我國區(qū)域法治的憲政基礎(chǔ)與實踐探索

　　作者簡介：張勝全（1968- ），男，河南信陽人，河南科技大學(xué)法學(xué)院講師，法學(xué)碩士，主要研究方向為法理學(xué)與刑法學(xué)。摘要：區(qū)域法治是指地理位置毗鄰、文化傳統(tǒng)接近的兩個以上的行政區(qū)域，在國家法治的基本框架內(nèi)，為了治理區(qū)域合作中產(chǎn)生的公共事務(wù)和解決某些共性問題所作出的制度安排以及達(dá)到的有序狀態(tài)。區(qū)域法治在主體、內(nèi)容、機制等方面不同于地方法治。實行區(qū)域法治，符合我國憲法精神。加強區(qū)域立法、執(zhí)法、司法、法律服務(wù)領(lǐng)域的協(xié)作與合作，能夠為區(qū)域發(fā)展?fàn)I造良好的法治環(huán)境。
　　關(guān)鍵詞：區(qū)域法治；立法協(xié)作；執(zhí)法協(xié)調(diào)；法律服務(wù)
　　中圖分類號：D927文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1004-1605（2012）04-0072-03
　　近年來，國務(wù)院先后批準(zhǔn)實施了《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》、《江蘇沿海地區(qū)發(fā)展規(guī)劃》、《促進(jìn)中部地區(qū)崛起規(guī)劃》等十余個區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展已成為我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要戰(zhàn)略。區(qū)域發(fā)展既需中央政策上的支持，也需法律制度的保障。區(qū)域合作主體利益的分配、責(zé)任的分擔(dān)以及區(qū)域公共事務(wù)的處理和公共問題的解決，均應(yīng)納入法治的軌道。區(qū)域主義已成為全球發(fā)展的態(tài)勢，區(qū)域經(jīng)濟學(xué)、區(qū)域社會學(xué)等新興學(xué)科亦應(yīng)運而生，區(qū)域法治因之逐漸進(jìn)入法學(xué)研究的視野。
　　一、區(qū)域法治的概念界定
　　區(qū)域法治對我國法學(xué)界來說還是一個較為陌生的概念，如何界定它的內(nèi)涵與外延，學(xué)界尚未形成共識。文振邦教授認(rèn)為，我國當(dāng)前國內(nèi)區(qū)域法治建設(shè)包括三個層面：一是準(zhǔn)區(qū)域性法治建設(shè)，如“依法治省”、“依法治市”、“依法治區(qū)”、“依法治縣”等；二是局部性區(qū)域法治建設(shè)，如“泛珠三角區(qū)域”、“長三角區(qū)域”、“京津冀三角區(qū)”、“環(huán)渤海經(jīng)濟區(qū)”等區(qū)域法治建設(shè)；三是綜合性區(qū)域法治建設(shè)，即針對我國落后地區(qū)開發(fā)或特定地區(qū)發(fā)展，以實施我國區(qū)域開發(fā)和發(fā)展戰(zhàn)略為背景的區(qū)域法治建設(shè)，如西部開發(fā)、振興東北老工業(yè)基地、促進(jìn)中部地區(qū)崛起等發(fā)展戰(zhàn)略的區(qū)域法治建設(shè)。［1］我們認(rèn)為，界定區(qū)域法治的概念，必須明確它與地方法治之間的關(guān)系。所謂地方法治，是指在建設(shè)社會主義法治國家的總體框架下，各地落實依法治國方略，執(zhí)行國家法律，并在憲法、法律規(guī)定的權(quán)限內(nèi)創(chuàng)制和實施地方性法規(guī)和規(guī)章的法治建設(shè)活動和達(dá)到的法治狀態(tài)。［2］就空間效力而言，地方法治的適用范圍以各級政府的行政區(qū)劃為邊界，但區(qū)域法治概念的提出，其主要動因是為了突破傳統(tǒng)行政區(qū)劃的疆界，以實現(xiàn)不同行政區(qū)域之間的合作共贏。文振邦教授所言的準(zhǔn)區(qū)域法治，實質(zhì)上屬于地方法治。因為，只有當(dāng)跨越兩個以上行政區(qū)域時，區(qū)域法治才有產(chǎn)生的必要和可能。因此，區(qū)域法治應(yīng)當(dāng)是指地理位置毗鄰、文化傳統(tǒng)接近的兩個以上的行政區(qū)域，在國家法治的基本框架內(nèi)，為了處理區(qū)域合作中產(chǎn)生的公共事務(wù)和解決某些共性問題所作出的制度安排以及達(dá)到的有序狀態(tài)。區(qū)域法治是一種介于國家法治與地方法治之間的新型法治形態(tài)，是我國進(jìn)行社會管理機制創(chuàng)新的一種實踐。與傳統(tǒng)的地方法治相比，區(qū)域法治的主要特點有三：一是法治的主體不同。地方法治建設(shè)的主體是各級地方政府與轄區(qū)內(nèi)的公民、法人或其他組織，主體間具有縱向的隸屬關(guān)系；區(qū)域法治的主體是兩個以上地方政府，主體間屬于橫向的平等關(guān)系。二是法治的內(nèi)容不同。地方法治的內(nèi)容涉及政治、經(jīng)濟、社會、文化等各個領(lǐng)域；區(qū)域法治的內(nèi)容只涉及區(qū)域合作中產(chǎn)生的公共事務(wù)和共性問題，不牽涉區(qū)域合作的地方性事務(wù)仍由地方政府管轄。三是運行的機制不同。地方法治一般說來是一種自上而下的政府主導(dǎo)與推動模式，屬于一種線性的“管理”模式；區(qū)域法治是一種不同地方政府間的合作與協(xié)調(diào)模式，屬于一種網(wǎng)狀的“治理”模式。
　　二、區(qū)域法治的憲法根據(jù)
　　屬地管轄是確立法律效力范圍的基本原則。地方法規(guī)、政府規(guī)章只能在本轄區(qū)具有法律約束力。在區(qū)域合作中出現(xiàn)的一些共性問題或公共事務(wù)，如環(huán)境保護、土地規(guī)劃、稅收優(yōu)惠、產(chǎn)業(yè)布局等問題，無論是依靠市場機制調(diào)節(jié)，還是由地方政府單方解決，都存在極大的局限性。也正是因為在區(qū)域合作中出現(xiàn)了市場和政府兩個“失靈”，才最終導(dǎo)致區(qū)域法治的產(chǎn)生，以解決區(qū)域發(fā)展一體化與地方法治“碎片化”的矛盾。但是，相對于國家法治和地方法治，區(qū)域法治具有特殊性和探索性，尤其面臨著憲法根據(jù)問題。依法治國，首先是依憲治國。法治模式的創(chuàng)新，必須符合國家的憲政體制。進(jìn)行區(qū)域法治建設(shè)，例如，有些區(qū)域?qū)嵭械胤秸?lián)合立法或合作立法，是否有憲法依據(jù)呢？對此，學(xué)界存在不同認(rèn)識。有的學(xué)者認(rèn)為，區(qū)域立法本質(zhì)上屬于地方性立法，憲法、地方組織法、立法法明確規(guī)定，省級人大及其常委會在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)；省級政府及較大的市政府有權(quán)依據(jù)法律、法規(guī)制定政府規(guī)章。既然地方有根據(jù)本地區(qū)的具體情況和實際需要制定地方性法規(guī)、政府規(guī)章的權(quán)力，那么根據(jù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的要求，有關(guān)地方采取共同立法行動，應(yīng)該是符合憲法、地方組織法、立法法規(guī)定的精神的。［3］也有學(xué)者指出，區(qū)域協(xié)作立法模式在立法依據(jù)、程序、內(nèi)容等方面存在合憲性與合法律性問題，因為我國憲法與立法法等法律并沒有關(guān)于區(qū)域立法協(xié)作的規(guī)定。我國立法法已就各立法主體可以立什么法、可以就什么事項進(jìn)行立法有明確的規(guī)定，如果采區(qū)域協(xié)作立法的模式，現(xiàn)有憲法框架與法律體系將無法給予其合憲性與合法律性的依據(jù)。［4］筆者認(rèn)為，憲法的文字和條文僅是憲法的載體，憲法的精神底蘊和價值追求則深藏在條文的背后，需要根據(jù)社會的發(fā)展進(jìn)步進(jìn)行不斷的解釋。美國憲法之所以能夠?qū)嵤┝硕俣嗄?，靠的不是憲法文本，而是學(xué)者們、法官們對憲法所做出的一個又一個符合時代精神的解釋。比如，美國的違憲司法審查制度在憲法文本中并沒有明確的條文依據(jù)，而是通過對憲法的解釋建立起來的。因此，就憲法、立法法的文本來說，確實沒有關(guān)于區(qū)域立法的明文規(guī)定，但這并不意味著區(qū)域法治沒有實質(zhì)的憲法根據(jù)。我國雖然屬于單一制國家，但并非一切權(quán)力都集中在中央，憲法中隱含了權(quán)力下放、地方分權(quán)、地方自治、地方之間平等互惠等憲法建制思想，這就為區(qū)域法治協(xié)調(diào)發(fā)展的形式、內(nèi)容、途徑提供了廣闊的空間。［5］也就是說，區(qū)域法治的憲法根據(jù)就是中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的地方自治，至于是單方自治還是合作共治，應(yīng)由地方政府自主決定。在堅持“不抵觸”原則，即不與憲法的基本原則和精神相抵觸的原則框架下，地方政府為了解決區(qū)域發(fā)展問題而加強法治協(xié)調(diào)與合作，實行區(qū)域法治是符合我國憲政體制的。
　　三、區(qū)域法治的實踐探索
　　泛珠三角區(qū)域和長三角區(qū)域是我國建立較早也相對成熟的兩個經(jīng)濟區(qū)域，雖然簽署了很多合作協(xié)議，也建立了一些合作平臺和合作機制，但總體而言，都有意或無意地忽視了法治領(lǐng)域中的合作。由于缺乏法治的保障，珠三角、長三角區(qū)域的各地方政府受“諸侯經(jīng)濟”的影響，為了追求本地區(qū)的利益，在招商引資、出口創(chuàng)匯、土地審批、稅收減免、人才引進(jìn)等方面就曾出現(xiàn)競相制定優(yōu)惠政策、相互打壓搞惡性競爭的現(xiàn)象，不僅阻礙了區(qū)域經(jīng)濟一體化的進(jìn)程，而且損害了國家的整體利益。因此，在市場經(jīng)濟條件下，實現(xiàn)和保障區(qū)域經(jīng)濟合作發(fā)展，必需有統(tǒng)一、完善的區(qū)域法治作保障。在后期的區(qū)域發(fā)展中，各個區(qū)域均對區(qū)域法治建設(shè)給予了應(yīng)有的重視，并進(jìn)行了積極的探索。
　　1.開展立法協(xié)作
　　2006年7月，遼寧、黑龍江、吉林三省簽署了《東北三省立法協(xié)作框架協(xié)議》，開啟了我國區(qū)域法治中立法協(xié)作的先河。根據(jù)該協(xié)議的規(guī)定，三省將采取緊密型、半緊密型和分散型三種不同的立法協(xié)作模式。即對于政府關(guān)注、群眾關(guān)心的難點、熱點、重點立法項目采取緊密型協(xié)作方式，三省成立聯(lián)合工作組；對于共性的立法項目采取半緊密型協(xié)作方式，由一省牽頭組織起草，其他兩省予以配合；對于三省共識的其他立法項目，由各省獨立進(jìn)行立法，立法成果三省共享。2009年12月，北京、天津、遼寧、河北、山東五省市共同簽署了《環(huán)渤海區(qū)域政府法制工作交流協(xié)作框架協(xié)議》，決定今后凡是涉及環(huán)渤海區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展、公共事務(wù)管理、社會關(guān)系調(diào)節(jié)等領(lǐng)域和基礎(chǔ)設(shè)施、資源配置、市場準(zhǔn)入、資訊共享、人才互認(rèn)、旅游銜接、產(chǎn)業(yè)布局等事項，只要在地方立法權(quán)限內(nèi)，都將圍繞立法合作來展開。在我國目前的憲政體制下，實現(xiàn)區(qū)域法治一體化的主要途徑就是加強地方立法協(xié)作，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)法律資源共享與共融。需要指出是，區(qū)域立法協(xié)作要突出立法主體的多元化和立法程序的民主化，因為，區(qū)域立法在主體構(gòu)成上具有復(fù)合性，包括立法職權(quán)主體和立法參與主體兩個方面。其中，立法職權(quán)主體，是指依照法律規(guī)定或通過合法授權(quán)而享有立法職權(quán)的國家機關(guān)、社會組織或特定個人；立法參與主體，是指立法活動中不享有立法職權(quán)的其他參與主體，如參與立法聽證的專家、利益相關(guān)者等。根據(jù)我國現(xiàn)行的立法體制，地方立法機關(guān)構(gòu)成區(qū)域立法職權(quán)主體的最主要部分，在區(qū)域立法活動中居于主導(dǎo)地位，但立法參與主體也是區(qū)域立法主體中不可或缺的組成部分，并且應(yīng)該發(fā)揮更大甚至主導(dǎo)作用。［6］就區(qū)域的立法協(xié)作而言，既要發(fā)揮立法職權(quán)主體的主導(dǎo)作用，也要調(diào)動立法參與主體的參與區(qū)域立法的積極性，構(gòu)建一個民主、開放、多元的立法協(xié)作機制。
　　
　　2.加強執(zhí)法協(xié)調(diào)
　　加強立法協(xié)作只是實現(xiàn)區(qū)域法治一體化的前提和基礎(chǔ)，加強行政、刑事執(zhí)法協(xié)作是實現(xiàn)區(qū)域法治一體化的關(guān)鍵。因為，即使在立法上實現(xiàn)了協(xié)調(diào)、統(tǒng)一，如果區(qū)域內(nèi)各個地方執(zhí)法機關(guān)在執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)上各行其是，甚至搞地方保護主義或歧視性執(zhí)法，一體化的區(qū)域法治環(huán)境也難以形成。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，交通設(shè)施的改善，人口流動速度的加快，環(huán)境污染、制售假冒偽劣商品等跨區(qū)域的違法犯罪行為現(xiàn)象日益增多，急需各地采取聯(lián)合行動，加強執(zhí)法協(xié)作。但由于歷史的局限性，1996年實施的《行政處罰法》對行政執(zhí)法協(xié)作未作規(guī)定，同時期的相關(guān)行政法規(guī)和地方性法規(guī)也極少有關(guān)于執(zhí)法協(xié)作的規(guī)定。近年來，隨著區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展格局的日益明朗，執(zhí)法協(xié)作制度在有些行政法規(guī)、規(guī)章中有了一定的體現(xiàn)。例如，2007年實施的《國務(wù)院關(guān)于加強食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》、《工商行政管理機關(guān)行政處罰程序規(guī)定》等引入了案件線索移送等行政執(zhí)法協(xié)作制度，但都是原則性的規(guī)定，缺乏可操作性，封閉執(zhí)法的實踐并沒有得到明顯的改善。區(qū)域發(fā)展的一體化，強烈呼吁執(zhí)法統(tǒng)一協(xié)調(diào)化。有些區(qū)域已開始執(zhí)法協(xié)作方面的機制構(gòu)建和制度探索，如，東三省區(qū)域為打造綠色通道在交通執(zhí)法方面建立了協(xié)作機制，環(huán)渤海區(qū)域12個城市的公安刑偵部門建立了環(huán)渤海地區(qū)刑偵工作協(xié)作聯(lián)席會議制度，廣東、云南等9省區(qū)簽署了《泛珠三角區(qū)域工商行政管理合作協(xié)議》等。此外，有的區(qū)域開始探索司法領(lǐng)域的協(xié)作，如由江蘇、山東、河南、安徽4省的10個城市構(gòu)成的淮海經(jīng)濟區(qū)，為了打造淮海經(jīng)濟區(qū)區(qū)域聯(lián)動、資源共享、集合優(yōu)勢和共進(jìn)共贏的法院工作新局面，淮海經(jīng)濟區(qū)的10個中級人民法院于2010年建立了司法協(xié)作交流聯(lián)席會議制度。
　　3.優(yōu)化法律服務(wù)
　　以律師、公證、司法鑒定和法律援助等為代表的法律服務(wù)，是社會主義市場經(jīng)濟不可缺少的重要組成部分，也是一個地方法治環(huán)境好壞的重要標(biāo)志之一。目前，我國的法律服務(wù)市場尚不完全成熟，發(fā)育尚不健全，不能適應(yīng)區(qū)域發(fā)展的需要。為加強法律服務(wù)行業(yè)的交流與合作，優(yōu)化區(qū)域法律服務(wù)資源的配置。2005年6月，泛珠三角9省區(qū)簽署了《泛珠三角九省區(qū)司法行政合作框架協(xié)議》，約定在法律服務(wù)方面建立區(qū)域法律服務(wù)協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，通過行業(yè)協(xié)會建立合作平臺，開展跨區(qū)域法律服務(wù)協(xié)作。借鑒泛珠三角區(qū)域的經(jīng)驗，全國其它區(qū)域法律服務(wù)行業(yè)也應(yīng)在律師、公證、法律援助、司法鑒定和人民調(diào)解等領(lǐng)域加強協(xié)作。在律師服務(wù)方面，如資信調(diào)查、調(diào)查取證、解決企業(yè)跨區(qū)域合作過程中的糾紛以及為跨區(qū)域企業(yè)提供法律顧問等方面，加強協(xié)作可以有效利用區(qū)域間的法律服務(wù)資源，節(jié)約成本，提高效率，提高法律服務(wù)的整體實力和核心競爭力。在公證服務(wù)方面，建立公證資訊快速查詢、委托調(diào)查審核機制，可以方便當(dāng)事人異地辦證。在法律援助方面，建立區(qū)域法律援助協(xié)作網(wǎng)，在法律援助案件的調(diào)查取證、為外來務(wù)工人員提供法律援助等方面加強合作，建立法律援助案件轉(zhuǎn)委托制度，可以減輕當(dāng)事人的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)和奔波勞碌之苦。在司法鑒定方面，建立區(qū)域司法鑒定協(xié)作機制，有利于實現(xiàn)區(qū)域間司法鑒定機構(gòu)、司法鑒定人員職業(yè)資格互認(rèn)，司法鑒定資源共享。在人民調(diào)解方面，建立區(qū)域人民調(diào)解聯(lián)調(diào)聯(lián)防協(xié)作機制，有效控制群體性事件的發(fā)生，可以預(yù)防矛盾升級或激化。對跨區(qū)域的矛盾糾紛，應(yīng)建立聯(lián)調(diào)聯(lián)防會議制度，共商預(yù)防和調(diào)處方案。
　　總之，區(qū)域法治是為了適應(yīng)我國新時期經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略而出現(xiàn)的一種新型法治形態(tài)，對于促進(jìn)我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要的制度保障作用?？偨Y(jié)我國區(qū)域發(fā)展的實踐經(jīng)驗，加強對區(qū)域法治問題的研究，具有重要的理論意義和實際價值?！?br/>　　參考文獻(xiàn)：
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　　責(zé)任編輯：錢國華