶動不同城市相關(guān)產(chǎn)業(yè)和它的上下游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，進而形成多個并行的或交錯的產(chǎn)業(yè)鏈條，即所謂的“線”，這樣就形成了城市帶。

城市帶中的產(chǎn)業(yè)在整個區(qū)域中能引起強烈的“連帶效應(yīng)”，使各個城市間的聯(lián)系更加密切，發(fā)展更趨密集化。這樣，由中小城市形成的城市帶和中等城市形成的城市圈連同核心大城市一起組成了一個大的城市群落。在城市群落中，發(fā)達的交通條件使生產(chǎn)要素和產(chǎn)品流動加速，從而使城市群內(nèi)各城市能夠擺脫自身資源的有限和市場不足的弊端。此外，一個內(nèi)部經(jīng)濟發(fā)展協(xié)調(diào)的城市群可以使地理位置、生產(chǎn)要素和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不同的各等級的城市承擔(dān)不同的經(jīng)濟功能，在區(qū)域范圍內(nèi)實現(xiàn)單個城市無法達到的規(guī)模經(jīng)濟和集聚效益。

三、促進鄭州市打造中原經(jīng)濟區(qū)核心增長極

（一）建立和完善集約用地制度，提高城市土地的利用效率

一是適當(dāng)控制建設(shè)用地供應(yīng)量，加大舊城改造力度，完善經(jīng)濟適用房、廉租房政策，并在稅費政策方面予以傾斜，以引導(dǎo)土地利用方向。二是基于環(huán)保要求，設(shè)計疏密相間、高低錯落、功能齊全的建筑布局，提高建筑容積率。三是對城市建成區(qū)內(nèi)的閑置土地，可由市政府及時收回，作為土地儲備或安排其他用途。四是對城市建成區(qū)內(nèi)低層、低密度建筑及舊房屋進行改造，完善配套設(shè)施，提高建筑容積率和居住人口密度。五是對舊城區(qū)內(nèi)不適宜發(fā)展的項目要逐步用適宜發(fā)展的新項目進行土地置換，并以發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)為主。六是完善投資項目評價體系，提高準入門檻，提高土地利用效率。七是進一步細化土地所有權(quán)、使用權(quán)，以增強土地權(quán)利人依法保護自身權(quán)益的能力，遏制濫占土地現(xiàn)象的發(fā)生。

（二）提高城市土地的混合利用程度，提升城市人居環(huán)境質(zhì)量

按照城市用地分類標(biāo)準，城市總用地是由居住、公共設(shè)施、工業(yè)、倉儲、對外交通、道路廣場、市政公用設(shè)施、綠地、特殊用地、水域及其他用地所構(gòu)成。實施土地適度混合利用，從內(nèi)容上講，就是指在所規(guī)劃的城市街區(qū)、社區(qū)范圍內(nèi)，打破土地使用性質(zhì)單一、條塊分割、自成體系的僵化模式，形成適度的功能交叉、穿插、互補，實現(xiàn)功能之間有機互動，在一個特定的街區(qū)、社區(qū)，把工作、商業(yè)、教育、醫(yī)療、銀行、郵政以及娛樂、休憩、居住生活等多種資源有機地融合在一起。這種集工作、居住、服務(wù)一體化的功能交叉互動是一種節(jié)約資源、效益共生的發(fā)展模式，有利于增強城市各相關(guān)產(chǎn)業(yè)和服務(wù)機構(gòu)之間的聯(lián)系，使居住地與工作場所之間的距離盡可能接近，住宅和就業(yè)崗位均衡分布，進而減少“鐘擺式交通”引發(fā)的能耗和污染，使交通設(shè)施的占用面積大大減少，有利于改善生態(tài)環(huán)境，提高整個城市的人居環(huán)境質(zhì)量。因此，在實際的城市規(guī)劃與建設(shè)中，應(yīng)借鑒精明增長理論，在城市設(shè)計和經(jīng)濟分析的基礎(chǔ)上，加強對公共空間和公共服務(wù)設(shè)施的配置，提高土地的混合利用程度。

（三）優(yōu)先發(fā)展城市公共交通，實現(xiàn)各種出行方式的銜接整合

近年來，鄭州市堅持優(yōu)先發(fā)展公交戰(zhàn)略，加大公交設(shè)施投入，努力為廣大市民提供快捷、安全、方便、舒適的服務(wù)，為緩解城市交通擁堵發(fā)揮著重要作用。在都市區(qū)建設(shè)的同時，應(yīng)積極發(fā)展城市軌道交通和快速公共汽車系統(tǒng)（BRT），優(yōu)化常規(guī)公共汽車線網(wǎng)布局，形成以城市軌道交通為骨干、快速公共汽車系統(tǒng)為骨干補充、常規(guī)公共汽車為主體，功能層次完善的城市公共交通系統(tǒng)，加大公共交通的吸引力，逐步改善居民出行結(jié)構(gòu)，為城市居民提供快捷、方便、經(jīng)濟、舒適、安全的出行條件。

要加強常規(guī)公交的服務(wù)水平，分析軌道交通與公交走廊的關(guān)系，通過BRT走廊補充軌道交通未覆蓋的城市發(fā)展軸，并在軌道交通規(guī)劃的基礎(chǔ)上，向周邊六城十組團延伸。進一步完善快速公交系統(tǒng)、優(yōu)化公交線網(wǎng)布局、建設(shè)公交換乘樞紐、擴大公交專用道實施范圍、配合地鐵及市政工程施工優(yōu)化線路。制訂公交線路與地鐵銜接方案，啟動便民自行車系統(tǒng)建設(shè)，形成各種出行方式緊密銜接、結(jié)構(gòu)合理、設(shè)施配套，高效快捷的公共交通體系。

（四）組團發(fā)展，打造具有強吸引力和擴散、回流效應(yīng)的經(jīng)濟空間

為了提升鄭州作為我國中部地區(qū)重要的中心城市地位，應(yīng)加強各城市間分工合作，形成具有較強競爭力的開放型城市群，建設(shè)鄭州都市區(qū)要堅持組團發(fā)展、產(chǎn)城互動、復(fù)合型和生態(tài)型的發(fā)展理念，按照“核心、組團、多點”的布局，構(gòu)筑“兩核六城十組團”的發(fā)展格局，以中心城區(qū)和鄭州新區(qū)為“兩核”，建設(shè)航空城、新鄭新城、中牟新城、鞏義新城、新密（曲梁）新城、登封新城等“六城”，重點推進宜居教育城、宜居健康城、宜居職教城、新商城、中原宜居商貿(mào)城、金水科教新城、惠濟高端服務(wù)業(yè)新城、二七生態(tài)文化新城、先進制造業(yè)新城和高新城等“宜居城市十組團”建設(shè)。突出特色，拉高標(biāo)桿，統(tǒng)籌交通、產(chǎn)業(yè)、教育、醫(yī)療和城市基礎(chǔ)設(shè)施，合理調(diào)整城市空間布局和功能分區(qū)，引導(dǎo)形成“宜居、宜業(yè)、宜商、宜游”的城市新區(qū)，實現(xiàn)鄭州都市區(qū)以交通為紐帶，以產(chǎn)業(yè)為橋梁，按照組團發(fā)展、產(chǎn)城融合、復(fù)合型和生態(tài)型的發(fā)展路徑，吸引帶動其他區(qū)域快速發(fā)展，促進各功能區(qū)間相互聯(lián)系與協(xié)作，發(fā)展空間的有序拓展，打造新的經(jīng)濟增長點。

【本文系河南省政府決策研究招標(biāo)課題“精明增長理論與打造中原經(jīng)濟區(qū)核心增長極研究”(2011B899）的階段性研究成果】

（作者單位：中共鄭州市委黨校，河南省人民政府發(fā)展研究中心）