我國住房保障制度分析

【摘要】目前我國住房保障制度的建設(shè)和推進(jìn)還相對滯后。在我國現(xiàn)行住房政策條件下，住房供給主要涉及三個(gè)方面：即通過商品房來解決高收入者的住房需求；通過經(jīng)濟(jì)適用住房政策來解決中低收入者家庭的住房需求；通過廉租住房政策來解決沒有購買能力者的居住需求。為此，各地逐步建立起了以經(jīng)濟(jì)適用住房制度，廉租住房制度和住房公積金制度為主要內(nèi)容的住房保障政策的基本框架，但是，在實(shí)際操作過程中，住房保障政策的落實(shí)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。政府的有效宏觀調(diào)控、嚴(yán)格制度監(jiān)督和健全高效的房地產(chǎn)開發(fā)機(jī)制，應(yīng)該是解決這一問題的關(guān)鍵。借鑒美國、英國和新加坡等國家住房保障制度建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，研究和落實(shí)我國中低收入者住房保障制度，進(jìn)一步明確政府宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管和住房保障制度建設(shè)三大任務(wù)，最終解決我國中低收入者住房問題，對于建構(gòu)社會(huì)主義和諧社會(huì)，改革和完善政府職能，落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，具有重要理論意義和實(shí)踐價(jià)值。

【關(guān)鍵詞】住房保障制度 經(jīng)濟(jì)適用房制度 廉租住房制度 住房公積金制度

序 言

隨著市場經(jīng)濟(jì)的深入，住房的商品化程度越來越高，住房作為一種特殊的商品，也受市場經(jīng)濟(jì)這只看不見的手的調(diào)節(jié)。不可否認(rèn)，市場經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)住房在社會(huì)各階層的分配，刺激了房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，拉動(dòng)了國民經(jīng)濟(jì)的增長。但是另一方面，這種無形的調(diào)節(jié)很大程度上造成了住房在社會(huì)各階層的分配不公。結(jié)果是有錢的人住高檔別墅，沒錢的人只有窮居陋室甚至露宿街頭。住房保障制度就是為了解決住房在社會(huì)各個(gè)階層中的合理分配而產(chǎn)生的，它是政府保障人民行使居住權(quán)的有效手段，也是解決社會(huì)矛盾，構(gòu)建和諧社會(huì)的必然要求。我國現(xiàn)階段住房保障以經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房制度以及住房公積金制度為主，在理論上指導(dǎo)上很正確，但是在實(shí)際操作中卻困難重重。這就要求我們善于借鑒其他國家住房保障制度的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，完善我國的住房保障制度。

一、我國住房保障制度現(xiàn)狀

住房問題既是經(jīng)濟(jì)問題、也是社會(huì)問題?！熬诱哂衅湮荨笔菢?gòu)建和諧社會(huì)的重要前提之一，也體現(xiàn)了人人享有適當(dāng)住房的協(xié)調(diào)發(fā)展觀。自1998年的住房制度改革以來，隨著改革的深入推進(jìn)，市場化進(jìn)程的加快，我國住房保障制度經(jīng)歷了巨大的變革，從福利分房到如今的廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房和住房公積金，都體現(xiàn)著我國社會(huì)保障制度的發(fā)展。

（一）我國的經(jīng)濟(jì)適用房制度

經(jīng)濟(jì)適用住房是我國住房制度改革在經(jīng)歷了福利分房、安居工程及住房商品化等探索之后，產(chǎn)生的一種房屋所有形式，是1998年住房制度改革確立的住房供應(yīng)體系中的重要組成部分。這一住房供應(yīng)制度是從美國引進(jìn)的，當(dāng)時(shí)大家都覺得美國的住房政策很合理。

1.經(jīng)濟(jì)適用房制度的含義。根據(jù)2002年國家計(jì)委、建設(shè)部發(fā)布的《經(jīng)濟(jì)適用房價(jià)格管理辦法》規(guī)定，經(jīng)濟(jì)適用房，是指納入政府經(jīng)濟(jì)住房建設(shè)計(jì)劃，享受政府提供的優(yōu)惠政策，向城鎮(zhèn)中低收入家庭供應(yīng)的普通居民住房。經(jīng)濟(jì)適用房的目標(biāo)是解決城市中低收入者的住房困難，使城市中低收入者能夠得到適合人居且價(jià)格便宜的房屋。這樣的目標(biāo)決定了經(jīng)濟(jì)適用房制度定位于社會(huì)住房保障體系。它與商品房不同，后者完全以市場方式運(yùn)作，而經(jīng)濟(jì)適用房是國家給予城市中低收入家庭的社會(huì)福利。

2.我國經(jīng)濟(jì)適用房的特點(diǎn)。首先是經(jīng)濟(jì)性。經(jīng)濟(jì)性是指住房價(jià)格相對市場價(jià)而言，是適中的，能夠適應(yīng)中低收入家庭的承受能力。其次是適用性。是指在住房設(shè)計(jì)及其建筑標(biāo)準(zhǔn)上強(qiáng)調(diào)住房的使用效果，而不是降低建筑標(biāo)準(zhǔn)。再次是政府扶持、干預(yù)性。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：土地可以劃撥；政府給予一定財(cái)政支持和信貸支持；政府減免土地拆遷、安置，基礎(chǔ)設(shè)施配套、工程招標(biāo)、質(zhì)量監(jiān)督等方面的20余項(xiàng)稅費(fèi)；價(jià)格實(shí)行政府審批，有最高限價(jià)；其利潤率嚴(yán)格控制在3%以內(nèi)等。并且出售給特定對象經(jīng)濟(jì)適用房出售主要面對中低收入階層(年家庭收入在3萬元以下)；對購買資格實(shí)行審批、地理位置相對來說較為偏僻，一般都建在城市的外環(huán)線附近；對于劃撥土地上開發(fā)建設(shè)的經(jīng)濟(jì)適用房再出售時(shí)，實(shí)行上市交易審批，需補(bǔ)交土地出讓金。

（二）我國的廉租房制度

我國早在1998年就提出了建立廉租房的社會(huì)保障體系構(gòu)想。1999年建設(shè)部出臺《城鎮(zhèn)廉租房管理辦法》，2004年3月我國在《城鎮(zhèn)廉租房管理辦法》的基礎(chǔ)上修改并正式頒布實(shí)施了《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法》。目前，包括上海、北京、廣州等在內(nèi)的多個(gè)城市的廉租房制度試點(diǎn)工作正在進(jìn)行，出臺了適合各地情況的廉租房管理試行辦法。但是，由于種種原因，廉租房在我國房地產(chǎn)市場體系中的進(jìn)展仍然較為緩慢。

1.廉租房制度的含義。廉租房制度，是指政府(單位)在住房領(lǐng)域?qū)嵤┥鐣?huì)保障職能，保障的對象是城市中低收入家庭，即對具有本市非農(nóng)業(yè)常住戶口的最低收入家庭和其他需保障的特殊家庭，提供租金補(bǔ)貼或以低廉租金配租的具有社會(huì)保障性質(zhì)的普通住宅，保證其住房達(dá)到社會(huì)最低生活標(biāo)準(zhǔn)。建立廉租房制度的目的是，構(gòu)建面向住房弱勢群體的城市住房保障制度。

2.我國廉租房的特點(diǎn)。（1）供應(yīng)對象明確。只有符合各地方政府規(guī)定的住房困難的最低收入家庭，才可以申請城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租房；（2）以發(fā)放租賃住房補(bǔ)貼為主，以實(shí)物配租、租金核減為輔；（3）具有社會(huì)保障性特點(diǎn)，是政府主導(dǎo)性社會(huì)福利制度；（4）廉租房資金實(shí)行財(cái)政專戶管理，專項(xiàng)用于租賃住房補(bǔ)貼的發(fā)放、廉租房的購建、維修和物業(yè)管理等；（5）廉租住房制度是具有嚴(yán)格資格條件限制的保障性住房制度，具有公開公平的準(zhǔn)入機(jī)制、輪候機(jī)制和退出機(jī)制。

（三）我國的住房公積金制度

1.住房公積金制度的含義。住房公積金是指各單位及其在職職工繳存的長期住房儲金，用于職工購買、建造、翻建、大修自住住房。住房公積金的管理實(shí)行住房公積金管理委員會(huì)決策、住房公積金管理中心運(yùn)作、銀行專戶存儲、財(cái)政監(jiān)督的原則。住房公積金的存、貸利率由中國人民銀行提出，經(jīng)征求國務(wù)院建設(shè)行政主管部門的意見后，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)。直轄市和省、自治區(qū)人民政府所在地的市以及其他設(shè)區(qū)的市（地、州、盟）設(shè)立住房公積金管理委員會(huì)，作為住房公積金管理的決策機(jī)構(gòu)，并設(shè)立住房公積金管理中心。

2.我國住房公積金的特點(diǎn)。（1）普遍性。住房公積金的普遍性體現(xiàn)在它覆蓋了城鎮(zhèn)所有在職職工，包括行政機(jī)關(guān)的干部、職員和各類企業(yè)職工，只要是居住在城鎮(zhèn)的在職職工無論其工作單位的性質(zhì)如何，無論其家庭收入的高低，無論其是否已有住房，都必須按照國家的有關(guān)規(guī)定繳存住房公積金。（2）強(qiáng)制性。職工住房公積金是每個(gè)單位和職工都必須交納的住房建設(shè)基金，具有強(qiáng)制性。這是由住房公積金的保障性和互助性所決定的。住房公積金是用于解決職工住房問題的互助性基金，它區(qū)別于其他基金和儲蓄資金，在利率上低存低貸，從職工個(gè)人的經(jīng)濟(jì)效益來看，顯然不如銀行儲蓄和其他各類的投資，如果按照市場的原則，則有相當(dāng)多的職工不愿意繳存住房公積金。為了解決這一矛盾，就必須制定相應(yīng)的法規(guī)來強(qiáng)制實(shí)行。（3）專用性。住房公積金是專門用于職工個(gè)人住房建設(shè)的基金，“取之于民，用之于民”，“專款專用”?！蹲》抗e金管理?xiàng)l例》明確規(guī)定：“職工住房公積金應(yīng)當(dāng)用于職工購買、建造、翻修、大修自住住房，任何單位和個(gè)人不得挪著他用?！保?）福利性。住房公積金是相互性的基金，具有明顯的職工福利性。這種福利性主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是職工個(gè)人公積金除職工個(gè)人繳存一定金額外職工所在單位也要繳存一定的金額，兩者都?xì)w職工個(gè)人所有，也就是說，職工單位為職工提供了福利補(bǔ)貼；二是職工住房公積金貸款利率低于銀行貸款利率，具有明顯的福利性，這樣在很大程度上減輕了職工的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。（5）返還性。職工個(gè)人繳存的住房公積金和職工所在單位為職工繳存的住房公積金，屬于職工個(gè)人所有。職工離休、退休，或完全喪失勞動(dòng)能力并與單位終止勞動(dòng)關(guān)系或戶口遷出以及出境定居，可以支取職工個(gè)人住房公積金賬戶內(nèi)的資金余額；職工死亡或者宣告死亡的，職工的繼承人，受遺贈(zèng)人可以提取職工住房公積金賬戶年的存款余額。也就是說，在一定的條件下，職工繳存的住房公積金將返還給職工個(gè)人。

二、我國住房保障制度與其他國家的比較

（一）我國經(jīng)濟(jì)適用房制度與其他國家經(jīng)濟(jì)適用房制度的比較

1.我國的經(jīng)濟(jì)適用房制度。經(jīng)濟(jì)適用住房是中國進(jìn)行房改過程中，為適應(yīng)新的社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢，由政府推出的新型房產(chǎn)種類，是適合于中低收入家庭承受能力、具有社會(huì)保障性質(zhì)的商品房。目前其基本類型主要包括平價(jià)房、安居房、解困房等。簡言之，經(jīng)濟(jì)適用住房是政府扶持的具有經(jīng)濟(jì)性和適用性的社會(huì)保障住房。

經(jīng)濟(jì)適用住房的建設(shè)是中國政府現(xiàn)階段解決國民住有所居的主要手段之—，是現(xiàn)在唯一可以使消費(fèi)者買得起房的住房供應(yīng)模式。按照政策，經(jīng)濟(jì)適用住房用地由國家劃撥，利潤率必須控制在3%以內(nèi)，各方面的稅費(fèi)也要減免。零地價(jià)、微利性和低稅費(fèi)，構(gòu)成了經(jīng)濟(jì)適用住房的三大基本屬性。

2.美國的經(jīng)濟(jì)適用房制度。我國的經(jīng)濟(jì)適用房是在20世紀(jì)末借鑒美國住房保障制度實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的產(chǎn)物。美國是20%的高收入者自行購買商品房，62%的中等收入家庭的住房由政府供應(yīng)并實(shí)行優(yōu)惠政策，但對戶型和造價(jià)有較嚴(yán)格的控制，剩下18%的低收入家庭，采取廉租房政策。美國的空房率達(dá)10%左右，主要采取政府補(bǔ)貼租金做法，各城市標(biāo)準(zhǔn)不同。

3.日本的經(jīng)濟(jì)適用房制度。二戰(zhàn)結(jié)束時(shí)，日本因?yàn)樽≌倘保疀Q定設(shè)立住宅金融公庫，面向準(zhǔn)備建造或購買住宅的家庭提供長期低息貸款。

住宅金融公庫（以下簡稱“公庫”）的性質(zhì)屬于政府全額出資的政策性金融機(jī)構(gòu)。目前，公庫用于貸款的資金主要來源于向政府財(cái)政投融資的借款和已經(jīng)回收的貸款。每年政府在財(cái)政投融資計(jì)劃中決定當(dāng)年的貸款額和預(yù)定貸款戶數(shù)。由于公庫以低于財(cái)政投融資借款的利率進(jìn)行貸款，中央財(cái)政還為公庫提供相當(dāng)于利率差額的補(bǔ)助金。

公庫的貸款對象主要包括：建造或購置私有住宅的個(gè)人、建造租賃用住宅的個(gè)人（或法人）以及地方住宅供給公社、建造出售用住宅的地方住宅供給公社或民間開發(fā)商和從事舊城改造的企業(yè)等。其中以第一類為主要的業(yè)務(wù)內(nèi)容。從到2001年年末為止的貸款實(shí)績來看，這一類貸款在貸款總額中占84％，在住宅套數(shù)中占75％。

從公庫對個(gè)人申請貸款的審查標(biāo)準(zhǔn)來看，公庫的目標(biāo)客戶群主要是中等收入階層。公庫要求申請貸款者的月收入應(yīng)在月還款額的5倍以上。公庫可為購房者提供占房款總額60％的貸款。貸款的償還期最長可達(dá)35年，借款人可選擇等額本息分期還款方式或等額本金分期還款方式。

在貸款利率的設(shè)定方面，日本政府于1996年為加強(qiáng)公庫的政策性引導(dǎo)作用而制定了相關(guān)的優(yōu)惠政策，對適應(yīng)人口老齡化需求的、符合無障礙設(shè)計(jì)要求的住宅和節(jié)能住宅等實(shí)行優(yōu)惠利率。自2000年度開始，又增加了對耐久性符合一定標(biāo)準(zhǔn)的住宅的利率優(yōu)惠，以及在住房價(jià)格昂貴的大城市地區(qū)對首次購建住房者提供利率優(yōu)惠。另外，所有優(yōu)惠條件僅限于貸款后的前10年，以及住宅建筑面積在175平方米以下者。接受貸款者前一年的收入如果超過1200萬日元，也不能享受利率優(yōu)惠。

（二）我國廉租房制度與其他國家廉租房制度的比較

1.我國的廉租房制度。相比經(jīng)濟(jì)適用房，廉租房建設(shè)一度處于相對遲緩的狀態(tài)。廉租房作為低收入家庭住房的“救命稻草”，目前很難發(fā)揮保障、“救命”作用，而“僧多粥少”則是當(dāng)前廉租房建設(shè)的客觀現(xiàn)狀。一些地方政府的重視力度不夠更使得廉租房建設(shè)“雪上加霜”。一些地方已建成的廉租房甚至如同“花瓶”成了擺設(shè)，喪失了其應(yīng)有的保障作用。對此，接受記者采訪的專家指出，資金匱乏僅是廉租房建設(shè)遲緩的托辭，地方政府重視不夠推動(dòng)不力才是主因，而制度建設(shè)缺失則是廉租房政策落實(shí)難的根本癥結(jié)。

2.美國的廉租房制度。美國在住房保障方面美國最具特色的是通過立法保障來實(shí)施各項(xiàng)措施。為了解決低收入居民住房和貧民窟問題，先后通過了《住房法》《城市重建法》《國民住宅法》《住宅與城市發(fā)展法》等，對住房保障作了相應(yīng)的規(guī)定?！蹲》糠ā芬?guī)定，政府必須為低收入者提供較低租金住房，其租金一般不到私有住房租金的一半。

美國的“廉租房”可以是集中建設(shè)在城市的某一區(qū)域內(nèi)，被稱為“公共建筑”用房；也可以是分散在不同的普通租房戶中，為戶主所有，但接受政府租房補(bǔ)貼。這兩種形式的“廉租房”戶型多樣，可以滿足不同大小家庭的需要。其房屋保養(yǎng)程度、居住標(biāo)準(zhǔn)等都與普通出租住宅相同，所以，“廉租房”并不一定就是貧民窟的代名詞。

凡能夠證明處在低收入線的美國個(gè)人和家庭，只需拿出其全部收入的30％支付租房和水電費(fèi)用，不足部分由政府補(bǔ)足。

3.日本的廉租房制度。日本的“廉租房”首先照顧單親母親、殘障人和老年人的需要。不同的是，房租并不按收入多寡收取，而是按房子的造價(jià)和條件設(shè)施收，所以，還不是真正意義上的“廉租房”，而是更符合日本語所說的“公營住宅”。

日本有超過220萬公共“廉租房”，占全部住宅的4.7％，另有大批供中產(chǎn)階級居住和購買的房子。還有一個(gè)特點(diǎn)是，在東京、大阪和名古屋三大城市，集中了日本50％以上“廉租房”。

在這些廉租房政策實(shí)施的背后，日本政府先后制定頒布實(shí)施了《住房金融公庫法》(1950年)、《公營住宅法》(1951年)、《日本住宅公團(tuán)法》(1955年)、《城市住房計(jì)劃法》(1966年)等40多部住房保障法律法規(guī)，用以健全住房保障的法律體系，將廉租房制度更好的實(shí)施。

（三）我國住房公積金制度與其他國家住房公積金制度的比較

1.中國的住房公積金制度。住房公積金基本安全完整，業(yè)務(wù)持續(xù)快速發(fā)展，管理體制逐步完善，對解決職工住房困難發(fā)揮了重要作用。各級人民政府和相關(guān)部門為完善住房公積金制度、加強(qiáng)住房公積金監(jiān)管工作做了大量卓有成效的工作。

根據(jù)建金管[2005]5號第三條規(guī)定繳存住房公積金的工資基數(shù)，原則上不應(yīng)超過職工工作地所在設(shè)區(qū)城市統(tǒng)計(jì)部門公布的上一年度職工月平均工資的2倍或3倍，具體標(biāo)準(zhǔn)由各地根據(jù)實(shí)際情況確定。職工月平均工資應(yīng)按國家統(tǒng)計(jì)局規(guī)定列入工資總額統(tǒng)計(jì)的項(xiàng)目計(jì)算。遼寧省省直住房公積金的每月繳存基數(shù)為上年月平均工資，繳存比例從2005年3月17日起調(diào)整為20%，其中單位為10%，個(gè)人為10%。

截至2007年末，全國累計(jì)住房公積金繳存職工超過1.1億人，繳存總額達(dá)16000億元，繳存余額9600億元，通過提取和發(fā)放個(gè)人住房貸款，累計(jì)幫助4700萬職工家庭改善了住房條件。

同時(shí)，住房公積金制度運(yùn)行中仍存在一些亟待解決的問題。一是單位不繳、欠繳、少繳、超標(biāo)準(zhǔn)繳存住房公積金，以及騙提、騙貸住房公積金等損害職工權(quán)益的問題依然突出。二是住房公積金的內(nèi)控制度、風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制不夠健全，決策、監(jiān)督工作不到位，違規(guī)發(fā)放貸款、擠占挪用資金的行為仍然存在。三是部分公積金管理機(jī)構(gòu)服務(wù)意識不強(qiáng)，手續(xù)繁雜，提取難、貸款難等現(xiàn)象還比較普遍。

2.新加坡的住房公積金制度。公積金制度是新加坡于1955年建立的一項(xiàng)強(qiáng)制儲蓄制度，由雇主和雇員共同繳納，以解決雇員退休生活保障問題。1968年，新加坡政府為了解決中低收入家庭的住宅問題，允許動(dòng)用公積金存款的部分作為首期付款之用，不足之?dāng)?shù)由每月交納的公積金分期支付。這項(xiàng)規(guī)定使低收入者既能購房又不影響生活，從而極大地促進(jìn)了低收入者購房的積極性。該項(xiàng)規(guī)定最初只針對最低收入家庭，1975年后政府才對中等收入家庭放開了限制。公積金制度成為新加坡國民儲蓄的主要組成部分，新加坡也成為東南亞地區(qū)解決住宅問題的典范。

根據(jù)收入情況分級確定住房保證水平。分級提供公有住宅補(bǔ)貼要求嚴(yán)格按家庭收入情況來確定享受住宅消費(fèi)保障水平。在住宅短缺時(shí)期政府規(guī)定只有月收入不超過800新元的家庭才有資格租住公用住宅。政府對購房補(bǔ)貼也采用分級的辦法。

三、我國住房保障制度存在的問題

通過和以上幾個(gè)住房保障制度相對成熟國家的比較，可以看出我國住房保障制度主要存在以下問題：

（一）經(jīng)濟(jì)適用房制度存在的問題

1.購買對象界定不準(zhǔn)，涵蓋面過廣。購買對象的界定不明是目前經(jīng)濟(jì)適用房政策中最大問題與障礙，它使經(jīng)濟(jì)適用房的經(jīng)濟(jì)性不能真正發(fā)揮。而目前，就整個(gè)社會(huì)來說，我國還沒有一個(gè)權(quán)威部門來判定家庭的收入標(biāo)準(zhǔn)，也沒有完善的個(gè)人收入金融管理機(jī)制，個(gè)人經(jīng)濟(jì)收入的多少很難確定，高、中、低收入的標(biāo)準(zhǔn)也很難統(tǒng)一，在執(zhí)行中就留下了明顯的政策漏洞:無法限制高收入者購買這類住房。經(jīng)濟(jì)適用房政策的適用面較為寬泛，基本涵蓋了居住困難戶、中低收入的公務(wù)員、企業(yè)職工、教師、退伍軍人、合作建房者、拆遷安置戶等。而在其他國家以日本的住房金融共庫制度為例，公庫的貸款對象主要包括以下四類：一是建造或購置私有住宅的個(gè)人，二是建造租賃用住宅的個(gè)人（或法人）以及地方住宅供給公社，三是建造出售用住宅的地方住宅供給公社或民間開發(fā)商，四是從事舊城改造的企業(yè)等。雖然該制度與我國的經(jīng)濟(jì)適用房制度在執(zhí)行方式中有所區(qū)別，但其對享受對象的準(zhǔn)確界定是者值得我們借鑒的。

2.投資比重下降，供求矛盾尖銳化。建設(shè)部曾明文規(guī)定要求各地住宅建設(shè)70%至80%應(yīng)建經(jīng)濟(jì)適用房{1}，但《2008年房地產(chǎn)藍(lán)皮書》顯示，2007年全國經(jīng)濟(jì)適用房投資在房地產(chǎn)開發(fā)總投資中的比重繼續(xù)下降，由2006年的7.13%下降至5.61%顯然，經(jīng)濟(jì)適用房現(xiàn)有供應(yīng)水平，既無法平抑住房價(jià)格，也遠(yuǎn)滿足不了城市現(xiàn)有政策對象的需求。另外，嚴(yán)格限定3%的利潤，導(dǎo)致開發(fā)商投資經(jīng)濟(jì)適用房的積極性不高，開發(fā)商為了盡可能增加實(shí)際利潤，采取虛增成本、擴(kuò)大面積、打擦邊球等，導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)適用房政策不能很好落實(shí)。

3.監(jiān)管無序、審核不力，導(dǎo)致腐敗、分配不公。經(jīng)濟(jì)適用房最為世人詬病的問題還在于立項(xiàng)、開發(fā)建設(shè)、銷售和消費(fèi)等各個(gè)環(huán)節(jié)缺乏嚴(yán)格控制和有效的監(jiān)管，特別是在銷售過程中，無法識別真正的政策對象，無法保證開發(fā)商按規(guī)定審核對象，也難保資源分配方式、手段的合理性。盡管政策規(guī)定必須對購買對象進(jìn)行資格審核，采取多種分配方式，但由于政府在資格審查制度上未能正視我國社會(huì)個(gè)人收入不透明、社會(huì)信用制度缺失、權(quán)力監(jiān)督不力和收入審查不力的現(xiàn)實(shí)，難以保證審核的有效性、分配的公平性。

（二）廉租住房制度存在的問題

1.政府對廉租房重視不足，導(dǎo)致廉租房發(fā)展遲緩。目前，廉租住房制度覆蓋面小，且實(shí)施面小，在已開展廉租住房的城市，其覆蓋面在1%左右，且這些廉租房大部分都建于比較偏僻、交通極不方便的郊區(qū)。而反觀其他國家，僅以日本為例，日本共有廉租房超過220萬座，超過全國住房總數(shù)的4.7%，不光如此，這些廉租房大部分還坐落在東京、大阪和名古屋這三大城市中，其政府對廉租房制度的重視程度可見一斑。

2.缺少統(tǒng)一的制度，導(dǎo)致各地差異較大。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、居住水平的差異，各地政府對最低收入家庭規(guī)定不同，導(dǎo)致保障對象和保障標(biāo)準(zhǔn)也各不相同，并且在執(zhí)行過程中難以確定廉租主體對象的收入（水平）線。

在發(fā)展廉租房制度的同時(shí)，制度建設(shè)是發(fā)展中不可或缺的一部分，在同樣運(yùn)用廉租房制度的國家中，以美國和日本為例：美國為了解決低收入居民住房和貧民窟問題，先后通過了《住房法》《城市重建法》《國民住宅法》《住宅與城市發(fā)展法》等，對住房保障作了相應(yīng)的規(guī)定；日本廉租房政策實(shí)施的背后，日本政府先后制定頒布實(shí)施了《住房金融公庫法》(1950年)、《公營住宅法》(1951年)、《日本住宅公團(tuán)法》(1955年)、《城市住房計(jì)劃法》(1966年)等40多部住房保障法律法規(guī)，用以健全住房保障的法律體系，將廉租房制度更好的實(shí)施。而這些都是我們需要學(xué)習(xí)借鑒的。

3.資金來源不穩(wěn)定。按照廉租住房管理辦法規(guī)定，以財(cái)政公共預(yù)算資金為主，但只有少數(shù)城市建立了制度性財(cái)政資金供應(yīng)計(jì)劃，多數(shù)城市依靠住房公積金的增值收益和公房售房款的余額部分作為其資金來源主渠道。這部分資金比較靈活，但后續(xù)資金沒有保證，許多城市推行不了租金補(bǔ)貼保障方式，只能是籌措一次資金，建設(shè)或購買一批廉租住房，資金供應(yīng)沒有長效保障機(jī)制。

（三）住房公積金制度存在的問題

1.住房公積金覆蓋率低，融資渠道狹窄。在一些大城市，如北京、上海等城市的公積金覆蓋率達(dá)到90%以上，但全國仍有相當(dāng)一部分省市的公積金覆蓋率不到50%，約4000萬職工還未參加住房公積金制度?？傮w覆蓋率較低使公積金的作用受到一定限制。另外，其來源僅為城鎮(zhèn)在職職工，尚未建立自愿式住宅儲蓄制度作為住房公積金制度的補(bǔ)充，也沒有公積金貸款的證券化機(jī)制，公積金籌集渠道過于狹窄。而在新加坡，住房公積金可以用于首期付款之用，不足之?dāng)?shù)由每月交納的公積金分期支付，這一措施大大調(diào)動(dòng)了低收入者繳存住房公積金的積極性。

2.住房公積金繳存率偏低且繳存率單一。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，居民住房消費(fèi)占家庭收入比例約為12%而我國目前各地實(shí)施的10%的公積金繳存率明顯低于居民住房支出占家庭收入的比例，較低的繳存率使得公積金的效果大打折扣，根據(jù)舒瓦貝爾法則，不同階層其收入中用于住房消費(fèi)的比例也應(yīng)不同。而我國并沒有考慮這一差別，每個(gè)城市均采用單一的繳存率，既不利于公積金籌集規(guī)模的擴(kuò)大，也不利于最大限度滿足不同階層對住房公積金貸款需求。而在新加坡，政府首先根據(jù)收入情況分級確定住房保證水平，其次在對購房補(bǔ)貼也采用分級的辦法。例如，一室一套的，政府補(bǔ)貼1/3；三室一套的，政府只補(bǔ)貼5%四室一套的，政府不僅沒有補(bǔ)貼，而且按成本價(jià)加5%的利潤；五室一套的，政府按成本價(jià)加15%的利潤。并且在新加坡，住房公積金還可以用于首期付款之用，不足之?dāng)?shù)由每月交納的公積金分期支付。

3.住房公積金監(jiān)督機(jī)制缺乏，處罰力度不夠。由于監(jiān)督機(jī)制不健全，違規(guī)使用、挪用公積金的現(xiàn)象屢有發(fā)生，對查出的違規(guī)行為處罰較輕甚至不做處罰，抑制了公積金作用的正常發(fā)揮。

四、我國住房保障制度的改革措施

（一）我國經(jīng)濟(jì)適用房制度的改革措施

1.完善相關(guān)經(jīng)濟(jì)適用房保障制度，明確購買對象及覆蓋范圍。根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況，經(jīng)濟(jì)適用房應(yīng)作為低收入者的主要保障和社會(huì)福利，而不應(yīng)成為大多數(shù)中低收入階層享受的福利。所以，國家應(yīng)對政策的受益群體進(jìn)行明確定義，使經(jīng)濟(jì)適用房的覆蓋范圍明確為低收入者。

2.改變政府補(bǔ)貼方式，提高經(jīng)濟(jì)適用房的供給效率，減緩供需矛盾。從世界各國的住房補(bǔ)貼制度來看，只有在住房極度短缺的情況下才實(shí)行“磚頭補(bǔ)貼”，即開發(fā)商從政府得到價(jià)格優(yōu)惠的土地，再銷售給特定人群。目前流行的方式是“人頭補(bǔ)貼”，即由政府出面認(rèn)真核實(shí)統(tǒng)計(jì)，給真正的低收入者發(fā)放補(bǔ)貼，然后通過市場體系來解決住房問題。

3.加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)適用房的建設(shè)與供給監(jiān)管力度，建立有效審核機(jī)制。經(jīng)濟(jì)適用房是由政府補(bǔ)貼，開發(fā)商開發(fā)、銷售。作為經(jīng)營者的開發(fā)商，其目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)利潤，不宜作為資格審核者。必須專設(shè)部門，連同買房人所在的單位或街道，一起充當(dāng)審核者的角色。對于滿足低收入購房條件的，可以在其戶籍所在地進(jìn)行公告，促使利益相關(guān)者進(jìn)行監(jiān)督。嚴(yán)格限制經(jīng)濟(jì)適用房的流通，打擊經(jīng)濟(jì)適用房投機(jī)行為。對于那些隨收入增加，而不再居住經(jīng)濟(jì)適用房的居民，其經(jīng)濟(jì)適用房可以由政府委托的房地產(chǎn)企業(yè)收購，并按經(jīng)濟(jì)適用房出售或以廉租房形式出租。要避免家庭收入審核的“失靈”實(shí)現(xiàn)準(zhǔn)確而高效的審核，有賴于我國個(gè)人收入申報(bào)制和個(gè)人唯一信用賬戶的實(shí)施。

（二）我國廉租房制度的改革措施

1.強(qiáng)化政府在廉租住房建設(shè)中的責(zé)任，保證廉租房供應(yīng)。解決低收入家庭的住房問題是政府的責(zé)任與義務(wù)，是構(gòu)建和諧社會(huì)的重要組成部分。廉租住房建設(shè)是社會(huì)住房保障制度的核心，具有社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)優(yōu)撫等多方面的性質(zhì)，地方政府應(yīng)會(huì)同社會(huì)保障部門，盡快納入社會(huì)保障體系，從制度上對其建設(shè)進(jìn)行保障。拓展廉租房來源，擴(kuò)大廉租住房對象覆蓋面。消化空置商品房可以盤活住房市場，使資源合理有效配置，引導(dǎo)住宅市場走向成熟合理。國家通過設(shè)立隸屬于政府的廉租房房地產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)對空置商品房進(jìn)行收購，并按照廉租房標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行如內(nèi)部分隔的必要改建。這樣的投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于出資新建，而且改造技術(shù)難度也不大，具有可操作性。

2.應(yīng)盡快因地制宜制定相關(guān)廉租房保障制度，明確廉租房主體的收入水平線。這一措施主要是使廉租房制度真正落到實(shí)處，為低收入人群解決住房難問題。

3.拓寬廉租房建設(shè)資金融資渠道，解決資金瓶頸問題。政府提出了財(cái)政撥款、住房公積金增值資金、直管公房出售一定比例的歸集資金、社會(huì)捐贈(zèng)等多渠道、多形式的資金籌措機(jī)制。在以上資金真正落實(shí)到位的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)民營房地產(chǎn)企業(yè)建設(shè)廉租住房。房地產(chǎn)企業(yè)參與公共住房的建設(shè)，在法國等房地產(chǎn)較為成熟的地區(qū)已經(jīng)有很多成功案例，其公共房屋建設(shè)的三分之一以上都有民營企業(yè)參與，其收益率在10%左右。

（三）住房公積金制度的改革措施

1.加強(qiáng)對住房公積金制度推行的監(jiān)管力度。以新加坡的經(jīng)驗(yàn)來看，新加坡實(shí)行的是強(qiáng)制儲蓄制度，就大大提高了住房公積金制度的覆蓋率。

2.提高公積金存、貸款額。從新加坡的成功經(jīng)驗(yàn)來看，其公積金的繳存比例已從10%提高到40%，占據(jù)了居民收入的相當(dāng)一部分，而我國目前這一比例還是10%必須提高繳存比例才能更好地滿足貸款需求。如采取累進(jìn)繳存比例制，即在規(guī)定底線的基礎(chǔ)上，按收入增長比逐級增加一定百分比，可以依據(jù)行業(yè)部門的平均水平確定，實(shí)際收入增長大于標(biāo)準(zhǔn)收入的1%但小2%時(shí)，公積金的繳存的增加額按照1%的比例繳存。對于高收入群體，在自愿的基礎(chǔ)上，可以通過制定靈活的繳交底線或是繳交比例來提高繳存額。

3.完善住房公積金管理工作監(jiān)督體系。(1)把財(cái)政監(jiān)督的職能落到實(shí)處，統(tǒng)一核定住房公積金管理中心的管理費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)。財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)真正負(fù)起監(jiān)督職責(zé)，對住房公積金的收益進(jìn)行核實(shí)，統(tǒng)一上繳財(cái)政部門，由財(cái)政部門會(huì)同有關(guān)部門核定住房公積金管理中心的費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，由財(cái)政部門統(tǒng)一撥付、監(jiān)督使用；(2)建立嚴(yán)格的信息披露制度，提高住房公積金管理的透明度。規(guī)定統(tǒng)一的信息報(bào)告和報(bào)表格式，定期向社會(huì)公布公積金的利息收支、投資收益的分配、保值增值情況及其重大事項(xiàng)，接受社會(huì)監(jiān)督；(3)運(yùn)用先進(jìn)科技手段，對公積金實(shí)行網(wǎng)絡(luò)化管理。對城市范圍內(nèi)的住房公積金管理中心和受托銀行的資金賬戶實(shí)行上下級之間、同級中心與銀行之間的聯(lián)網(wǎng)，以保證數(shù)據(jù)的一致性，從而使住房公積金實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)；(4)建立住房公積金外部審計(jì)制，每年聘請會(huì)計(jì)師事務(wù)所對住房公積金的歸集、結(jié)息、貸款、投資等進(jìn)行全面審計(jì)，重點(diǎn)審計(jì)運(yùn)用是否合規(guī)，是否有挪用資金等違規(guī)違紀(jì)行為。

注釋

{1}袁志舜.目前經(jīng)濟(jì)適用房開發(fā)建設(shè)中的若干問題淺析［J］.企業(yè)經(jīng)濟(jì)，2004（6）

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作者簡介：溫小蓉（1961-），女，漢族，陜西富平人，本科學(xué)歷，畢業(yè)于中央黨校函授學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理專業(yè)，是中國建設(shè)銀行陜西省分行信貸審批部專職審批人，主攻房地產(chǎn)與住房保障方面的研究。