喀什地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變路徑選擇探究

　　【摘 要】2010年，按照中央要求和新疆維吾爾自治區(qū)黨委、人民政府的統(tǒng)一部署，喀什地區(qū)新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革正式啟動。因此，有必要對過去鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變的理論和實踐進行調(diào)查研究，探討其改革和轉(zhuǎn)變的方向和路徑。本文首先簡要闡述了喀什地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的相關(guān)背景，然后對喀什地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)設(shè)置和職能轉(zhuǎn)變的現(xiàn)狀進行分析，并發(fā)現(xiàn)其存在的問題，最后探討了喀什地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的路徑選擇。
　　【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府 職能轉(zhuǎn)變 路徑選擇 喀什地區(qū)
　　
　　一 引言
　　黨的十七大報告提出深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，加強基層政權(quán)建設(shè)，完善政務(wù)公開、村務(wù)公開等制度，實現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動?！笆濉币?guī)劃綱要更是提出推進基本公共服務(wù)均等化和加快服務(wù)型政府建設(shè)，在服務(wù)中實施管理，在管理中體現(xiàn)服務(wù)。2010年5月，在新疆工作會議上中央政府正式批準(zhǔn)喀什設(shè)立經(jīng)濟特區(qū)。在服務(wù)型政府建設(shè)和特區(qū)建設(shè)的背景下，轉(zhuǎn)變喀什地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，對于維護地方穩(wěn)定，促進縣鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展，提升政府公共服務(wù)能力，加快政治民主化進程具有重要意義?；诖?，筆者對喀什地區(qū)伽師縣和岳普湖縣的四個鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行了實地調(diào)研，以了解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的實際情況，進而對喀什地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的路徑選擇進行探究。
　　二 喀什地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)設(shè)置及職能履行現(xiàn)狀
　　1．喀什地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)設(shè)置及各機構(gòu)職能分工
　　根據(jù)自治區(qū)新黨辦〔2002〕22號文件精神，南疆四地州重點邊遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行“4211”工作機制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機構(gòu)按照職能歸口設(shè)置綜合辦公室，并根據(jù)其承擔(dān)職能設(shè)置相應(yīng)崗位，實行一人多崗，交叉任職。根據(jù)調(diào)查，岳普湖縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置“五室一部”，包括黨政辦公室、黨建辦公室、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展辦公室、綜合治理和統(tǒng)戰(zhàn)（宗教）辦公室、精神文明和社會事務(wù)辦公室以及人民武裝部（見圖1）?！拔迨乙徊俊备鞑块T的職責(zé)見表1。
　　2．喀什地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能履行現(xiàn)狀
　　二十多年來，特別是在稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的主題是精簡機構(gòu)、提高效率，經(jīng)過多次嘗試和調(diào)整，喀什地區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在壓縮機構(gòu)、精簡編制、協(xié)調(diào)更新工作內(nèi)容和工作方式方面取得了一定成效，基本完成了各項改革目標(biāo)。
　　第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革效績明顯，機構(gòu)和崗位數(shù)量大幅減少。
　　其一，喀什地區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)由改革前的與上級機構(gòu)一一對應(yīng)、職能獨立的十幾個辦公室合并為上下不對應(yīng)的“五室一部”（以南疆鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革為主）或“三室一部”（以北疆鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革為主），目前進一步深化改革為“四大塊”，即農(nóng)村經(jīng)濟、社會事務(wù)、穩(wěn)定（武裝部）、黨建；其二，按職能設(shè)崗，一人多崗，交叉任職。這樣既解決了崗位責(zé)任制又為減少冗余人員創(chuàng)造了條件；其三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)各綜合辦公室不作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的中間層次，負(fù)責(zé)人由鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管領(lǐng)導(dǎo)兼任，強化了各個辦公室的服務(wù)職能，弱化了其行政職能，有利于其與鄉(xiāng)鎮(zhèn)其它部門、企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作組織以及農(nóng)民的聯(lián)系與溝通。
　　第二，事業(yè)機構(gòu)職能立足對農(nóng)服務(wù)，嚴(yán)格控制站所編制。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變過程中，事業(yè)機構(gòu)的職能同樣是立足服務(wù)“三農(nóng)”，遵循職能整合和綜合設(shè)置的原則。雖然各地站所設(shè)置不完全相同，但基本都只保留面向農(nóng)民服務(wù)的事業(yè)機構(gòu)，嚴(yán)格控制各站所編制人數(shù)。以伽師縣英買里鄉(xiāng)為例，目前保留的主要是對農(nóng)民服務(wù)的站所，包括信用社、供銷社、畜牧站、農(nóng)經(jīng)站、農(nóng)技推廣站、農(nóng)機站、林業(yè)站、文化站、廣播站等。
　　第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府市場經(jīng)濟意識增強，經(jīng)濟職能的履行能力和效率有所提高。多年來的機構(gòu)變革和職能重構(gòu)，在一定程度上影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)對政府職能的認(rèn)識。實踐中，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員已從計劃經(jīng)濟時期的習(xí)慣于“發(fā)指示、下命令”的工作方式中轉(zhuǎn)變過來；一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正致力于探索在社會主義市場經(jīng)濟條件下如何引導(dǎo)和組織廣大農(nóng)民進入市場。筆者在喀什伽師縣調(diào)研時了解到，該縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府結(jié)合本地生產(chǎn)實際自2006年開始宣傳并創(chuàng)建專業(yè)合作社，目前已有6個合作社登記注冊，具體有：三鄉(xiāng)的地毯專業(yè)合作社、伽師瓜專業(yè)合作社；一鄉(xiāng)的養(yǎng)殖農(nóng)民專業(yè)合作社；二鄉(xiāng)的杏子農(nóng)民專業(yè)合作社和養(yǎng)雞農(nóng)民專業(yè)合作社。
　　第四，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在困境中逐步樹立了公共服務(wù)意識?！吧鐣芾怼笔歉骷壵闹匾毮苤?。盡管稅費改革、機構(gòu)改革之后，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍表現(xiàn)出“人、財、力”有限與鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作內(nèi)容和要求增加的矛盾，但多數(shù)政府都能夠克服困難認(rèn)真履職。筆者在走訪試點縣時看到，盡管財務(wù)運轉(zhuǎn)捉襟見肘，但各地普遍能夠響應(yīng)樹立“服務(wù)型政府”的號召，在資源有限的情況下積極配合上級政府做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)工作。在喀什伽師縣，除維護社會穩(wěn)定、發(fā)展地方經(jīng)濟等傳統(tǒng)職能的正常履行外，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在養(yǎng)老、醫(yī)保、低保、扶貧、義務(wù)教育、公共設(shè)施維護等方面也做了大量工作。
　　三 喀什地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變存在的問題
　　1．職能定位與服務(wù)型政府建設(shè)不相適應(yīng)
　　根據(jù)組織法的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)的職能概括如圖2所示：
　　由圖2可見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府涉及的事務(wù)從農(nóng)民的生產(chǎn)、生活到農(nóng)村社會事業(yè)的發(fā)展無所不及。新疆作為西部欠發(fā)達地區(qū)，由于歷史、地理的原因，經(jīng)濟發(fā)展水平較低，所轄多為農(nóng)業(yè)縣鄉(xiāng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)涉及內(nèi)容廣泛，但新疆大部分的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還是徘徊在直接抓生產(chǎn)、抓經(jīng)營、抓催收催種這樣的經(jīng)濟活動中，尤其是南疆貧困地區(qū)還沒有完全擺脫計劃經(jīng)濟體制下的傳統(tǒng)管理方式，政府對農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營活動干預(yù)太多。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府包攬的生產(chǎn)性和事務(wù)性的事情太多，而在進行農(nóng)村社會的管理和提供公共服務(wù)方面卻又做得太少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)的“缺位”與“越位”現(xiàn)象并存。
　　2．鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作方式與農(nóng)村發(fā)展需要不相適應(yīng)
　　在新形勢下，廣大農(nóng)民群眾最希望的是脫貧致富，最厭煩的是行政命令，最歡迎的是示范服務(wù)，這就迫切要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和基層干部摒棄目的工作模式，把引導(dǎo)示范、服務(wù)農(nóng)民作為工作重點來抓。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)：和稅費改革前相比，有近六成村民認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作方式?jīng)]有改變，而僅有不到四成的村民認(rèn)為改變了；在為農(nóng)民服務(wù)存在的問題方面，有53%的村民認(rèn)為行政程序復(fù)雜，政府辦事難，有23%的村民認(rèn)為政府執(zhí)法方式強硬，態(tài)度惡劣。
　　3．鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部素質(zhì)與農(nóng)村工作需要不相適應(yīng)
　　要做好新時期的農(nóng)村工作，關(guān)鍵在建立一支懂政策、會管理、能服務(wù)的高效、務(wù)實、充滿活力的干部隊伍。然而，我們在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)：鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部學(xué)歷中，大專占67%，本科及以上僅占19%。相對其它職業(yè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作工作環(huán)境差，薪酬待遇低，發(fā)展?jié)摿π?，吸引人才不易，留住人才更難。這也正是當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變遇到的瓶頸之一。
　　4．財權(quán)與事權(quán)不相適應(yīng)
　　財權(quán)上收，事權(quán)下移是當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的現(xiàn)實。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的重點和難點，有29%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認(rèn)為是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財力不足，無錢辦事，另外，認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)責(zé)不對等的占53%。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理責(zé)任也在下移，如地方的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、支柱產(chǎn)業(yè)的形成與發(fā)展、市場體系的培育、甚至下崗失業(yè)人員的安置等，都要靠地方政府通過自身財力來實現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財權(quán)與事權(quán)嚴(yán)重失衡。
　　四 喀什地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變路徑選擇
　　1．推進公共服務(wù)社會化是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的有效途徑
　　公共服務(wù)社會化是指將原來由政府承擔(dān)的部分公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)移給非政府組織或私人部門。政府對社會力量進行組織、利用和管理，實現(xiàn)公共管理和服務(wù)的社會化，以便在不增加政府規(guī)模和開支的情況下改善公共服務(wù)質(zhì)量和水平。政府可以部分地甚至完全地從日常事務(wù)中解脫出來，專心于政策的制定和執(zhí)行、市場經(jīng)濟秩序的維護、基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，真正做到“掌舵，而不是劃槳”，為公眾提供更多、更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。這也是實現(xiàn)“小政府、大社會”的前提。
　　
　　2．緩解縣鄉(xiāng)財政壓力是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的首要任務(wù)
　　首先，建立科學(xué)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算制度。科學(xué)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算是建立在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)基礎(chǔ)之上，只要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，特別是提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)職能范圍內(nèi)的事務(wù)，均應(yīng)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算的內(nèi)容；其次，加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，規(guī)范財政轉(zhuǎn)移支付制度。必須改革國家現(xiàn)行的財政分配制度，在國家財政逐年增長的情況下，加大對基層政府的財政轉(zhuǎn)移支付力度，減少中間環(huán)節(jié)，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金足額及時到位；再次，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身創(chuàng)造財政收入的激勵機制。隨著鄉(xiāng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)和鄉(xiāng)村社會各種功能的不斷完善，第二、第三產(chǎn)業(yè)在鄉(xiāng)村會逐步發(fā)展和壯大起來。建議將鄉(xiāng)鎮(zhèn)各類企業(yè)和個人的稅金留歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)使用，這樣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將會有更大積極性和主動性去開辟新的稅收來源，從而更好的履行政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的職能。
　　3．建設(shè)高素質(zhì)的公務(wù)員隊伍是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵
　　建設(shè)服務(wù)型政府，首先要建設(shè)一支高素質(zhì)的公務(wù)員隊伍。所謂高素質(zhì)的公務(wù)員隊伍，不僅是指公務(wù)員具有較高的業(yè)務(wù)素質(zhì)，更是指公務(wù)員具有較高的政治素質(zhì)和強烈的服務(wù)意識。具體而言，要著重強調(diào)以下三點：一是主動性。國家公務(wù)員要有主動為公眾利益服務(wù)的熱情，善于發(fā)現(xiàn)問題、調(diào)查研究、解決問題；二是高效性。高效是達到行政目標(biāo)的重要手段。人民需要高效率的政府，希望政府簡化辦事程序，提高辦事效率，尋找完成行政工作最迅捷、最經(jīng)濟的途徑和方法；三是公正性。國家公務(wù)員在理念上要承認(rèn)社會公民具有平等的權(quán)利。政府所提供的機會和福利盡可能地在社會成員之間公平分配。在施政過程中，要有一種“非人格化”的依法精神，消除個人的、非理性和感情的因素，維護社會公平與正義。
　　4．合理分配各部門職能是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的重要舉措
　　改變過去“實黨委、虛政府”的格局，將目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記擁有的大部分權(quán)力、職能、責(zé)任讓度于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的監(jiān)督和干部任免提議職能。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委主要負(fù)責(zé)黨務(wù)，包括指導(dǎo)村級黨小組的建設(shè)，發(fā)展黨員，對所有黨員嚴(yán)格依據(jù)黨章進行教育、監(jiān)督和管理。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為有權(quán)提出異議，并向上級機構(gòu)提出相應(yīng)建議，但不得直接干涉政府具體工作；二是還鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大本來面目，發(fā)揮其重要的監(jiān)督職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)最高權(quán)力機關(guān)其職能必須得到充實。政府工作必須向人大報告，并得到人大的評議，該項評議結(jié)果應(yīng)該是政府組成人員政績考核的主要依據(jù)；三是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部設(shè)立與其職能對應(yīng)的機構(gòu)，具體負(fù)責(zé)政府職能實施，并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任義務(wù)：綜合辦公室，主要負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的日常服務(wù)和上傳下達；民政所，負(fù)責(zé)所有農(nóng)民的生、老、病、死；基建所，主要負(fù)責(zé)履行鄉(xiāng)鎮(zhèn)的生產(chǎn)和生活方面基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境保護方面工作的立項、施工、驗收的管理和維護；經(jīng)濟服務(wù)辦公室，主要履行鄉(xiāng)鎮(zhèn)引導(dǎo)、指導(dǎo)經(jīng)濟發(fā)展職能。社會事務(wù)辦公室，主要承擔(dān)綜合治理，維護社會穩(wěn)定職能。
　　五 結(jié)語
　　2010年按照中央要求，自治區(qū)黨委、自治區(qū)人民政府統(tǒng)一部署，下發(fā)了《關(guān)于地（州市）縣（市區(qū)）政府、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）機構(gòu)改革的意見》，新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革正式啟動。因此，“十二五”時期成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵期，要成功轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能應(yīng)做好以下幾方面的工作：加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，鞏固基層政權(quán)建設(shè)；是著力推進職能轉(zhuǎn)變，強化社會管理和公共服務(wù)職能；合理設(shè)置機構(gòu)，嚴(yán)格控制人員編制，提高干部隊伍素質(zhì)；推進事業(yè)站所改革，建立健全新型農(nóng)業(yè)服務(wù)體系。通過轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，進一步鞏固農(nóng)村綜合改革成果，提高農(nóng)業(yè)綜合公共服務(wù)水平，促進農(nóng)牧區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。
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