“三非”外國人清理檔案

　　今年5月15日至8月底，北京市公安局集中開展清理“三非”外國人百日專項整治行動。其間，市民可舉報在京非法入境、非法居留、非法工作的外國人，構(gòu)成犯罪的外國人將被追究刑責(zé)。
　　“這是一項嚴(yán)厲的執(zhí)法行動，意味著北京的‘三非’外國人問題日益嚴(yán)重，政府需要投入更多精力?！北本├砉ご髮W(xué)移民法學(xué)者劉國福對《瞭望東方周刊》說。
　　“三非”問題在中國凸顯，客觀上說明了中國國力的上升，同時也要求政府處置能力加強。而“三非”問題不可能完全解決，“這在全球都是一個非常困難的問題。它是全球發(fā)展不平衡的必然結(jié)果?！?br/>　　“三非”已是全國性問題
　　隨著中國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，進(jìn)入中國的外國人急劇增加。以北京市為例，據(jù)《人民日報》5月15日報道，北京市每日實有外國人近20萬，居住地遍布所有行政區(qū)縣。
　　另據(jù)2011年公布的相關(guān)數(shù)據(jù)，北京望京小區(qū)常駐韓僑約3萬人，占該小區(qū)總?cè)丝谖宸种?。韓國人在望京地區(qū)經(jīng)營的餐廳、超市、茶館、美容院等超過500家，望京也因此有“韓國城”之稱。
　　
　　類似北京韓國城的跨國移民聚集，在中國其他城市也存在著，如上海的日本人聚居區(qū)、義烏的中東人一條街、廣州的非洲人聚居區(qū)等。
　　2012年4月25日，在十一屆全國人大常委會第二十六次會議第二次全體會上，公安部副部長楊煥寧向全國人大常委會報告了外國人入出境及居留、就業(yè)管理工作情況。
　　楊煥寧在報告中說，從入出境情況看，2011年外國人入出境5412萬人次，其中入境2711萬人次。2000年以來，外國人入境人數(shù)以年均10%左右的速度遞增。
　　從居留情況看，2011年近60萬人，主要為三資企業(yè)工作人員、留學(xué)生、教師、外企駐華機(jī)構(gòu)代表及家屬，親屬團(tuán)聚人員。截至2011年底，持有《外國人永久居留證》的外國人4752人，其中外籍高層次人才及家屬1735人、親屬團(tuán)聚人員3017人。
　　從就業(yè)情況看，截至2011年底，在華就業(yè)外國人約22萬人，約占在華常住外國人總數(shù)的37%，主要為三資企業(yè)工作人員、教師、外企駐華機(jī)構(gòu)代表。
　　外國人違反出入境管理法律法規(guī)的行為主要表現(xiàn)為非法入境、非法居留和非法就業(yè)(簡稱“三非”)。2011年，全國公安機(jī)關(guān)出入境管理部門查處“三非”外國人2萬余人次。
　　2011年，北京市公安局出入境管理總隊查出的外國人“三非”案件中，違法主體包括臨時來華人員、三資企業(yè)人員、留學(xué)生等，涉及100多個國家，排名前五的分別是韓國、美國、加拿大、俄羅斯和日本。
　　非法入境者一般采取偷渡或辦理假證件等各種方式進(jìn)入中國，大多數(shù)會被及時截獲。2012年2月13日凌晨，33名欲取道廣西防城港東興市前往廣東等地務(wù)工的非法入境外國居民被截獲。據(jù)東興警方披露，當(dāng)天，東興市公安局城區(qū)警務(wù)綜合大隊、出入境管理大隊、治安聯(lián)防大隊等多警種協(xié)作，在東興城區(qū)東中碼頭、老樹咖啡店后巷等多處截獲上述33名非法入境者，33名非法入境外國人員均從中越界河北侖河沿岸便道入境，被截獲時身上均未攜帶任何合法證件。
　　而在北京中心城區(qū)，“三非”現(xiàn)象中最多的是非法居留。據(jù)公安部統(tǒng)計，“三非”案例中，非法居留的占到80%。其中絕大多數(shù)是因不了解中國法律規(guī)定而短期逾期滯留等情節(jié)輕微者，惡意非法居留占5%左右。長期非法居留者以非洲國家為主，如尼日利亞、利比里亞和喀麥隆。蒙古國人在京從事違法犯罪活動較為突出。2008年以來，共拘留審查非法居留的蒙古國人98人。
　　2012年4月9日，一名非法居留長達(dá)564天的外國人士艾利遜（譯名）從廣州白云機(jī)場被遣送出境。這是佛山三水公安分局首次對“非法居留”的外國人執(zhí)行行政拘留并遣送出境的處罰。據(jù)三水警方公布，該男子通過境外代理機(jī)構(gòu)申請J- 2短期入境簽證，于2010年8月24日從白云機(jī)場入境，入境后只允許停留20天，卻一直在廣州廣源路附近非法居留。
　　在非法居留中，菲傭問題成為一個新的關(guān)注點。2012年4月15日，深圳市公安局召開了“外國人管理新聞發(fā)布會”，當(dāng)?shù)鼐椒Q“在深圳工作的菲傭全部為非法居留、非法就業(yè)”，原因在于目前我國限制菲傭入境服務(wù)，在深圳的菲傭使用的均是旅游商務(wù)簽證，不能在我國境內(nèi)長期居留。
　　與非法入境、非法居留有明確界定不同，非法就業(yè)在我國并沒有明確規(guī)定?！吨腥A人民共和國外國人入境出境管理法》及其實施細(xì)則僅是規(guī)定“對未經(jīng)中華人民共和國勞動部或者其授權(quán)的部門批準(zhǔn)私自謀職的外國人”，在終止其任職或者就業(yè)的同時，可以處1000元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，并處限期出境。而沒有單獨條款對“非法就業(yè)”做出明確的概念界定。
　　目前在華外國人非法就業(yè)的領(lǐng)域主要集中在外語教育、涉外演出、涉外家政、勞動密集型產(chǎn)業(yè)等方面，多以留學(xué)、訪問為由入境后非法就業(yè)。
　　2011年6月，重慶集中開展“三非”外國人的清理整治行動，15名外國人因非法就業(yè)被查，涉及美國、德國、印度等8個國家。這些非法就業(yè)的外國人主要集中在外語培訓(xùn)和餐飲業(yè)，大部分是因為不了解中國法律法規(guī)及相關(guān)政策，沒有取得由出入境管理局簽發(fā)的外國人居留許可。
　　
　　廣東從查“三非”轉(zhuǎn)向為外國人提供服務(wù)
　　在廣東，針對“三非”外國人的清理、管理工作已經(jīng)常態(tài)化。
　　從1996年起，到廣州打工的外國人數(shù)量逐年明顯遞增，到2006年時大量外國人已在地理上集結(jié)為各個聚居區(qū)，外界熟知的廣州“黑人區(qū)”即是典型例子。據(jù)中山大學(xué)副教授李志剛等于2008年成稿的論文估計，廣州的黑人總量大約為15000～20000人，構(gòu)成多元，操法語、英語、阿拉伯語和葡萄牙語等不同語言，其中大部分來自西非，另有相當(dāng)數(shù)量來自中非和東非。
　　2006年底，廣州市公安部門組建查處“三非”外國人機(jī)動隊和專業(yè)隊。從2007年起，每兩個月在涉外重點區(qū)域組織開展一次專項清查行動。2011年3月，廣東省政府頒布《廣東省關(guān)于加強外國人管理服務(wù)的暫行規(guī)定》，此舉被認(rèn)為開創(chuàng)了地方政府對涉外事務(wù)立法的先河。
　　“剛開始以開展專項行動為主，近年來我們更多是為外國人提供服務(wù)?！睆V東省公安廳出入境管理局副局長申勇強日前在接受中央電視臺采訪時說，目前廣州、深圳等珠三角十個城市建有106個外國人管理服務(wù)站，36個外國人融入社區(qū)的示范點。
　　2008年1月15日，廣州市第一家正式掛牌運作的外國人管理服務(wù)站在廣州番禺區(qū)洛浦街麗江花園住宅小區(qū)成立，其職責(zé)包括：對轄區(qū)內(nèi)外國人居住情況和涉外機(jī)構(gòu)進(jìn)行摸查，提醒外國人到期辦理臨時住宿登記，發(fā)現(xiàn)過期未辦理簽證或?qū)儆凇叭恰钡耐鈬思捌渌梢扇藛T時立刻通知當(dāng)?shù)嘏沙鏊?。服?wù)站還會將所有涉外人員的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)錄入電腦，實施對外國人的信息化管理。
　　按照申勇強的說法，對于“三非”外國人，廣東省目前已經(jīng)形成了常態(tài)化治理，“我們已經(jīng)將清理‘三非’外國人納入了全警種的一項工作，要求培訓(xùn)各基層的公安機(jī)關(guān)派出所，建立出入境牽頭各警種參加區(qū)域行動、周邊聯(lián)動的常態(tài)清查‘三非’外國人工作機(jī)制?！?br/>　　北京市清理“三非”的做法與此大致相同。北京市公安局透露，接下來的三個多月，將多警種聯(lián)動，對外籍人士多的重點社區(qū)，如三里屯、五道口和望京等地區(qū)進(jìn)行清查，對重點部位進(jìn)行定期整治。同時，嚴(yán)格審查簽證申請，并以在大街上隨機(jī)例行檢查以及入戶檢查等方式展開清查整治行動。
　　
　　觀念不能停留在“外國人來得越多越好”的時代
　　2012年5月15日《環(huán)球時報》發(fā)表文章，呼吁對“三非”外國人要“硬氣起來”，以免問題越拖越深，但同時“要抱平常心，絕不可像一些西方國家那樣動輒冒出排外主義，也應(yīng)盡可能不引起外界對中國從此會冷冰冰對待外國人的誤讀”。
　　從政府到社會，怎樣對外國人抱以“平常心”，在實際操作中絕非易事。改革開放之初，由于此前政策上對于外國人來華一直以“嚴(yán)”、“緊”為特點，面對開放的新形勢，各地公安機(jī)關(guān)對外國人的管理究竟如何開放、怎樣進(jìn)行改革感到“放不開，拿不準(zhǔn)”。
　　宋廣益1955年在北京市公安局工作，任副科長，1981年調(diào)入公安部工作，任出入境管理局處長、副局級調(diào)研員。1979年公安部組織數(shù)名重點地區(qū)從事外國人管理工作人員研究起草對外國人管理的辦法，她是參加者之一。
　　根據(jù)宋廣益的回憶文章，“當(dāng)時搜集了美、英、日、羅、加等20多個國家的法律文本，并摘要成冊，1981年‘外國人管理法’的初稿草就，領(lǐng)導(dǎo)讓我們帶著稿子到沿海開放勢頭強勁的廣東、福建、浙江、上海等地召開座談會，聽取意見。”
　　雖然上層已開始研究對外國人的管理對策，但因尚未有明確規(guī)定出臺，基層公安機(jī)關(guān)仍采用老辦法。宋廣益記得1982年國務(wù)院外國專家局召開會議時，“會議中間，我被各地外辦的同志‘圍攻’，他們紛紛反映，地方公安機(jī)關(guān)對外國人卡得太死?！?br/>　　被“圍攻”后，宋廣益決定到幾個重點省、區(qū)調(diào)查，“我和省廳的同志一路進(jìn)行‘改革開放’的宣傳?！薄肮矙C(jī)關(guān)一定要認(rèn)真執(zhí)行開放政策，決不當(dāng)‘絆腳石’?！?br/>　　1985年全國開放市縣增至107個，至1998年底全國開放市縣已達(dá)1392個，來華外國人數(shù)與日俱增。1982年來華外國人數(shù)為76萬人，1998年達(dá)到710萬人，增加約十倍。
　　政策從嚴(yán)緊到開放，對外國人來華的觀念亦從“不希望來得多”到“來得越多越好”，而這也帶來了新的問題。2008年北京市公安局出入境管理處副處長高華達(dá)在接受媒體采訪時說，有些部門的觀念仍停留在“外國人來得越多越好”的時代，這給國內(nèi)的外國人管理工作造成了混亂。
　　“我國個別駐外使（領(lǐng)）館簽證工作有時把關(guān)不嚴(yán)，僅審查申請材料，沒有實際調(diào)研和人身比對，甚至把原始材料交由國外旅行社代管，簽證核發(fā)了多少份、簽發(fā)給什么人都不太清楚?！备呷A達(dá)說，國內(nèi)警方曾多次查處一人持有2份有效簽證的案例。這也導(dǎo)致一些持短期簽證者入境之后，一旦丟失或故意損毀簽證而長期居留，警方在清理時無從掌握其國籍信息，無法快速遣返。
　　設(shè)立“移民局”還不成熟
　　近年來，在來華外國人劇增的同時，管理外國人的機(jī)制并沒有相應(yīng)夯實。其中尤受關(guān)注的問題是，目前我國沒有專門部門管理外國人居留。
　　2009年北京市政府外事辦涉外處處長高志勇對媒體說，目前對外國人申請在中國居留的問題，決策、發(fā)證和查證的職責(zé)分屬三個不同職權(quán)部門，呈現(xiàn)多頭管理局面。
　　涉及外國人在華的日常管理部門分散，且部門之間溝通協(xié)調(diào)機(jī)制不完善，信息無法充分共享。如民政部管涉外婚姻，人力資源和社會保障部管外國人在華就業(yè)，派出所管外國人住宿登記，出入境管理局負(fù)責(zé)外國人簽證簽發(fā)與逾期非法居留的處罰。
　　而在勞動、稅務(wù)、工商、教育等部門對外國人的管理中亦存在真空。以工商系統(tǒng)為例，據(jù)2008年3月《瞭望新聞周刊》報道，工商局負(fù)責(zé)外國企業(yè)駐京機(jī)構(gòu)的資質(zhì)審批，但一般情況下只看書面材料，不實地核查，工商注冊登記的外商投資企業(yè)中有30%～40%的信息不實，甚至根本找不到相關(guān)企業(yè)。當(dāng)時的數(shù)據(jù)是在京外資企業(yè)到工商局登記注冊的有3萬多家，而到公安部門備案的僅12000多家，此外虛假投資、異地辦公、虛假注冊、該注銷的不注銷等現(xiàn)象也較多存在。
　　為此，2009和2010年，全國人大代表、湖北省統(tǒng)計局副局長葉青曾連續(xù)提出關(guān)于成立國家移民局的建議。
　　對于建議的結(jié)果，葉青對媒體透露：“目前得到人大的反饋是：討論有意義，但目前尚未成熟，還待可行性研究?！?br/>　　不過在信息共享方面或?qū)⒂瓉硗黄啤?012年4月26日，在北京舉行的十一屆全國人大常委會第二十六次會議分組會議上，常委會組成人員二次審議了《出境入境管理法（草案）》。草案總則第五條中明確規(guī)定：國家建立統(tǒng)一的出境入境管理信息平臺，實現(xiàn)有關(guān)管理部門信息共享。
　　只罰款是不夠的
　　在行政長效管理機(jī)制建立的同時，法治體系跟進(jìn)也極為迫切。
　　1985年11月，全國人大常委會發(fā)布了《外國人入境出境管理法》。1986年至今，除了實施細(xì)則在1994年和2010年做了少許修訂之外，變動不大。業(yè)界人士普遍認(rèn)為，26年前定的處罰標(biāo)準(zhǔn)，今天顯得“過輕”，當(dāng)時預(yù)見的移民問題，如今已無法適應(yīng)現(xiàn)實。
　　例如，目前《外國人入境出境管理法實施細(xì)則》第四十二條規(guī)定：“對違反本實施細(xì)則第十六、十九、二十條規(guī)定，非法居留的外國人，可以處警告或者每非法居留1日，處500元罰款，總額不超過5000元，或者處3日以上、10日以下的拘留；情節(jié)嚴(yán)重的，并處限期出境?！?br/>　　由此，修法問題一直備受關(guān)注。最近二次審議的《出境入境管理法（草案）》是對1985年制定的《中國公民出境入境管理法》、《外國人入境出境管理法》、1986年制定的兩法實施細(xì)則以及1995年制定的《出入境邊防檢查條例》的綜合。
　　關(guān)于罰款額度，草案二次審議時，全國人大法律委建議在法律責(zé)任中對非法出入境或者協(xié)助他人非法出入境，容留、藏匿非法入境的外國人，非法介紹、聘用外國人等行為的罰款數(shù)額予以適當(dāng)提高，并對單位違法相應(yīng)加大處罰力度。
　　“對協(xié)助他人非法出入境的要加重懲處力度，包括為外國人出具邀請函件或其他申請材料的，收容、藏匿非法入境、非法居留外國人的，都要重罰。”全國人大常委會委員李祖沛在分組審議草案時說，如果按現(xiàn)在草案的規(guī)定，對個人罰款2000元，對單位罰款1萬元，“很難起到警誡作用”。
　　全國人大常委會委員侯建國認(rèn)為，限期離境和遣返也是對外國人處罰方式中重要的一款。李祖沛還建議：“對情節(jié)嚴(yán)重的行政拘留，加上限期離境和遣返。性質(zhì)嚴(yán)重的，還可以規(guī)定幾年內(nèi)不得入境?！?br/>　　更新處罰標(biāo)準(zhǔn)和方式之外，《出境入境管理法（草案）》二審稿也將明確外國人的非法就業(yè)問題。法律委建議將草案有關(guān)規(guī)定修改為，外國人未按照規(guī)定取得工作許可和工作類居留證件在中國境內(nèi)工作的，屬于非法就業(yè)。
　　此外，移民法學(xué)者劉國福認(rèn)為我國法律還應(yīng)建立普通簽證擔(dān)保制度，豐富處罰“三非”外國人的途徑?！捌胀ê炞C擔(dān)保制度是目前世界各國打擊‘三非’的一項重要制度，無論是傳統(tǒng)移民國家還是歐洲國家的移民法，都設(shè)立了不同種類的親屬和用人單位提名/擔(dān)保簽證?！?br/>　　劉國福還認(rèn)為，應(yīng)適當(dāng)放開外國留學(xué)生在讀期間和畢業(yè)后在中國的就業(yè)?！拔覈壳安辉试S外國留學(xué)生在讀期間和畢業(yè)后在中國就業(yè)。草案的第二次審議稿也只是國務(wù)院教育主管部門會同國務(wù)院有關(guān)部門建立外國留學(xué)生勤工助學(xué)管理制度，對外國留學(xué)生勤工助學(xué)的崗位范圍和時限作出規(guī)定。使用‘勤工助學(xué)’，意味著不能規(guī)范助學(xué)類以外的工作行為，實踐中，完全杜絕留學(xué)生從事非助學(xué)類工作幾乎不可能。”劉國福說。