破解防貪審查的瓶頸制約

　　兩大瓶頸
　　當(dāng)前，以制度廉潔性評估、利益沖突防控、廉政風(fēng)險防控作為抓手，我國在公共領(lǐng)域的預(yù)防腐敗工作已經(jīng)取得快速進展。然而，當(dāng)前的預(yù)防腐敗工作仍然存在諸多問題亟待解決，而其中以下兩個問題則至為突出。
　　其一，是法定權(quán)限的問題。
　　我國已經(jīng)成立了國家預(yù)防腐敗局并在地方試行設(shè)立相應(yīng)機構(gòu)，但是，目前的工作仍以宏觀的組織協(xié)調(diào)、綜合規(guī)劃、政策制定、檢查指導(dǎo)為主，而防貪審查方面似暫無國內(nèi)專門法律的明確授權(quán)。
　　防貪審查是指法定機構(gòu)根據(jù)法律授權(quán)，經(jīng)由特定程序、綜合運用預(yù)防腐敗知識與技能對政府部門及其它公共機構(gòu)的具體運行機制、程序、慣例等進行審查，以堵塞腐敗漏洞，降低腐敗行為發(fā)生的風(fēng)險。
　　2010年7月，中央紀(jì)委辦公廳、國家預(yù)防腐敗局辦公室印發(fā)的《關(guān)于開展制度廉潔性評估試點工作的指導(dǎo)意見》，之所以將‘審查’改為‘評估’，據(jù)稱其原因“一方面是因為‘審查’有居高臨下的感覺，而‘評估’這個詞顯得更加中立、客觀；另一方面也是為了與《聯(lián)合國反腐敗公約》中‘評估有關(guān)法律文書和行政措施’的表述相一致?！?br/>　　其實，預(yù)防腐敗機構(gòu)開展相關(guān)工作被稱為“審查”還是“評估”，其中的關(guān)鍵在于其是否有明確法律授權(quán)。如果有法律的明確授權(quán)，則可視為具有普遍性、強制性的常規(guī)性執(zhí)法行為；如果沒有法律的明確授權(quán)，則可僅視為一項具有不確定性、缺乏穩(wěn)定性、長期性和較高權(quán)威性的行政措施。香港在《廉政公署條例》規(guī)定了廉政公署在防貪審查方面的法定權(quán)力與職責(zé)。這些權(quán)力當(dāng)中既包括具備強制性的權(quán)力，如審查權(quán)力，以及“確保”可能助長貪污的工作方法、程序得到改正的權(quán)力；既可以主動進行審查，也可以應(yīng)任何人的要求就防貪方面被動地提供指導(dǎo)、意見與協(xié)助。如果不能將防貪審查作為一種常規(guī)性的執(zhí)法行為，其持續(xù)性、專業(yè)性和最終效用就會成為問題。
　　其二，專業(yè)性不強。
　　防貪審查的主要目的在于堵塞腐敗漏洞，降低腐敗行為發(fā)生的風(fēng)險，而不在于審查一項制度是否在內(nèi)容上合法，在形式上規(guī)范。而我國迄今開展的相關(guān)工作當(dāng)中，合法性評估、規(guī)范性評估成為重點，而作為題中應(yīng)有之義的廉潔性評估反倒處于次要地位。另一方面，在我國目前制度廉潔性審查所發(fā)現(xiàn)的諸多問題中，違規(guī)擴權(quán)攬權(quán)是最主要的問題。而擴權(quán)攬權(quán)可以主要由政府法制辦等機構(gòu)實施，預(yù)防腐敗機構(gòu)予以監(jiān)督、督促即可。
　　現(xiàn)實選擇與它山之石
　　對于上述突出問題，立足國情，及時總結(jié)實踐經(jīng)驗，是最為重要的，但借鑒人類一切優(yōu)秀政治文明成果亦是十分必要的。
　　法定權(quán)限：善用監(jiān)察建議權(quán)。我國的預(yù)防腐敗機構(gòu)迄今主要是援引《聯(lián)合國反腐敗公約》，而無國內(nèi)專門法的規(guī)定。預(yù)防腐敗機構(gòu)相關(guān)工作的開展，迄今并無專門法律授權(quán)，一直依托紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)行使職權(quán)。而《行政監(jiān)察法》雖未直接載明監(jiān)察機關(guān)的防貪審查之權(quán)，但已明確其相關(guān)職責(zé)，賦予監(jiān)察建議權(quán)限，并設(shè)定了相關(guān)程序。因此，在當(dāng)前情況下，認(rèn)真履行《行政監(jiān)察法》規(guī)定的職責(zé)，充分運用、善用《行政監(jiān)察法》所賦監(jiān)察建議權(quán)，使監(jiān)察建議權(quán)由當(dāng)前實踐中的較少行使到日常運用，從當(dāng)前實踐中一般僅在案件查處之后提出具體建議到到主動進行系統(tǒng)診斷，從專業(yè)性不強到開展專業(yè)防貪審查，目前來看應(yīng)是最具備現(xiàn)實可行性的。
　　增強防貪審查的專業(yè)性：關(guān)鍵在于專業(yè)人才、專業(yè)知識與技能。就專業(yè)人才而言，可以通過組織與機制創(chuàng)新實現(xiàn)。例如，可以考慮采用政府以聘任制的形式、組織專業(yè)團隊；或采用政府外包或采購防貪審查服務(wù)的形式。在此過程中，防貪審查團隊主要負責(zé)專業(yè)與技術(shù)方面。
　　就增強專業(yè)知識與技能而言，一方面可以進一步總結(jié)、歸納出當(dāng)前我國預(yù)防腐敗在制度廉潔性評估、崗位廉政風(fēng)險防控、防止利益沖突探索中的有效實踐，另一方面可以借鑒和運用國（境）外預(yù)防腐敗工作的專業(yè)知識與技能。就后者而言，香港防貪審查的相關(guān)經(jīng)驗尤資借鑒。秉承執(zhí)法、教育、預(yù)防“三管齊下”的戰(zhàn)略，抱持預(yù)防勝于治療的理念，由法定機構(gòu)開展專業(yè)、系統(tǒng)的防貪審查，是香港廉政公署的創(chuàng)舉。廉署的防貪審查已經(jīng)成為專業(yè)技能，具體的管理技術(shù)完全可以借鑒和運用。（作者系湖南大學(xué)廉政研究中心主