全國推行居民階梯電價(jià)

階梯電價(jià)的出臺，旨在引導(dǎo)居民節(jié)約用電、合理用電，以有效應(yīng)對能源日益緊缺的局面。但是，為何階梯電價(jià)只漲不降、首檔電量多少合適、家庭人口數(shù)量該不該考慮等細(xì)節(jié)引發(fā)廣泛爭議。階梯電價(jià)改革事關(guān)廣大老百姓的切身利益，想必只有“電價(jià)聽證方案再細(xì)些”，才能讓電價(jià)改革真正贏得民心。

2012年中國經(jīng)濟(jì)體制改革工作會議上，國家發(fā)改委表示，2012年上半年各省推出居民階梯電價(jià)。推出居民階梯電價(jià)的總體思路是，第一檔電價(jià)不提高，覆蓋居民家庭的比例由中央統(tǒng)一確定，因?yàn)楦魇∈械募彝ビ秒娏克接胁罹?，地方可以根?jù)國家確定的原則確定各檔次的用電標(biāo)準(zhǔn)，具體方案經(jīng)過聽證后出臺實(shí)施。

階梯電價(jià)改革勢在必行

電價(jià)改革一直是電力體制改革最為核心和敏感的環(huán)節(jié)，由于各種原因，原計(jì)劃于2003年啟動的新一輪電價(jià)改革遲遲沒有邁出實(shí)質(zhì)性步伐。2012年兩會期間，國家發(fā)改委副主任彭森就曾表示，居民階梯電價(jià)將于今年上半年在國內(nèi)全面推行。而此次國務(wù)院轉(zhuǎn)批《意見》表明，電價(jià)改革在停滯了10年之后得以再次啟動。

事實(shí)上，能源領(lǐng)域的改革已經(jīng)成為今年經(jīng)濟(jì)體制改革的重點(diǎn)。包括電力體制改革、電價(jià)改革、成品油市場化改革、天然氣價(jià)格改革都被納入其中，改革將會逐步推進(jìn)。其中，電價(jià)改革又處在電力體制改革的前沿，如何理順長久以來煤電供求關(guān)系、緩解煤電價(jià)格矛盾的改革思路和政策措施尤為引人注目。

相比于煤炭價(jià)格的連年大幅上漲，電價(jià)漲幅一直以來都十分平穩(wěn)。2004年實(shí)行“煤電聯(lián)動”后，煤炭價(jià)格快速上漲了好幾倍，而電價(jià)卻只做過幾次調(diào)整，上漲幅度不超過40%。任何一項(xiàng)政策的出臺，從研究到實(shí)施都需要一個(gè)過程，居民用電價(jià)格調(diào)整對居民生活和物價(jià)水平的影響面比較大，民眾對其變動比較敏感，這也是居民電價(jià)改革進(jìn)展緩慢、調(diào)整幅度和頻率低于工、商業(yè)用電的一個(gè)重要原因。此次國家調(diào)整居民用電價(jià)格是我國能源供應(yīng)緊缺、環(huán)境壓力加大等矛盾積累的結(jié)果，煤炭等資源性產(chǎn)品價(jià)格持續(xù)攀升推高了發(fā)電的成本，使電價(jià)到了非調(diào)不可的地步。據(jù)了解，五大電廠自2008年以來虧損累計(jì)高達(dá)600多億元人民幣，這樣就出現(xiàn)了惡性循環(huán)——發(fā)電越多虧損就越嚴(yán)重。實(shí)際上我國目前電力方面產(chǎn)能是充足的，如果滿負(fù)荷生產(chǎn)并不存在所謂的電荒問題，一些地方之所以出現(xiàn)拉閘限電、出現(xiàn)所謂的電荒，主要是由于煤電價(jià)格長期倒掛導(dǎo)致發(fā)電企業(yè)開工積極性不高，這是電荒出現(xiàn)的深層次原因，調(diào)整電價(jià)可以在一定程度上緩解煤電價(jià)格倒掛的壓力。中國電力國際有限公司董事長李小琳曾在2012年兩會期間提出，由于煤價(jià)近幾年連續(xù)上漲，火電企業(yè)虧損嚴(yán)重，發(fā)電積極性受挫甚至無法維持正常發(fā)電，發(fā)電有效產(chǎn)能增長萎縮。

在此背景之下，國家電監(jiān)會原副主席卲秉仁認(rèn)為，市場煤和計(jì)劃電永遠(yuǎn)不可能順利銜接，必須用改革的辦法去破解。要理順電價(jià)形成機(jī)制，用競價(jià)方式形成上網(wǎng)的價(jià)格，在供電端用競爭的辦法形成售電的價(jià)格，最終使消費(fèi)者受益。

鼓勵節(jié)約促進(jìn)節(jié)能減排

實(shí)施階梯電價(jià)后，將對居民日常生活和電費(fèi)支出產(chǎn)生什么影響呢？業(yè)內(nèi)人士表示，居民用電量占全社會用電總量還不到12%，而這其中又只有一小部分人受到影響，所占比例很小。所以，階梯電價(jià)完全能夠滿足居民的基本用電需求。

“但是，民眾仍然有不少顧慮和擔(dān)憂，甚至談價(jià)色變?！敝?cái)經(jīng)評論員余豐慧表示，主要是長期以來價(jià)格改革等于漲價(jià)的現(xiàn)實(shí)，令民眾望而生畏。如果這次居民階梯電價(jià)全面推開后，電價(jià)總水平并沒有增加，中低收入者電價(jià)負(fù)擔(dān)持平或者減輕了，那么，價(jià)改等于漲價(jià)的“魔咒”就會被打破，階梯電價(jià)推行就會成為一個(gè)范例，在民眾中示范效應(yīng)非常大，對資源類產(chǎn)品價(jià)格改革的民眾支持度就會提高。

然而，隨著人們居住條件改善、居住面積的不斷增加，家用電器數(shù)量的增加以及容量的增大，耗電量一直在直線攀升。對此，余豐慧表示，階梯電價(jià)核心在于以用電量多少為標(biāo)準(zhǔn)、以價(jià)格為手段、以鼓勵節(jié)約用電為目的，對節(jié)約用電、用電量少的家庭給予價(jià)格優(yōu)惠，對用電量多甚至奢侈享受型給以懲罰性價(jià)格，實(shí)際上是用電價(jià)格以用電量為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行的結(jié)構(gòu)性調(diào)整。

我國的階梯電價(jià)政策是在資源高度緊張、長期以來煤電價(jià)格嚴(yán)重倒掛、發(fā)電企業(yè)長期虧損并充分借鑒國際經(jīng)驗(yàn)這一深刻背景下出臺的，認(rèn)識到這一背景很重要，這樣我們就不會簡單地認(rèn)為電力部門是最大受益者、老百姓只是單純的買單者。正如《關(guān)于居民生活用電實(shí)行階梯電價(jià)的指導(dǎo)意見》中所說，調(diào)整后的電價(jià)收益主要用于四個(gè)方面：一是補(bǔ)貼電廠長期以來因成本上漲所造成的虧損；二是加強(qiáng)對發(fā)電過程中造成的環(huán)境污染進(jìn)行有效治理以及設(shè)備的更新、改進(jìn)；三是加大對新能源、替代能源的研究投入；四是進(jìn)行一戶一表工程的升級改造。

階梯電價(jià)還有多少疑問待解

根據(jù)國家發(fā)改委要求，7月１日起全面試行居民階梯電價(jià)。階梯電價(jià)的出臺，旨在引導(dǎo)居民節(jié)約用電、合理用電，以有效應(yīng)對能源日益緊缺的局面。正如一位市民所說，“國家實(shí)行階梯電價(jià)是為了環(huán)保、為了節(jié)省資源，對于這一點(diǎn)我們老百姓肯定是支持的”。但是，為何階梯電價(jià)只漲不降、首檔電量多少合適、家庭人口數(shù)量該不該考慮等細(xì)節(jié)引發(fā)廣泛爭議。階梯電價(jià)改革事關(guān)廣大老百姓的切身利益，想必只有“電價(jià)聽證方案再細(xì)些”，才能讓電價(jià)改革真正贏得民心。

焦點(diǎn)一：電價(jià)改革不能只漲不降

目前各地都在如火如荼上演階梯電價(jià)聽證會，雖然根據(jù)各地情況，階梯電價(jià)各檔水平不同，但相同的一點(diǎn)則是全漲價(jià)。

依據(jù)《第一財(cái)經(jīng)日報(bào)》的報(bào)道，雖然中國電價(jià)的絕對數(shù)字相對降低，但“從相對價(jià)格來看，中國的電價(jià)是德國的4倍多，是美國的10倍左右?！睋Q言之，公眾對電價(jià)這一生活必需品的幸福感，并不容樂觀。如今階梯電價(jià)“千呼萬喚始出來”，卻看到的是只漲不降，難免讓公眾有點(diǎn)失望。

實(shí)際上從階梯電價(jià)征求意見稿實(shí)施以來，不管是第一版的征求意見稿還是修訂后的版本，除了第一檔電價(jià)不漲之外，第二檔和第三檔電價(jià)都有所上漲。因此階梯電價(jià)方案被指“變相漲價(jià)”、“只漲價(jià)不降價(jià)”，這也成為階梯電價(jià)方案被質(zhì)疑的最重要方面。此前在北京市階梯電價(jià)聽證會上，北京市發(fā)改委價(jià)格處工作人員謝厚玉曾承認(rèn)，電價(jià)只漲不落這個(gè)問題確實(shí)存在。

他表示，在探討階梯電價(jià)方案的過程中，北京市發(fā)改委也有人曾提出過要有漲有降，比如對用電多的用戶要提價(jià)加以抑制，對用電少的用戶要降價(jià)加以獎勵，但這些都沒有具體體現(xiàn)到所發(fā)布的兩份方案當(dāng)中，聽證會中不少發(fā)言人都提及了這個(gè)問題，北京市發(fā)改委肯定會再認(rèn)真研究，再做決定。不過目前各地具體實(shí)施方案還未公布，究竟是否會有所調(diào)整還不得而知。發(fā)改委相關(guān)人士此前也曾表示，階梯電價(jià)并非只有漲價(jià)，對于貧困家庭，會給予免費(fèi)電量。

焦點(diǎn)二：首檔用電量各地相差懸殊

在階梯電價(jià)聽證方案中，最受老百姓關(guān)注的就是首檔電量定在多少度。按照國家發(fā)展改革委員會的要求，首檔用電量作為基本需求用電，將維持原價(jià)；而第二、三檔用電量，將會提價(jià)。

從已公布的聽證方案看，各地首檔電量相差懸殊，東部省份明顯高于西部地區(qū)：上海月度方案為全國最高，規(guī)定的首檔電量為260度；北京、浙江、江蘇、天津、重慶等地首檔電量均在200度以上；而安徽、陜西、寧夏、甘肅、內(nèi)蒙古等省區(qū)均有一套方案規(guī)定首檔電量為120度。因此，從目前的情況來看，關(guān)于第一檔電價(jià)的爭議最大。根據(jù)各省公布的方案，即使是在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份，居民對一檔電量也心存疑慮。

一位昆明居民表示：“現(xiàn)在農(nóng)村每家每戶的電器基本上也能做到一臺彩電、一臺冰箱，城市居民肯定還會有電磁爐、空調(diào)、消毒柜、微波爐、電風(fēng)扇、幾盞電燈之類的，這些都算是最基本的，每個(gè)月160度是否夠用，得打個(gè)問號。何況現(xiàn)在每個(gè)家庭不止一臺彩電啊，有的還有電腦、電熱水器、電暖氣等電器?！?/p>

安徽省社會科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所所長孫自鐸教授是安徽階梯電價(jià)聽證會的專家學(xué)者代表，他認(rèn)為當(dāng)?shù)?20度的一檔電量太低。他表示，“北京基礎(chǔ)電量是230度至240度，安徽省基礎(chǔ)電量第一檔是120度，第二檔是150度。雖然講安徽省城市化水平比較低，居民用電量相對講比較少，但是懸殊有點(diǎn)大?！?/p>

此外，山東財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)研究中心主任陳華認(rèn)為，對于電價(jià)這樣一個(gè)涉及人民群眾切身利益的重大改革，制訂方案不能怕麻煩，應(yīng)該盡量克服困難，把家庭人口數(shù)等因素考慮進(jìn)來。

北京市民肖女士的家中人口較多，除老人外，還有兩個(gè)孩子，她說：“像我這樣的多口之家，總的用電量肯定要比普通的三口之家多出不少；如果階梯電價(jià)的一檔電量對我們這樣的家庭和普通的三口之家都是一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，那么對我們這樣的家庭來說肯定是不劃算了。我想如果按照家庭人數(shù)來制定一檔電量，可能會更加公平一些?！?/p>

不僅如此，還存在地域因素，比如作為能源大省，來自云南電力網(wǎng)的資料顯示，云南省電力工業(yè)運(yùn)行主要呈現(xiàn)這樣的特點(diǎn)：電力生產(chǎn)安全穩(wěn)定；受電煤供應(yīng)及干旱的影響，水火電發(fā)電量同比減少，運(yùn)行方式更趨復(fù)雜；西電東送曲線不斷優(yōu)化，保障了電力供應(yīng)平穩(wěn)有序。據(jù)國家電力監(jiān)管委員會云南省電力監(jiān)管專員辦公室統(tǒng)計(jì)分析，云南省今年一季度日發(fā)電量最高達(dá)到2.958億千瓦時(shí)，省內(nèi)日供電量最高達(dá)到2.42億千瓦時(shí)，最大日外送電量達(dá)0.468億千瓦時(shí)。在這種情況下如果實(shí)行階梯電價(jià)不夠細(xì)化，難免給公眾造成“被漲價(jià)”的印象。

華東電力大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理系的研究者分析道，階梯電價(jià)在理論上來講是可以進(jìn)一步推進(jìn)社會福利最大化和體現(xiàn)社會公平的，但是，在現(xiàn)實(shí)生活中卻未必如此。階梯電價(jià)的第一檔意在保障低收入者的基本用電需求，第二、三檔意在引導(dǎo)高收入者增進(jìn)節(jié)能意識。然而，在現(xiàn)實(shí)生活中，很多窮人家庭由于人口多或住宅質(zhì)量差，他們并不是低用電量者，因此他們可能要按照第二、三檔的標(biāo)準(zhǔn)繳納電費(fèi)；而有部分高收入群體，由于他們住的是小型豪華公寓，而且經(jīng)常外出就餐，大部分時(shí)間不在家中，他們的用電量并不高，順理成章地納入了第一檔電價(jià)的征收范圍。久而久之，當(dāng)民眾意識到這樣的情況時(shí)，會感受到更大的不公平，產(chǎn)生對國家政策的不滿。

焦點(diǎn)三：階梯電價(jià)改革前提是成本透明

應(yīng)該說實(shí)施階梯電價(jià)本身是件好事，很多國家和地區(qū)都這么做。出于節(jié)能減排、引導(dǎo)公眾用電養(yǎng)成節(jié)約習(xí)慣的目的，實(shí)行階梯電價(jià)的大方向，應(yīng)該會得到大多數(shù)公眾支持。但2011年10月，發(fā)改委公布《階梯電價(jià)改革方案(征求意見稿)》，將首檔用電標(biāo)準(zhǔn)一刀切為110度，被嚴(yán)重質(zhì)疑是變相漲價(jià)。如今，指導(dǎo)意見進(jìn)行了改進(jìn)，把居民每個(gè)月的用電分成三檔，第一檔是基本用電，第二檔是正常用電，第三檔是高質(zhì)量用電，第一檔電量按照覆蓋80%居民的用電量來確定，第二檔電量按照覆蓋95%的居民家庭用電來確定。

如此細(xì)化，絕非是大費(fèi)周章而是非常有必要。按照發(fā)改委的指導(dǎo)意見，第一檔電價(jià)保持穩(wěn)定，不做調(diào)整；第二檔電價(jià)提價(jià)幅度不低于每度5分錢；第三檔電價(jià)要提高3毛錢。其實(shí)，這樣的規(guī)定本身沒有問題，公眾憂心的是每一檔的線怎么劃定。所謂第一檔電量按照覆蓋80%居民的用電量來確定……這個(gè)統(tǒng)計(jì)從何而來，誰說了算？

雖然發(fā)改委也說了，階梯電價(jià)的具體實(shí)施方案、具體電量的分檔以及電價(jià)水平的確定需要各個(gè)地區(qū)根據(jù)指導(dǎo)意見，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，制定實(shí)施方案，經(jīng)過聽證后才能實(shí)施。但問題的關(guān)鍵不在電價(jià)和分檔是國家發(fā)改委說了算，還是各地說了算，而是電價(jià)成本到底是多少？電企經(jīng)常說自己虧損嚴(yán)重，這不能簡單解讀為電企在要求國家補(bǔ)貼、要挾提高上網(wǎng)電價(jià)，背后涉及煤、電企業(yè)之間的利益博弈。長期以來，煤、電企業(yè)成本都不透明，加上不合理的定價(jià)機(jī)制和扭曲的管制，煤、電企業(yè)雙方都叫苦。而最終，要么國家用納稅人的錢補(bǔ)貼，要么提高電價(jià)。

由此可見，階梯電價(jià)改革如果在電、煤成本嚴(yán)重不透明的情況下推進(jìn)，電企和電網(wǎng)難免會轉(zhuǎn)嫁成本，導(dǎo)致社會整體用電支出增加。因此，電價(jià)改革不僅僅是要實(shí)行階梯電價(jià)，更要進(jìn)一步推動煤、電市場化、透明化，以實(shí)現(xiàn)發(fā)電成本的有效降低，并早日建立起一個(gè)合理的定價(jià)機(jī)制。只有讓公眾知道每一度電的成本，逐步打破壟斷才能降低用電價(jià)格。而這恐怕才是目前最迫切的事情。如果這個(gè)問題不解決，階梯電價(jià)改革必然導(dǎo)致居民實(shí)際用電成本上漲。

因此，職能部門在制定居民階梯電價(jià)實(shí)施細(xì)則時(shí)，應(yīng)該將這些因素考慮進(jìn)去，否則，就有可能讓階梯電價(jià)失去精準(zhǔn)性，誤傷大量正常用電的家庭，到頭來演變?yōu)樽兿酀q價(jià)的手段。只有“下講民生、上講節(jié)能”，這樣的階梯電價(jià)才顯得有“階梯性”，從而更具有正當(dāng)性和必要性。