完善突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理機制的探索

摘 要：隨著社會工業(yè)化的快速發(fā)展，無論是對于發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，突發(fā)環(huán)境污染事件都是一個無法逾越的環(huán)境問題。如何將國外成功經(jīng)驗與我國國情融合，完善具有中國特色的突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理機制具有非常重要的實踐意義。

關(guān)鍵詞：完善 突發(fā)環(huán)境事件 應(yīng)急管理機制 探索

中圖分類號：X328 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3791（2012）12（c）-0135-01

隨著社會工業(yè)化的快速發(fā)展，無論是對于發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，突發(fā)環(huán)境污染事件都是一個無法逾越的環(huán)境問題。因此，本文試圖在借鑒發(fā)達國家應(yīng)對突發(fā)環(huán)境事件經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，提出完善有中國特色的環(huán)境應(yīng)急管理機制建設(shè)的對策建議。

1 突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理機制的內(nèi)涵

環(huán)境應(yīng)急管理是指政府及相關(guān)部門為防范和應(yīng)對突發(fā)環(huán)境事件而進行的一系列有組織、有計劃的管理活動，包括針對突發(fā)環(huán)境事件的預(yù)防、預(yù)警、處置、恢復(fù)等動態(tài)過程。當突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生時，要求政府必須采取不同于常態(tài)管理的緊急行動和措施，作出有效的決策。但是，在這種緊急狀態(tài)下要政府作出有效決策顯然是很困難的。因此，只有運用宣布緊急狀態(tài)、啟動應(yīng)急預(yù)案、成立應(yīng)急指揮機構(gòu)等等應(yīng)急管理措施和程序，這些措施和程序必須得到法律的授權(quán)，那么這就需要將它們制度化、系統(tǒng)化和具體化，從而突發(fā)環(huán)境應(yīng)急管理機制就形成了。

由此我們可以得出，突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理機制包含以下三個層面的含義：首先，突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理機制是應(yīng)急體制和應(yīng)急制度的總和；其次，突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理機制具有典型的是非常態(tài)屬性，只有當突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生時，虛擬資源被激活，根據(jù)需求快速凝聚和運轉(zhuǎn)，形成實際應(yīng)對的動態(tài)運行，并且當突發(fā)事件發(fā)生后，又迅速轉(zhuǎn)變?yōu)槌B(tài)。最后，突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理機制必須以法制體系作保障，法制是應(yīng)急管理機制的基礎(chǔ)。

2 我國突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理機制的現(xiàn)狀

2.1 突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急法律制度不完善

在我國，應(yīng)急立法往往不能起到應(yīng)有的作用。究其原因主要包括以下兩個方面：一是突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急法可操作性不強。作為各級政府處置突發(fā)環(huán)境事件的主要依據(jù)，《突發(fā)事件應(yīng)對法》的內(nèi)容較為原則、寬泛，缺乏配套的實施細則和專項法規(guī)，操作性不夠強。二是威懾力度不夠，缺失賠償條款。盡管目前施行的法律、法規(guī)對環(huán)境應(yīng)急做了規(guī)定和說明，但從宏觀上來看，條款過于抽象，法律框架缺少涉及事后評估、賠償和追究責(zé)任的相關(guān)內(nèi)容。

2.2 突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理體制不順暢

當前，在我國的突發(fā)環(huán)境應(yīng)急體制中，各級政府實行的是各司其職的單災(zāi)種、單部門的管理模式，缺少專門的統(tǒng)一的突發(fā)環(huán)境事件的綜合性管理機構(gòu)，使得突發(fā)環(huán)境事件的應(yīng)急管理都被納入各級政府專門機構(gòu)的常規(guī)職能中。但是，從現(xiàn)實情況來看，突發(fā)事件的發(fā)生往往不是單一的，而是各種災(zāi)種和各種規(guī)模的事件交織在一起的復(fù)雜局面，單一的環(huán)境應(yīng)急管理機構(gòu)難以實施全面的應(yīng)急指揮。

2.3 突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急能力不足

一是環(huán)境應(yīng)急管理更多依賴于行政手段，運用法律手段和經(jīng)濟手段明顯不夠。二是應(yīng)急隊伍建設(shè)嚴重滯后。面對突發(fā)環(huán)境事件常常手足無措，不僅不能應(yīng)對應(yīng)急救援的需要，而且會引發(fā)環(huán)境突發(fā)事件帶來的負面影響。三是應(yīng)急救援裝備嚴重不足。由于缺少專項資金，先進的專項技術(shù)裝備顯然無法到位。一旦發(fā)生突發(fā)環(huán)境應(yīng)急事件，落后的救援裝備必然不能滿足救援需求，造成事故不能妥善處理，導(dǎo)致事態(tài)進一步惡化。

2.4 社會參與機制不健全

我國對全社會風(fēng)險意識的宣傳和應(yīng)急處理能力的培養(yǎng)還很不足，導(dǎo)致社會參與突發(fā)環(huán)境事件預(yù)應(yīng)急管理的意識非常薄弱。在我國，突發(fā)環(huán)境事件中一直是以政府為主體，缺少專門的機構(gòu)對企業(yè)和個人進行必要的教育和宣傳，企業(yè)、個人等社會力量主動參與度不高。盡管政府在資源掌握、專業(yè)人才和組織體系等方面存在極大的優(yōu)勢，但突發(fā)環(huán)境事件一旦發(fā)生，僅僅依賴政府的力量一定不可避免地存在局限性，而社會力量的參與都會提高應(yīng)急處理的效率，盡可能把影響和損失降低到最小。

3 完善突發(fā)環(huán)境應(yīng)急管理機制的對策建議

3.1 健全完善環(huán)境應(yīng)急法律法規(guī)體系

第一，抓制定緊急狀態(tài)法，進一步把環(huán)境應(yīng)急管理納入法制化的軌道。即使一系列的突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處理措施和手段已經(jīng)建立，也需要從法律的層面上建立完善的體系，從實體和程序方面予以保障。第二，完善突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急規(guī)定。根據(jù)環(huán)境特點的變化，開展突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案的評估工作，及時修訂《國家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》，完善各類突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急子預(yù)案，進一步擴大突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案覆蓋面，形成相互配合的應(yīng)急預(yù)案體系。

3.2 建立多元立體的環(huán)境應(yīng)急管理體制

突發(fā)的重大環(huán)境事件往往會引起一系列的不良影響，對這種不良影響消除不是單單依賴一個部門的力量就可以完全應(yīng)對的，它需要來自不同部門和機構(gòu)的聯(lián)合與協(xié)調(diào)，因而建立起多元化、立體化、網(wǎng)絡(luò)化的環(huán)境應(yīng)急管理危機體制是非常有必要的。這就要求在應(yīng)對突發(fā)環(huán)境事件時，應(yīng)該改變傳統(tǒng)的職能部門的劃分，從事件應(yīng)對的視角而非職能劃分的視角來設(shè)置機構(gòu)和配置權(quán)力。此外，各級政府的環(huán)境應(yīng)急管理機構(gòu)，應(yīng)按照“綜合協(xié)調(diào)、分級管理、分類處理”的原則，建立一個責(zé)任明確的綜合協(xié)調(diào)指揮機構(gòu)。

3.3 加強環(huán)境應(yīng)急管理能力建設(shè)

第一，按照專業(yè)化的標準，加強突發(fā)環(huán)境應(yīng)急管理隊伍的建設(shè)。一是建設(shè)一支高素質(zhì)的應(yīng)急管理隊伍；二是建立一支權(quán)威的應(yīng)急管理專家隊伍；三是建立一支高效的應(yīng)急救援隊伍。第二，加大環(huán)境應(yīng)急管理資金投入力度，健全長效規(guī)范的應(yīng)急保障資金投入和撥付制度，實行政府、企業(yè)、社會各方面相結(jié)合的應(yīng)急保障資金投入機制。第三，加強環(huán)境應(yīng)急物資的儲備和管理，依托國家現(xiàn)有應(yīng)急物資儲備體系和大中型企業(yè)，逐步建立布局合理、品種齊全、規(guī)模適當、互通共享的環(huán)境應(yīng)急物資保障體系。

3.4 動員社會力量的廣泛參與

在應(yīng)對突發(fā)環(huán)境事件的過程中，要積極探索多元化的應(yīng)急模式，不斷擴大公民參與的廣度、拓寬參與的渠道、豐富參與的形式，建立政府與社會聯(lián)合應(yīng)對突發(fā)環(huán)境事件的整體聯(lián)動系統(tǒng)。國外發(fā)達國家經(jīng)驗證明，有效應(yīng)對環(huán)境危機的力量源泉和深厚資源在廣大社會組織與民眾之中，應(yīng)當調(diào)動全社會的力量來應(yīng)對危機。在突發(fā)事件應(yīng)對工作中，加強對企業(yè)和民眾的宣傳和教育，提高整個社會的應(yīng)急能力。

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