資源性治理的“反治理”績效

摘要：稅費(fèi)改革之后國家實施以工哺農(nóng)、城市帶動鄉(xiāng)村的發(fā)展戰(zhàn)略，國家為此導(dǎo)入相當(dāng)多的財力和物力支援三農(nóng)，這種以資源下放為主的資源性治理目的隱含著修補(bǔ)之前的國家與農(nóng)戶之間張力關(guān)系的意圖。然而在實踐之中，基層政權(quán)的公共服務(wù)轉(zhuǎn)型并沒有達(dá)到有效的效果，反而形成了治理的“反治理”邏輯。其原因在于稅費(fèi)改革之后基層政權(quán)和集體力量的潰散，以及在資源性治理過程中，地方基層為了完成上級下達(dá)的目標(biāo)和保持群眾的滿意度，就以塑造標(biāo)桿的方式處理資源的分配，從而導(dǎo)致了有著樸素相對平均主義心態(tài)以及在資源分配過程中無法沾到利益群眾的不滿。

關(guān)鍵詞：稅改；資源性治理；反治理績效

中圖分類號：F0 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）33-0010-02

稅改取消了地方基層政權(quán)的主導(dǎo)治理職能——稅費(fèi)汲取，同時因為財權(quán)的削弱，地方基層政權(quán)的運(yùn)轉(zhuǎn)邏輯從原有的“汲取型”向“懸浮型”政權(quán)轉(zhuǎn)變[1]。雖然地方政權(quán)的財權(quán)擴(kuò)張在某種程度上得到了遏制，然而，它所承擔(dān)的任務(wù)和治理目標(biāo)卻并沒有因此而消退。資源性治理體現(xiàn)了國家的社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，也隱含著中央政府為謀取政權(quán)合法性重整國家與農(nóng)戶關(guān)系的意圖。但國家的意圖卻在實際的治理效果中大打折扣，反而形成了治理的“反治理”績效。原因何在？是地方基層政權(quán)自我利益的維系和擴(kuò)張的結(jié)果，還是向公共服務(wù)型政權(quán)轉(zhuǎn)向的未完成所致，原因可能恰恰在于地方基層組織力量的空虛化有關(guān)。在有限的資源掌控前提下，地方基層為了完成上級下達(dá)的目標(biāo)和保持底層群眾的滿意度，就以塑造標(biāo)桿的方式處理資源的分配，從而導(dǎo)致了有著樸素相對平均主義心態(tài)群眾以及在資源分配過程中失去利益的群眾不滿，進(jìn)而這種情緒很快形成傳染機(jī)制。

一、稅費(fèi)改革前后的治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變

1.鄉(xiāng)村治理強(qiáng)度的“軟”化。國家的稅費(fèi)改革使得鄉(xiāng)村基層處于極為被動的局面，在此過程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)可謂兩面都失去了信任。首先，在稅費(fèi)加重負(fù)擔(dān)下的農(nóng)民對基層干部的不滿和失信，對基層干部的稅費(fèi)改革造成的傷害仍然使得村民仍然對基層干部心有余悸。其次，國家對稅費(fèi)改革的取消其實某種程度上也表達(dá)了對地方基層政權(quán)的不信任，中央很快從稅費(fèi)改革調(diào)整到稅費(fèi)全部取消，以至于基層政權(quán)干部在以后的執(zhí)行力度中出現(xiàn)了種種阻力。

2.村級集體組織力量的退化。村級集體組織的運(yùn)轉(zhuǎn)顯然受到稅費(fèi)改革強(qiáng)有力的沖擊，農(nóng)村本身的集體經(jīng)濟(jì)力量在家庭承包制以來就有弱化，雖然農(nóng)村實行的是家庭承包制為基礎(chǔ)的統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，但事實上農(nóng)村經(jīng)濟(jì)“統(tǒng)”的力量愈趨弱化，以至在有些村根本就沒有集體經(jīng)濟(jì)，并且對分散的農(nóng)戶無法施加集體的力量。而稅費(fèi)改革則從治理方面減弱了村級組織的管制力量，國家對村級組織的力量使得村干部無法且沒有力量去應(yīng)對村內(nèi)事務(wù)的處理?；鶎哟甯刹康牟蛔鳛楹土α靠仗摶斐闪说胤交旎炝α康纳仙⑶一旎旌拖鄳?yīng)的灰色社會性質(zhì)的力量的介入成為村級治理結(jié)構(gòu)的隱蔽性秩序[2]。

3.治理的空虛化、形式化。資源汲取的實質(zhì)性治理消退之后，村級組織必須尋找合適的空間建立自己運(yùn)轉(zhuǎn)的合法性。于是就產(chǎn)生了“軟指標(biāo)”的“硬指標(biāo)化”，所謂軟指標(biāo)的硬指標(biāo)化是指鄉(xiāng)村組織在原來的刮宮引產(chǎn)，催糧要款等為代表的硬指標(biāo)已不成氣味硬指標(biāo)的情況下，將原來的軟指標(biāo)如村務(wù)規(guī)范化管理、發(fā)放資料等當(dāng)作當(dāng)前的中心工作即硬指標(biāo)來抓[3]。

4.鄉(xiāng)村公共物品供給的缺失。如果說稅費(fèi)改革之前治理的強(qiáng)度一定程度上是以鄉(xiāng)村公共服務(wù)的有效供給作為平衡的，那么稅費(fèi)改革之后，鄉(xiāng)村公共物品的治理供給基本處于癱瘓的狀態(tài)。村莊已經(jīng)沒有能力有效動員村內(nèi)的民眾力量進(jìn)行村莊公共物品的建設(shè)，積累工、義務(wù)工和三提五統(tǒng)的取消造成村集體組織財政的困境。

二、資源下放的治理困境

1.撒胡椒粉似的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼與實際治理的脫節(jié)。國家不僅取消農(nóng)業(yè)稅，而且給予農(nóng)民種植糧食以多種補(bǔ)貼，包括糧食補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼和農(nóng)資補(bǔ)貼等等，而且補(bǔ)貼的范圍不斷擴(kuò)大，現(xiàn)在農(nóng)民種田每畝合計可以得到獎金100多元的補(bǔ)貼。實際情況是很多農(nóng)民并不看重補(bǔ)貼，出去打工的還是很多，拋荒在有些地區(qū)仍然不同程度存在。有學(xué)者指出，與其采用撒胡椒粉似的給予農(nóng)民好處，還不如把這些錢統(tǒng)一起來辦大事，可以幫助農(nóng)村債務(wù)的減輕，幫助村莊的公共設(shè)施建設(shè)，尤其是水利方面的投入，可以達(dá)到事半功倍之效果。然而鄉(xiāng)村這一級的呼聲卻被農(nóng)民的道德高度和國家威望所掩蓋，在這種情況下鄉(xiāng)村一級組織即使在村民已經(jīng)默許情況下挪用補(bǔ)貼款來建設(shè)公共設(shè)施也會遭到上面的批評。

2.合作醫(yī)療的剛性任務(wù)引起的干群兩怨。農(nóng)村基本實現(xiàn)了合作醫(yī)療的全覆蓋體系，然而合作醫(yī)療作為國家對農(nóng)民看病支出的保障措施，并不能解決農(nóng)民看病難、看病貴等問題。許多農(nóng)民抱怨合作醫(yī)療只能“看大病不能看小病”。由于村莊的流動性體制，村干部為此要投入很大的精力保證合作醫(yī)療的覆蓋率。為了達(dá)到相應(yīng)的上報率，村干部自己要拿出點(diǎn)錢先墊上，等著村里人過年回來再向他們要回，這其中村干部不知道為此要付出多少精力和時間成本。

3.專項轉(zhuǎn)移的支農(nóng)政策脫離鄉(xiāng)村社會的基礎(chǔ)。基于稅費(fèi)改革之后農(nóng)村財政的困境，國家建立了專項財政轉(zhuǎn)移支持農(nóng)村一些公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，但是專項轉(zhuǎn)移支付的前提是村級組織干部必須能向上面跑，所謂“會哭的孩子有奶吃”，經(jīng)常向上面跑關(guān)系的村干部就可以為村莊提供國家財政的支持，而有些不能跑的村干部自然引起了村民的不滿。在同一地區(qū)的村民會有比較，看到別的村都建起一些東西，而本村的什么都沒有，以至公共基礎(chǔ)設(shè)施破壞，水渠淤積，電站失修，道路泥濘不堪，自然矛盾的集中點(diǎn)指向了村干部。

4.低保等選擇性補(bǔ)助措施不公所引起的治理困境。作為一種非常技術(shù)化的治理手段，農(nóng)村低保以及一些社會福利救助需要詳細(xì)制定出享受低保的生活標(biāo)準(zhǔn)，然后通過村內(nèi)村民代表會議的提議同意達(dá)到程序的公平。鄉(xiāng)村干部可以利用自己手中所掌握的低保名額實施相對較為私人化的網(wǎng)絡(luò)治理[4]。雖然這種私人網(wǎng)絡(luò)化的治理方式給村干部一定的治理空間，但由于與公開宣稱的公平性相沖突，在實踐之中必然大打折扣。

撒胡椒粉似的國家補(bǔ)貼方式與選擇性的資源的下放體現(xiàn)了國家在鄉(xiāng)村治理中的一個悖論，國家補(bǔ)貼的直補(bǔ)到戶是國家不希望通過鄉(xiāng)村組織直接下放到農(nóng)戶手中，其含義是國家擔(dān)心地方基層組織會截留農(nóng)民的補(bǔ)貼，表現(xiàn)了對地方基層的不信任。另一方面國家給予鄉(xiāng)村民眾的資源性物品卻又不得不依賴于鄉(xiāng)村一級的組織和執(zhí)行，鄉(xiāng)村組織仍然擔(dān)當(dāng)著地方治理的主體任務(wù)，國家必須以其為支撐建構(gòu)公共服務(wù)型政權(quán)的轉(zhuǎn)型。

三、稅費(fèi)改革后反“治理”績效的機(jī)制成因

地方政府因為面臨著治理的轉(zhuǎn)型所承擔(dān)著的職責(zé)已經(jīng)不能控制資源下方的社會配置，而造成這一重要的原因恰恰本身就是稅改以后形成的邏輯所導(dǎo)致。稅改取消了鄉(xiāng)村組織汲取力量和動員力量的合法性，錢集資不起來、農(nóng)民又指揮不動，鄉(xiāng)村組織就成為了“懸浮型”的政權(quán)框架。所以，稅費(fèi)改革的自身演繹的邏輯導(dǎo)致了基層組織力量的散化，集體力量的實效使得原本已經(jīng)分散、獨(dú)立的農(nóng)戶更加陷入了集體行動的困境。奧爾森認(rèn)為要解決集體行動的困境最重要的是要保持小集團(tuán)，不能讓集團(tuán)的規(guī)模過大，否則就會陷入“搭便車”的難題，而要解決大集團(tuán)的行動邏輯就是通過國家的強(qiáng)制性力量[5]，原來的村級組織正是承擔(dān)了國家強(qiáng)制性力量的角色。

國家選擇性資源的下放一定程度上給予了干部積極治理的激勵性質(zhì)，但是這種激勵又會造成鄉(xiāng)村社會平均主義心態(tài)的反彈，會產(chǎn)生“憑什么他有我沒有的質(zhì)疑”進(jìn)而對村干部的治理產(chǎn)生懷疑，對干部國家資源的分配中只注重關(guān)系不注重公平的氣憤，“低保都是村干部有關(guān)系的人拿去了，我們哪有份呢？”“農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼那也是村干部給自己親戚拉攏的，平白無故的人家會給你？”等等，這些在鄉(xiāng)村中散發(fā)的一種對干部以關(guān)系私分資源的方式充滿著氣憤的情緒，使得村干部成為某些村民中極為不歡迎的人物。地方公共事務(wù)的治理必須依賴于地方自己的組織和動員能力，地方在稅費(fèi)改革前可以通過稅費(fèi)并收的方式完成自己機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)和地方公共服務(wù)品的供給，稅改以后已經(jīng)失去其原有治理的合法性基礎(chǔ)。

村內(nèi)原有的治理模式和平均主義心態(tài)的打破，形成了村莊治理績效的極低評價，在對鄉(xiāng)村低評價的背景下卻仍然保持著對中央政權(quán)的高度認(rèn)同，原來的用詞如“黨中央是英明的，下面的人就是腐敗”，“上面的經(jīng)被下面的人念完了”仍然是村民口中頻繁表達(dá)的詞匯。鄉(xiāng)村干部形成相對穩(wěn)定的利益共同體卻與農(nóng)民形成了利益的暫時性脫鉤，其根本的原因在于鄉(xiāng)村集體力量的退化和無力，現(xiàn)在加上科層化的吸納機(jī)制，村干部主要的任務(wù)是完成上級的布置任務(wù)和考核目標(biāo)，對群眾的治理能力卻嚴(yán)重下降，甚至把自身作為“虛化”處理，出了事情也是找上級。

四、結(jié)語

原本意義上增強(qiáng)國家與社會之間關(guān)系的稅費(fèi)改革邏輯在具體的實踐中卻導(dǎo)致了相反的邏輯，國家與社會之間的治理整合引發(fā)的是“反治理”的績效，其根本原因在于國家對基層政權(quán)的矛盾狀態(tài)和基層治理公共規(guī)則的不確定。當(dāng)前利用資源下鄉(xiāng)的機(jī)遇修復(fù)原本缺失的基層政權(quán)與群眾之間的疏離關(guān)系，最重要的是給予集體以治理公共設(shè)施的能力，以提供公共物品建設(shè)為契機(jī)，重新整合鄉(xiāng)村社會的治理結(jié)構(gòu)。在地方基層獲得國家行政性力量和資源支配的同時，要積極發(fā)動群眾組織起來，從而形成群眾與治理的良性互動，以基層政權(quán)與農(nóng)民之間的良性互動改善原有的管制型治理結(jié)構(gòu)，所以在此當(dāng)中群眾的自我組織能力和自治能力是集體組織力量加強(qiáng)的前提。我們當(dāng)前面臨的是社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，地方基層治理轉(zhuǎn)型能否成功，國家對三農(nóng)問題的投入能否取得成效，關(guān)鍵是要看地方治理能力的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。

參考文獻(xiàn)：

[1] 周飛舟.從汲取型政權(quán)到懸浮型政權(quán)[J].社會學(xué)研究，2006，（3）.

[2] 陳柏峰.鄉(xiāng)村江湖—兩湖平原“混混”研究（1980—2008）[D].武漢：華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理中心博士論文.

[3] 申端鋒.軟指標(biāo)的硬指標(biāo)花：關(guān)于稅改后鄉(xiāng)村組織職能轉(zhuǎn)變的一個解釋框架[J].甘肅社會科學(xué)，2007，（2）.

[4] 劉勤.農(nóng)村低保實踐的偏差與規(guī)范——基于陜南丘村個案的分析[J].調(diào)研世界，2009，（6）.

[5] 奧爾森.集體行動的邏輯[M].上海：上海三聯(lián)書店，1995.[責(zé)任編輯 劉嬌嬌]