岫巖縣集體林權(quán)制度改革研究

摘要：本文回顧了近幾年我們集體林權(quán)制度改革的過程，分析了現(xiàn)在林改的進展情況，并結(jié)合近兩年林改工作中出現(xiàn)的問題，提出了一些解決方法。

關鍵詞：集體林權(quán)制度改革 回顧 現(xiàn)狀 問題 方法

1 回顧我國集體林權(quán)改革史

新中國成立以來集體林權(quán)制度改革的歷程，大體可分為四個階段：一是土改時期的“分山分林到戶”；二是農(nóng)業(yè)合作化時期的“山林入社”；三是人民公社時期的“山林集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營”；四是改革開放初期的“林業(yè)三定”（穩(wěn)定山權(quán)林權(quán)、劃定自留山和確定林業(yè)生產(chǎn)責任制）。這四個階段的林權(quán)制度改革是各個時期經(jīng)濟社會發(fā)展的歷史產(chǎn)物，不同程度地推動了集體林業(yè)的發(fā)展。但是，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立，集體林產(chǎn)權(quán)虛置、農(nóng)民經(jīng)營主體地位不落實等問題日益突出，嚴重制約了農(nóng)民發(fā)展林業(yè)的積極性，嚴重制約了林業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展。推進新一輪集體林權(quán)制度改革勢在必行，迫在眉睫。

2 現(xiàn)階段林改進展情況

2.1 全國林改進展情況。國家在2003年啟動，以福建、江西為試點省份，并于2006年底在全國全面推廣。目前，全國有27個省區(qū)市成立了集體林權(quán)制度改革領導和工作機構(gòu)，有16個省區(qū)市制定了政策性文件。福建、江西、遼寧等省基本完成主體改革任務，正在推進配套改革；云南、安徽、河北、湖北4省主體改革全面推開；湖南、河南、貴州、海南等8省市正在總結(jié)試點經(jīng)驗，今年將全面推開；其他省區(qū)也在積極開展試點、深入調(diào)研，進行前期準備。

2.2 岫巖縣林地基本情況。岫巖位于遼寧省東部山區(qū)，是全省九個重點林業(yè)縣之一。全縣總面積676萬畝，其中：山嶺面積530萬畝，林業(yè)用地面積494萬畝，有林業(yè)面積475萬畝，耕地67萬畝，自然構(gòu)成：“八山半水一分田，半分道路和莊園。”全縣占有林地面積中，天然林387萬畝，人工林88萬畝，已封育國家公益林和天然林保護面積197.9萬畝。經(jīng)濟林20萬畝，其中：板栗15萬畝，水果5萬畝。以野生榛子為主的灌木林地40萬畝，柞蠶場面積130萬畝，疏林和殘林跡地60萬畝，宜林荒山荒地面積20萬畝。全縣活立木蓄積量520萬立方米，森林覆蓋率71.3%。

3 岫巖縣林改存在的問題

岫巖雖是遼寧省九個林縣之一，但由于歷史、自然等多種因素影響，森林資源曾遭到較為嚴重的破壞。改革開放以來，國家加大了對林業(yè)建設的投入，岫巖林業(yè)有了較快的發(fā)展。然而，就目前情況看，岫巖林業(yè)發(fā)展基礎依然薄弱，林業(yè)建設任務仍很艱巨，與林業(yè)發(fā)達地區(qū)相比差距還很大，據(jù)林業(yè)大縣、強縣的目標還有很大距離。全縣柞蠶場面積很大，林分質(zhì)量差，疏林、灌叢。殘林、跡地面積多，還有近10萬畝的宜林荒山荒地需要綠化，60余萬畝殘次林需要改造，林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，林業(yè)經(jīng)營管理體制改革需要進一步完善，林業(yè)管理還需加強。這些都是岫巖林業(yè)事業(yè)大發(fā)展面臨的亟需解決的問題。

3.1 部分地區(qū)主要領導不夠重視，各部門沒有形成合力，林業(yè)部門孤軍奮戰(zhàn)。我縣林改初始開展，林改涉及的業(yè)務繁多，需要各部門協(xié)同合作。由于部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領導對于開展集體林權(quán)制度改革活動不夠重視，使得岫巖縣此項改革進展緩慢，工作不到位，沒有形成一定的合力。

3.2 輿論宣傳不到位，沒有形成社會氛圍。自岫巖縣開展集體林權(quán)制度改革工作以來，由于人們知識的匱乏，面對這個新事物，很多人不敢行動，而是出于觀望狀態(tài)，沒有從宣傳上營造出很好的氛圍。

3.3 技術力量不足，林改工作推動舉步維艱。自我縣開展集體林權(quán)制度改革工作以來，工作繁雜、時間緊急，加上技術人員不足，導致林改工作進行緩慢。

3.4 農(nóng)村外出務工人員多，為推進工作增加難度。大部分林農(nóng)外出務工，未能及時返鄉(xiāng)參與林改工作，對林改摸底調(diào)查、村組方案制定及勘界工作帶來了困難。

3.5 林業(yè)“三定”歷史遺留問題多，留下許多后遺癥。我市落實林業(yè)“三定”時的確權(quán)頒證工作較粗放。責任山和集體統(tǒng)一經(jīng)營的集體林地相當部分都沒有頒發(fā)林權(quán)證。自留山頒發(fā)了林權(quán)證，但也存在發(fā)證時不勘界；有的雖勘界，但面積沒有實測；有的只登記、不發(fā)證；有的發(fā)證到村、未再到戶。林權(quán)檔案不健全或散落、遺失較多。發(fā)證后林地林木資源發(fā)生了變化，但林權(quán)變更登記和換發(fā)證工作未跟上。由于上述原因，我縣集體林法定產(chǎn)權(quán)關系仍不明晰，使得林權(quán)糾紛調(diào)處、權(quán)益保護、采伐申請、林權(quán)流轉(zhuǎn)和抵押貸款等都帶來困難或留下后遺癥。

3.6 宗地面積過小。宗地面積以畝為單位，保留小數(shù)點后1位，宗地面積不足0.1畝的，保留小數(shù)點后2位。我市的集體林地平分之后的各宗地很小，很多不足0.1畝。外業(yè)勘界時所用的地行圖為1：10000，不足0.1畝的宗地很難上圖。使外業(yè)的勘界的難度大大加強。

4 解決辦法

4.1 要加強領導，確保改革順利推進。各級黨委政府要充分發(fā)揮領導核心作用，切實加強對林改工作的組織領導。市、縣、鄉(xiāng)、村都要成立改革領導小組，實行主要領導負責制，層層落實領導責任，將林改工作納入政府年度目標考核體系，層層簽訂林改目標管理責任書，為改革提供強有力的組織保障。各級黨政一把手，要把林改抓在手上、放在心上，認真謀劃，正確引導，親自部署，親自檢查，確保林改積極健康推進。

4.2 要廣泛宣傳發(fā)動，營造良好改革氛圍。全面推進林改，需要全社會各方面的共同行動。各地要高度重視輿論宣傳工作，充分運用各種媒體和宣傳工具，采取多種手段和群眾喜聞樂見的形式，廣泛宣傳中央《意見》的重大意義，宣傳黨的興林富民政策，提高全社會對林改的認識。要通過宣傳，統(tǒng)一思想，提高認識，消除干部群眾的疑慮，使廣大農(nóng)民和鄉(xiāng)村干部了解改革、支持改革、參與改革。要宣傳好試點地區(qū)的好做法、好經(jīng)驗，通過典型示范，引導和推動全省林改工作。

4.3 要加強業(yè)務培訓，提高工作水平。林改比耕地改革情況更復雜、任務更艱巨、要求更細致，需要有一支政治素質(zhì)高、業(yè)務能力強的干部隊伍作保證。各地要切實加強對領導干部、工作人員包括村基層干部的培訓。要本著因地制宜、注重實效、提高能力的原則，采取多種形式逐級開展專項培訓。要通過培訓，使從事林改工作的業(yè)務骨干和各級領導干部熟練掌握有關方針政策和法律法規(guī)，熟悉工作程序和質(zhì)量要求，把握政策界限，明確目標任務，提高工作能力。

4.4 要搞好部門配合，努力形成林改的工作合力。林改是一項十分復雜的系統(tǒng)工程，涉及到多個部門，各有關部門要高度重視，積極參與、主動支持改革。在黨委政府的統(tǒng)一組織領導下，各司其職，密切配合，通力協(xié)作，努力形成改革工作合力。林業(yè)部門要認真履行職責，當好參謀和助手，爭取各方支持。財政部門要將林改工作經(jīng)費納入年度財政預算，積極籌措資金，保障經(jīng)費到位。新聞宣傳部門要加強輿論宣傳，努力營造有利于改革的社會氛圍。各級紀檢、監(jiān)察機關要建立林改監(jiān)督檢查制度，加強對林改的監(jiān)督檢查工作，確保林改的順利進行。

4.5 搶時機，促進工作進展。要充分利用好清明、春節(jié)等農(nóng)民工返鄉(xiāng)的有利時間，推進林改工作。農(nóng)民群眾是改革的主體，要做到改革的政策讓農(nóng)民明白，改革的全過程讓農(nóng)民參與，確保廣大農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。堅持平等、自愿、有償、互利、穩(wěn)定的原則，引導和規(guī)范集體林權(quán)流轉(zhuǎn)，切實保護好農(nóng)民的利益，把握好“農(nóng)民得實惠”這個根本。

4.6 要抓好督促檢查，確保改革質(zhì)量。各級黨委政府要組織精干力量，深入林改第一線，逐級開展督導檢查。各級領導要親自參與，分片督導，把好每一個環(huán)節(jié)的質(zhì)量關。要把好民主決策關，確保農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)；要把好政策落實關，依法維護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的每一位農(nóng)民平等享有林地承包的權(quán)利。在推進林改過程中，要堅持質(zhì)量第一，進度服從質(zhì)量，經(jīng)得起歷史檢驗。

4.7 保持政策連續(xù)性，穩(wěn)妥處理歷史遺留問題。對于“三定”時期德遺留問題，在改革過程中既要鼓勵探索創(chuàng)新，又要尊重歷史，注意保持政策穩(wěn)定性和連續(xù)性。妥善處置歷史遺留問題，認真解決山林權(quán)屬糾紛，積極化解相關矛盾。林改是一場“山定權(quán)、樹定根、人定心”的改革，這“三定”最重要的是“人定心”。我們要堅持穩(wěn)定壓倒一切，把確保林區(qū)社會和諧穩(wěn)定貫穿于林改工作的全過程，認真做好林改工作的矛盾糾紛調(diào)解工作。同時，要建立應急機制，有效防止惡性群體性事件的發(fā)生，切實維護林區(qū)社會的和諧穩(wěn)定，以穩(wěn)定的社會環(huán)境，確保林改工作順利進行。

4.8 創(chuàng)新工作方法，聯(lián)戶發(fā)證。針對宗地較小的地塊，在尊重農(nóng)民意愿的前提下，可以進行聯(lián)戶發(fā)證。集體林權(quán)制度改革是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后中國農(nóng)村經(jīng)營制度的又一次重大變革，是深化農(nóng)村改革的又一重大戰(zhàn)略舉措。通過集體林權(quán)制度改革，建立現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度，對于進一步解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力、增加農(nóng)民收入、促進林業(yè)發(fā)展、改善生態(tài)環(huán)境、推進新農(nóng)村建設、構(gòu)建和諧社會有著十分重大的意義。所以，面對集體林權(quán)制度改革中出現(xiàn)的眾多問題，研究其解決辦法，對推進柳州市集體林權(quán)制度改革也具有一定的現(xiàn)實指導意義。

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