蘇州“四規(guī)融合”推進(jìn)的主要經(jīng)驗(yàn)和做法

摘 要：對(duì)蘇州市“四規(guī)融合”規(guī)劃實(shí)踐創(chuàng)新中的經(jīng)驗(yàn)和做法經(jīng)行了總結(jié)，指出規(guī)劃編制中的創(chuàng)新做法是：加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、構(gòu)建協(xié)調(diào)機(jī)制、鼓勵(lì)基層創(chuàng)新、強(qiáng)化規(guī)劃落地、突出產(chǎn)業(yè)支撐。

關(guān)鍵詞：“四規(guī)融合” 實(shí)踐創(chuàng)新 經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

中圖分類(lèi)號(hào)：F206 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1672-3791（2012）12（c）-0190-02

多年來(lái)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃之間存在內(nèi)容重疊、標(biāo)準(zhǔn)矛盾、實(shí)施分割、溝通不暢等“打架”的現(xiàn)象。“三規(guī)共存，各自表述”使相關(guān)聯(lián)的政府部門(mén)及下屬機(jī)構(gòu)不易適從，降低了規(guī)劃實(shí)施效能。“三規(guī)合一”的改革呼聲很高：一是學(xué)術(shù)界從完善國(guó)家規(guī)劃體系、明晰規(guī)劃邊界和內(nèi)容、統(tǒng)一數(shù)據(jù)和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、強(qiáng)化規(guī)劃審批和協(xié)調(diào)制度等多方面，對(duì)建立“三規(guī)合一”規(guī)劃的編制體系、內(nèi)容、方法和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了深入的研究[1～2]。二是我國(guó)的一些地方也開(kāi)始“三規(guī)合一”的改革實(shí)踐[3～4]。

2004年，蘇州市被國(guó)家發(fā)改委列入“三規(guī)合一”試點(diǎn)市（縣）[5]。在“三規(guī)合一”的探索和城鄉(xiāng)一體化實(shí)踐中，蘇州市結(jié)合地區(qū)實(shí)際，創(chuàng)新規(guī)劃理念，走出了富有蘇州特色的“四規(guī)融合”的規(guī)劃改革之路。蘇州的規(guī)劃創(chuàng)新走在了全國(guó)的前列，具有示范意義。

1 “四規(guī)融合”的主要內(nèi)容

所謂“四規(guī)融合”，即通過(guò)制度創(chuàng)新，加強(qiáng)各類(lèi)規(guī)劃間的融合與協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮規(guī)劃在區(qū)域發(fā)展和城鄉(xiāng)建設(shè)中的龍頭作用。具體就是以國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃為依據(jù)，將土地利用規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)建設(shè)規(guī)劃有機(jī)融合，通過(guò)部門(mén)之間互通信息，鎮(zhèn)村布局、村莊建設(shè)、農(nóng)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村旅游、水網(wǎng)水系等規(guī)劃緊密銜接，促進(jìn)國(guó)土管理、城鄉(xiāng)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)和生態(tài)建設(shè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

“四規(guī)融合”主要體現(xiàn)在以下幾方面。

一是指標(biāo)銜接。規(guī)劃前期對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和人口增長(zhǎng)趨勢(shì)、土地資源和能源需求平衡、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、公共服務(wù)需求等進(jìn)行了深度分析，結(jié)合空間容量、環(huán)境容量、保障平衡等問(wèn)題，明確市（區(qū)）主導(dǎo)功能定位和重要功能區(qū)，做到規(guī)劃成果共用、規(guī)劃指標(biāo)有機(jī)銜接。

二是項(xiàng)目對(duì)接。對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃提出的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)等內(nèi)容，在城鎮(zhèn)總體規(guī)劃修編時(shí)落實(shí)第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)用地，同時(shí)根據(jù)城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模和地均產(chǎn)出，反過(guò)來(lái)校核產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃中經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)的合理性，通過(guò)雙向的校核、銜接，使得規(guī)劃中的重大項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)無(wú)縫對(duì)接。

三是空間協(xié)調(diào)。注重與新一輪土地利用總體規(guī)劃修編的結(jié)合，在確?；巨r(nóng)田的前提下，按照城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，科學(xué)布局城鄉(xiāng)各類(lèi)建設(shè)用地；對(duì)城鄉(xiāng)空間劃定了禁建區(qū)、限建區(qū)、適建區(qū)和已建區(qū)，作為城鎮(zhèn)空間布局的前提，對(duì)禁建區(qū)原則上禁止任何城鎮(zhèn)建設(shè)活動(dòng)，禁建區(qū)包括基本農(nóng)田、重大湖泊及周邊用地、山體、水源地、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、生態(tài)濕地等生態(tài)敏感區(qū)。

2 規(guī)劃編制中的創(chuàng)新做法

2.1 加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)

規(guī)劃編制改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展全局的高度系統(tǒng)謀劃，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。

首先，蘇州把“四規(guī)融合”的編制作為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃全覆蓋，深入推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要手段，強(qiáng)化規(guī)劃的龍頭地位。其次，明確了規(guī)劃編制的指導(dǎo)思想、原則、規(guī)劃重點(diǎn)和時(shí)序，要求四規(guī)做到“同步開(kāi)展、同步完成、同步驗(yàn)收”和“相互銜接、相互融合、相互協(xié)調(diào)”。第三，構(gòu)建規(guī)劃編制部門(mén)之間的協(xié)調(diào)機(jī)制，縱向上強(qiáng)調(diào)“一級(jí)政府、一級(jí)規(guī)劃、一級(jí)事權(quán)”的規(guī)劃層級(jí)，橫向上明晰各規(guī)劃編制主體部門(mén)的分工和定位。第四是試點(diǎn)先行。2009年，蘇州發(fā)布了《蘇州城鄉(xiāng)一體化發(fā)展綜合配套改革三年實(shí)施計(jì)劃》，要求23個(gè)先導(dǎo)區(qū)首先修編產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和生態(tài)建設(shè)規(guī)劃，做到“四規(guī)融合”，為市域?qū)用鎸?shí)現(xiàn)“四規(guī)融合”積累經(jīng)驗(yàn)。

2.2 構(gòu)建協(xié)調(diào)機(jī)制

按照城鄉(xiāng)一體化發(fā)展綜合配套改革的總體要求，成立由發(fā)改委、規(guī)劃局、國(guó)土局、環(huán)保局等三位及城鄉(xiāng)一體化發(fā)展綜合配套改革領(lǐng)導(dǎo)辦公室組成的規(guī)劃協(xié)調(diào)小組，由一位副市長(zhǎng)擔(dān)任組長(zhǎng)，負(fù)責(zé)總體協(xié)調(diào)；發(fā)改委、國(guó)土資源管理局、規(guī)劃局和環(huán)保局等四部門(mén)牽頭分別調(diào)整修改既有的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃和生態(tài)建設(shè)規(guī)劃；各部門(mén)在專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃修編過(guò)程中，注重相互協(xié)調(diào)、密切配合；吸納大專(zhuān)院校專(zhuān)家參與前期研究，委托規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院等機(jī)構(gòu)參與“四規(guī)融合”綜合實(shí)施方案編制工作。通過(guò)各部門(mén)的協(xié)調(diào)，使得規(guī)劃的編制過(guò)程成為規(guī)劃共識(shí)的形成過(guò)程。根據(jù)“相互銜接、相互融合、相互協(xié)調(diào)”的工作思路，進(jìn)行補(bǔ)充調(diào)研，階段成果征求各部門(mén)意見(jiàn)，使規(guī)劃更加符合實(shí)際，為功能分區(qū)、土地資源利用、城鎮(zhèn)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、空間管制等規(guī)劃內(nèi)容得到多方認(rèn)同奠定基礎(chǔ)。

2.3 鼓勵(lì)基層創(chuàng)新

加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，必須尊重群眾的首創(chuàng)精神，鼓勵(lì)地方大膽探索。規(guī)劃政策的生命力源于實(shí)踐?！八囊?guī)融合”的編制非常注重吸取基層創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)。

以“鄉(xiāng)鎮(zhèn)十五分鐘上高速”為例，1996年滬寧高速公路蘇州段全線貫通前，沿線鄉(xiāng)鎮(zhèn)就把握機(jī)遇，在規(guī)劃建設(shè)中注重基礎(chǔ)設(shè)施特別是交通規(guī)劃與滬寧高速銜接，抓住了“道口效應(yīng)”和“高速經(jīng)濟(jì)”，增強(qiáng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的競(jìng)爭(zhēng)力。基于基層的這一創(chuàng)新，蘇州提煉了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)15分鐘上高速”交通規(guī)劃理念，為之后蘇嘉杭高速、沿江高速、滬蘇浙高速、繞城高速沿線鄉(xiāng)鎮(zhèn)的交通規(guī)劃提供了借鑒?！八囊?guī)融合”編制汲取了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)十五分鐘上高速”的理念，從城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化的高度要求所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)15分鐘上高速，實(shí)現(xiàn)中心城市30分鐘到達(dá)各縣級(jí)市城區(qū)，60分鐘到達(dá)上海邊界，120分鐘內(nèi)到達(dá)長(zhǎng)三角地區(qū)任一城市，逐步完成公路網(wǎng)從適應(yīng)型向功能型的轉(zhuǎn)變，從而促進(jìn)資源要素在城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間流通、集聚和優(yōu)化配置。

此外，像“15分鐘文化圈”、“15分鐘健康圈”“農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心一站式服務(wù)”等規(guī)劃理念都是蘇州基層實(shí)踐的生動(dòng)總結(jié)。

2.4 強(qiáng)化規(guī)劃落地

規(guī)劃龍頭作用能否得到凸顯的關(guān)鍵在于規(guī)劃能否落地。“四規(guī)融合”的編制非常重視規(guī)劃的落地問(wèn)題。

首先，組織機(jī)構(gòu)上要有保障。成立了由副市長(zhǎng)掛帥，由發(fā)改委牽頭的專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)規(guī)劃銜接、協(xié)調(diào)和監(jiān)督的機(jī)構(gòu)，為規(guī)劃落地構(gòu)建組織保障。第二，“四規(guī)融合”以國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃為依據(jù)，強(qiáng)調(diào)空間對(duì)接，在規(guī)劃界限、功能區(qū)劃、用地指標(biāo)等空間指標(biāo)上實(shí)現(xiàn)無(wú)縫對(duì)接，確保規(guī)劃在空間上落地。第三，“四規(guī)融合”實(shí)現(xiàn)由技術(shù)型規(guī)劃向綜合型政策規(guī)劃轉(zhuǎn)變，將關(guān)注點(diǎn)轉(zhuǎn)向促進(jìn)和維護(hù)社會(huì)的公平、和諧、可持續(xù)發(fā)展上來(lái)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展效益的最大化、最優(yōu)化，促進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展；另外，“四規(guī)融合”擴(kuò)大了公眾參與的廣度和深度，充分發(fā)揮社會(huì)各群體的參與作用，把不同利益群體的發(fā)展需求落實(shí)到具體地塊和具體項(xiàng)目的規(guī)劃制訂管理之中，增強(qiáng)了規(guī)劃的兼容性和適應(yīng)性。

2.5 突出產(chǎn)業(yè)支撐

規(guī)劃引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，產(chǎn)業(yè)支撐規(guī)劃落實(shí)。蘇州“四規(guī)融合”規(guī)劃編制的另一創(chuàng)新做法就是突出了產(chǎn)業(yè)對(duì)規(guī)劃的支撐作用?！八囊?guī)融合”以國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃為依據(jù)，突出了產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的中重要性?！度陮?shí)施計(jì)劃》要求各先導(dǎo)區(qū)必須編制產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，沒(méi)有編制產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的先導(dǎo)區(qū)在績(jī)效評(píng)估中將一票否決。其他各類(lèi)規(guī)劃編制中必須協(xié)調(diào)好與產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的關(guān)系，沒(méi)有產(chǎn)業(yè)支撐的規(guī)劃無(wú)法通過(guò)審批。

3 規(guī)劃實(shí)施中的創(chuàng)新做法

3.1 制定實(shí)施路徑

“三分規(guī)劃，七分實(shí)施”。首先，加大“四規(guī)融合”的宣傳力度，提高對(duì)規(guī)劃實(shí)施的認(rèn)識(shí)，切實(shí)解決好“重規(guī)劃制定、輕規(guī)劃實(shí)施”的問(wèn)題。其次，制定年度實(shí)施計(jì)劃?！八囊?guī)融合”的實(shí)施是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程。不僅要制定近期建設(shè)規(guī)劃，還要將近期建設(shè)規(guī)劃分解成一個(gè)個(gè)年度實(shí)施計(jì)劃，將藍(lán)圖式規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)闈L動(dòng)式規(guī)劃，將技術(shù)文件轉(zhuǎn)化為管理文件，從而使規(guī)劃通過(guò)年度實(shí)施計(jì)劃安排予以落實(shí)。第三，完善相關(guān)政策法規(guī)體系。蘇州制定的《蘇州城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》和城鄉(xiāng)一體化綜合配套改革的一系列政策文件為“四規(guī)融合”的實(shí)施提供了政策保障。第四，理順“四規(guī)融合”實(shí)施管理的體制。完善規(guī)劃委員會(huì)的決策機(jī)制，堅(jiān)持規(guī)劃集中統(tǒng)一管理，設(shè)立規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)，充實(shí)必要的人員并將“四規(guī)融合”編制和實(shí)施管理所需的經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，為“四規(guī)融合”實(shí)施管理提供堅(jiān)強(qiáng)的人力、物力和財(cái)力保障。

3.2 健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)

“四規(guī)融合”在實(shí)踐過(guò)程中積極探索新形勢(shì)下鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃管理方法，提高規(guī)劃管理人員素質(zhì)，加強(qiáng)規(guī)劃隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)化規(guī)劃實(shí)施，確保“四規(guī)融合”有序推進(jìn)，服務(wù)城鄉(xiāng)一體化綜合配套改革的大局。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理普遍存在著人員編制少且流動(dòng)性大、年齡結(jié)構(gòu)老化、專(zhuān)業(yè)素質(zhì)不強(qiáng)等現(xiàn)象，規(guī)劃人才嚴(yán)重缺乏，不能適應(yīng)“四規(guī)融合”新規(guī)劃方法的管理要求。同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，城市邊界逐步向鄉(xiāng)村擴(kuò)展，在征地、拆遷過(guò)程以及行政審批和行政訴訟案件中，由于缺乏規(guī)范的管理手段和專(zhuān)業(yè)化的人員，導(dǎo)致極大的資金浪費(fèi)和工作效率的低下。蘇州以“四規(guī)融合”規(guī)劃編制為契機(jī)，加大了對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)的改革力度。《三年實(shí)施計(jì)劃》中要求“城鄉(xiāng)一體化發(fā)展綜合配套改革先導(dǎo)區(qū)在年內(nèi)（2009年），一般鎮(zhèn)在2010年底前，將鎮(zhèn)級(jí)管理機(jī)構(gòu)配置到位”。

3.3 目標(biāo)考核管理

2006年7月，蘇州正式運(yùn)行“城鄉(xiāng)規(guī)劃效能電子監(jiān)察系統(tǒng)”，在新的平臺(tái)上建立了領(lǐng)導(dǎo)和督察推進(jìn)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)全市上下聯(lián)動(dòng)，推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃效能監(jiān)察。在城鄉(xiāng)一體化全面推進(jìn)的新形勢(shì)下，蘇州組織專(zhuān)家以“四規(guī)融合”的新理念編制考核指標(biāo)體系，加大了對(duì)規(guī)劃編制、實(shí)施效果的評(píng)估力度?！八囊?guī)融合”注重規(guī)劃的動(dòng)態(tài)性，在規(guī)劃期內(nèi)確定目標(biāo)、任務(wù)，逐步實(shí)施，分步推進(jìn)。通過(guò)對(duì)各項(xiàng)目標(biāo)年度完成情況的跟蹤分析和監(jiān)測(cè)預(yù)測(cè)，評(píng)估規(guī)劃實(shí)施效果及各項(xiàng)政策落實(shí)情況，找出實(shí)施中存在的問(wèn)題，明權(quán)確責(zé)，推動(dòng)規(guī)劃實(shí)施。

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