淺談影響我國保障性住房發(fā)展的問題與對策

摘要：保障性住房建設(shè)是我國目前面臨的一個(gè)重要課題。本文對目前保障房建設(shè)的模式、當(dāng)前保障房面臨的主要問題進(jìn)行了分析，并針對性的從資金、土地供應(yīng)、法律保障及建設(shè)和分配方面提出了相應(yīng)的對策和建議。

關(guān)鍵詞:住房;保障

一、我國住房保障發(fā)展的歷史與政策沿革

保障性住房是與商品住房相對的，具有政策保障性質(zhì)的住房，包括廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用房、棚戶區(qū)改造安置住房、限價(jià)商品房和公共租賃房等。

2007年出臺的《國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，提出了住房保障制度的目標(biāo)和基本框架。2010年國務(wù)院出臺《國務(wù)院關(guān)于堅(jiān)決遏制部分城市房價(jià)過快上漲的通知》，要求加快保障性安居工程建設(shè)，確保完成2010年建設(shè)保障性住房300萬套、各類棚戶區(qū)改造住房280萬套的工作任務(wù)，我國保障性住房體系已經(jīng)逐步趨于完善。

二、目前住房保障的代表模式

目前我國保障性住房發(fā)展模式的典型代表城市是重慶和廈門。

從2010年7月開始，重慶把公共租賃房的規(guī)模建設(shè)作為保障性住房的一個(gè)大方向。公共租賃房，是由政府投資興建并擁有所有權(quán)，建成后以低于市場價(jià)或者承租者承受起的價(jià)格，向保障人群出租。目前，重慶市采取1-5年租期的租賃方式，租期一滿，如果承租人仍然符合公共租賃房的申請條件，可以續(xù)租。重慶保障性住房布局在輕軌沿線或交通條件較好的地區(qū)；同時(shí)主城區(qū)的公租房均布局在內(nèi)外環(huán)線之間的21個(gè)人口聚居區(qū)中，完全與商品房住戶有機(jī)融合在一起，避免社會階層分化或人為造成“貧民窟”。

廈門在保障房建設(shè)上一直處于全國領(lǐng)先地位，從2005年開始，該市就已經(jīng)開展保障性住房的推進(jìn)工作。該市的保障房建設(shè)主要有以下幾個(gè)特色：第一，政府投資，國企代建。廈門的保障性住房不管是租賃房還是商品房，均由政府投資興建。政府做出規(guī)劃以后，委托有實(shí)力的大型國有房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)進(jìn)行建設(shè)，國企完成項(xiàng)目工程以后，僅能獲取很低的代建費(fèi)。第二：只能一套，不能上市、轉(zhuǎn)租或轉(zhuǎn)借。在供給結(jié)構(gòu)方面，廉租房和保障性商品房的比例定為7：3；所有的保障性住房均一次性裝修到位。該市的保障房建設(shè)資金主要來源于土地出讓金收益、一部分財(cái)政預(yù)算以及公積金的增值收益。

三、我國保障房發(fā)展面臨的主要問題

1.資金保障難度大

2011年我國開工建設(shè)1043萬套保障性安居工程，實(shí)際完工432萬套，投入約1.4萬億。從2011年的資金投入來看，1.4萬億元中8400億元通過社會機(jī)構(gòu)的投入和保障對象以及所在的企業(yè)籌集，中央和地方政府需要總計(jì)投入5600億元左右。目前保障房資金的來源主要包括中央財(cái)政預(yù)算（2011年約1292.66億，加上中央本級支出291.63億、對地方轉(zhuǎn)移支付1001.03億）、地方財(cái)政預(yù)算、土地出讓凈收益的10%以上、住房公積金增值收益全部（在提取貸款風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金和管理費(fèi)用之后）、公共租賃住房租金收入、地方債券（2011年，中央代地方發(fā)行的2000億元國債當(dāng)中，地方政府要優(yōu)先用于保障性住房，特別是公共租賃住房建設(shè)）；在社會融資方面，主要依靠銀行貸款、信托資金、保險(xiǎn)資金和社?；鸬?。

從目前情況來看，在東部地區(qū)和部分中部地區(qū)，由于地方財(cái)政寬裕，相關(guān)社會融資渠道較為順暢，保障房資金缺口并不是很大；但西部地區(qū)由于本身地方財(cái)力有限，加上社會融資對保障房投資回報(bào)并不樂觀，因此資金缺口較大。2012年全國保障房開工在700萬套以上，至少需要投資9000億；而2011年開工任務(wù)在接下來的兩年內(nèi)還要繼續(xù)投入約8000億；2010年的160萬套仍然繼續(xù)投入后期資金700多億。也就是說2012年至2013年兩年多時(shí)間里，保障房需要后續(xù)資金差不多1.8萬億元，這對地方政府壓力是比較大的。

2.土地供應(yīng)數(shù)量基本滿足要求， 但布局不盡合理

保障性住房的土地供應(yīng)一直是困擾保障性住房的關(guān)鍵問題。2007 至2010 年保障房土地供給完成情況，基本上每年完成率都在80%以下。僅2011年落實(shí)率超過100%。

另一方面，土地供應(yīng)的結(jié)構(gòu)仍然存在問題。一方面各地政府對保障性住房用地儲備的需求的預(yù)測和分析較為缺乏，無法進(jìn)行準(zhǔn)確的規(guī)劃；另一方面在保障性住房用地儲備的空間選址和布局等方面亦較為隨意，缺乏統(tǒng)一的選址標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。

3.供應(yīng)結(jié)構(gòu)及對夾心階層的保障作用比較有限

保障房的大量建設(shè)，理論上會降低商品住宅的價(jià)格。但從這幾年的實(shí)踐來看，保障房的大量建設(shè)并未對商品住宅價(jià)格帶來實(shí)質(zhì)的影響，原因主要有以下幾方面：

(1)保障性住房以公租房為主，在房屋的品質(zhì)和套型方面較普通商品住宅差距較大，無法形成商品住宅市場的有效供給；

(2)保障性住房的劃撥用地必然大量擠占商業(yè)化用地的面積，導(dǎo)致土地供應(yīng)量不足，商業(yè)性開發(fā)建設(shè)面積萎縮，造成市場上商品房供應(yīng)不足，從而導(dǎo)致價(jià)格上漲。

(3)從國際經(jīng)驗(yàn)來看，當(dāng)保障住房供給占比（新建保障住房/新建住房總量）不足50%時(shí)，保障住房很難對住房價(jià)格形成有力的約束，如1960-1979年的英國，1966年以來日本和1980 年以來的英國；目前我國很明顯未達(dá)到這一水準(zhǔn)。

四、我國保障房發(fā)展的對策

1.從法律上明確保障房的地位和要求

發(fā)達(dá)國家和地區(qū)在保障房建設(shè)以及運(yùn)營中，都以立法的形式解決保障房從建設(shè)到分配和運(yùn)營的問題，我國的住房保障政策更多是政府法規(guī)，沒有人大立法的法律文件，政策經(jīng)常跟著政府的傾向進(jìn)行調(diào)整，缺乏連續(xù)性。建議我國的住房保障法要在完善的同時(shí)，加快通過人大立法。

2.吸引社會資本進(jìn)入，加快住房金融體系建設(shè)

目前保障房建設(shè)的一個(gè)主要困難是資金缺口比較大。一方面要吸引社會資本進(jìn)入，一方面要加快住房金融體系建設(shè)。

政府在保障建設(shè)中要在土地、項(xiàng)目審批、建設(shè)、銷售等各方面給予切實(shí)的傾斜政策，并根據(jù)建設(shè)模式，承擔(dān)相應(yīng)的政府責(zé)任，以此引入社會資本，尤其是大型開發(fā)商的積極進(jìn)入。

國外發(fā)達(dá)國家和地區(qū)保障房建設(shè)和運(yùn)營有發(fā)達(dá)金融體系的支撐，特別是美國，有住房金融的一級和二級市場作為支持。我國金融體系仍以銀行貸款為主，而銀行信貸傾向于中短期融資，面對我國“十二五”大力建設(shè)的公租房，貸款期限很難匹配，需要創(chuàng)新信貸模式。另一方面創(chuàng)新社?；?、保險(xiǎn)資金、房地產(chǎn)信托等新型融資渠道。

3.在保障房土地供應(yīng)和設(shè)計(jì)上積極創(chuàng)新

目前很多城市的保障房用地多位于地價(jià)低廉的城市邊緣地區(qū)，雖然低收入群體在空間資源分配中受益， 但與其他商品用房在用地空間上形成分隔。

在住房供應(yīng)上，北京采取的提高配建比例可能是更為合適的途徑。北京的配建比例較高，2008年以來要求商品房配建15%保障房，2010年后更是提高到30%，這樣可以提高保障房的吸引力，提高保障房建設(shè)的自身造血功能。

在設(shè)計(jì)方面，在保證建設(shè)質(zhì)量統(tǒng)一的前提下， 進(jìn)行多樣化的外觀和戶型設(shè)計(jì)， 既可以避免失去對中等收入人群的吸引力， 又可以使低收入人群不至于產(chǎn)生自卑感， 減少不同群體間的心理距離。多樣化的住宅戶型設(shè)計(jì)是滿足不同收入群體居住需求的關(guān)鍵， 是混合居住社區(qū)形成的物質(zhì)基礎(chǔ)， 同時(shí)還可降低開發(fā)商的市場風(fēng)險(xiǎn)。

4.在建設(shè)和分配上公開透明，避免資源錯誤配置

在建設(shè)和分配方面，應(yīng)把公平和透明放在第一位，特別是保障群體的資格和門檻審核，必須嚴(yán)格按照政策要求，并做到盡職調(diào)查，防止出現(xiàn)“富裕階層”擠占保障房，資源錯誤配置。同時(shí)，政府應(yīng)設(shè)立專門的部門，對保障房受益者動態(tài)管理，要有入有出，當(dāng)收入水平高于保障門檻，并有能力通過市場方式購買住房的，要及時(shí)作出調(diào)整。

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