對(duì)政府投資項(xiàng)目責(zé)任追究制度中各方責(zé)任的辨析及思考

　　 摘要：建立政府投資項(xiàng)目的責(zé)任追究制度，有助于規(guī)范政府投資中主管部門(mén)的行政管理行為、市場(chǎng)主體的競(jìng)爭(zhēng)行為，保護(hù)公共利益，提高政府投資項(xiàng)目的投資效益和管理水平。文章在對(duì)政府投資項(xiàng)目各階段相關(guān)主體責(zé)任進(jìn)行辨析的基礎(chǔ)上，以初步設(shè)計(jì)概算批復(fù)過(guò)程中的問(wèn)題為例，對(duì)明確責(zé)任主體、各方舉證及調(diào)查、責(zé)任分配機(jī)制等問(wèn)題進(jìn)行了初步探討。
　　 關(guān)鍵詞：政府投資項(xiàng)目；責(zé)任追究制度；責(zé)任辨析
　　 一、引言
　　 隨著我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，固定資產(chǎn)投資規(guī)?？涨熬薮螅顿Y項(xiàng)目作為政府實(shí)踐其職能的一種重要手段，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中所占據(jù)的地位日益凸顯。政府投資項(xiàng)目使用的是公共資金，追求的主要是社會(huì)效益，以社會(huì)公眾的福祉和根本利益為出發(fā)點(diǎn)，正是由于這一特殊性，較其他基建類(lèi)項(xiàng)目而言，政府投資項(xiàng)目應(yīng)遵循更嚴(yán)格的基本建設(shè)程序，實(shí)行更全面的監(jiān)管制度。然而，由于政府投資項(xiàng)目中涉及主體眾多，且政府部門(mén)和國(guó)有機(jī)構(gòu)承擔(dān)了重要的管理或監(jiān)督職責(zé)，一旦項(xiàng)目實(shí)施中出現(xiàn)問(wèn)題，難以切實(shí)追究各主體，尤其是政府相關(guān)決策、監(jiān)督機(jī)構(gòu)的責(zé)任。因此研究如何建立政府投資項(xiàng)目的責(zé)任追究制度，在項(xiàng)目各相關(guān)主體間形成彼此對(duì)等的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系顯得十分必要。
　　 二、政府投資項(xiàng)目責(zé)任追究制度概述
　　 為了加強(qiáng)對(duì)政府投資項(xiàng)目決策、管理、監(jiān)督的力度，提高政府投資項(xiàng)目資金使用效率，國(guó)務(wù)院先后制定了《國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目管理辦法》、《重大建設(shè)項(xiàng)目稽察辦法》等相關(guān)規(guī)定，并于2004年7月1日出臺(tái)了《關(guān)于投資體制改革的決定》，對(duì)建立和完善政府投資監(jiān)管體系做出了原則性規(guī)定，指出：“建立政府投資責(zé)任追究制度，工程咨詢(xún)、投資項(xiàng)目決策、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等部門(mén)和單位，都應(yīng)有相應(yīng)的責(zé)任約束，對(duì)不遵守法律法規(guī)給國(guó)家造成重大損失的，要依法追究有關(guān)責(zé)任人的行政和法律責(zé)任。”使得強(qiáng)化和完善政府投資項(xiàng)目責(zé)任追究制度擁有了政策性依據(jù)。
　　 政府投資項(xiàng)目責(zé)任追究制度，是指在政府投資項(xiàng)目中，依據(jù)法律、行政法規(guī)或合同條款明確不同主體的職責(zé)范圍，追究不同主體的失職、違約、違法等行為對(duì)項(xiàng)目實(shí)施、公眾利益等造成損害的民事、行政和刑事責(zé)任的制度。責(zé)任追究制度包括兩方面內(nèi)容：一是判斷某一主體是否應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的關(guān)鍵在于其是否根據(jù)法律、行政法規(guī)及已簽訂的合同條款履行了相應(yīng)的職責(zé)；二是責(zé)任追究制度的外因是項(xiàng)目主體未能合格履行職責(zé)并由此對(duì)項(xiàng)目實(shí)施造成一定損害，追究是在損害發(fā)生之后再去明確各方責(zé)任。
　　 針對(duì)上述提到的“是否合理履約”和“造成既成損害事實(shí)”兩方面情況，引出政府投資項(xiàng)目責(zé)任追究中的歸責(zé)問(wèn)題。該問(wèn)題主要有兩種把握原則可供參考：一是過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則，是指在一方違反合同規(guī)定的義務(wù)，不履行和不當(dāng)履行合同時(shí)，應(yīng)以過(guò)錯(cuò)作為確定責(zé)任承擔(dān)的決定性因素；二是無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則，是指在法律有特別規(guī)定的情況下，無(wú)論違約方主觀上有無(wú)過(guò)錯(cuò)，只要不履行和不當(dāng)履行合同的行為給對(duì)方當(dāng)事人造成了損害，就應(yīng)依法承擔(dān)違約責(zé)任。過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則重視主觀的過(guò)錯(cuò)心理，無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則重視客觀的損害事實(shí)。政府投資項(xiàng)目參與主體眾多，責(zé)、權(quán)、利關(guān)系相對(duì)龐雜，這也決定了很難通過(guò)簡(jiǎn)單的區(qū)分過(guò)錯(cuò)與否進(jìn)行歸責(zé)。
　　 以上述原則為基礎(chǔ)，可將政府投資項(xiàng)目責(zé)任追究制度的流程分為三個(gè)階段：一是以法律、行政法規(guī)及合同條款形式明確各方主體應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)；二是項(xiàng)目決策或?qū)嵤┏霈F(xiàn)問(wèn)題，造成損害之后，分析損害發(fā)生的原因，確定各方應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任；三是追究各方主體的法律責(zé)任，具體流程如圖1所示。這三個(gè)階段中，第一階段是基礎(chǔ)和依據(jù)，第二階段是關(guān)鍵，第三階段是難點(diǎn)。
　　 三、政府投資項(xiàng)目各階段相關(guān)主體責(zé)任辨析
　　 政府投資項(xiàng)目中參與或涉及主體眾多，有的主體參與項(xiàng)目實(shí)施全過(guò)程，有的只參與項(xiàng)目局部，同一主體在項(xiàng)目實(shí)施的不同階段的職責(zé)也有所不同。所有相關(guān)主體可分為三類(lèi)：一是為政府行政主管部門(mén)，包括投資主管部門(mén)、財(cái)政部門(mén)、審計(jì)部門(mén)、監(jiān)察部門(mén)、國(guó)土、交通、環(huán)保、消防等部門(mén)；二是為項(xiàng)目直接實(shí)施方，包括建設(shè)單位、設(shè)計(jì)單位、施工單位、監(jiān)理單位、材料供應(yīng)商；三是為項(xiàng)目間接參與方，包括可研報(bào)告評(píng)審機(jī)構(gòu)、概算評(píng)審機(jī)構(gòu)、財(cái)政評(píng)審機(jī)構(gòu)、施工圖紙審查機(jī)構(gòu)、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)等。項(xiàng)目全過(guò)程可分為項(xiàng)目決策、項(xiàng)目實(shí)施兩個(gè)階段。
　　 各方主體的職責(zé)必須事先以書(shū)面形式明確，兩種有較高效力的約定方式，即法律和合同，合同也是受法律保障的。其中，政府機(jī)構(gòu)和政府委托機(jī)構(gòu)的職責(zé)應(yīng)以法律形式規(guī)定，具體包括投資主管部門(mén)、財(cái)政部門(mén)、審計(jì)部門(mén)、監(jiān)察部門(mén)、國(guó)土、交通、環(huán)保、消防等部門(mén)、可研報(bào)告評(píng)審機(jī)構(gòu)、概算評(píng)審機(jī)構(gòu)、財(cái)政評(píng)審機(jī)構(gòu)、施工圖紙審查機(jī)構(gòu)和建設(shè)單位。市場(chǎng)主體的職責(zé)應(yīng)以合同形式約定，具體包括設(shè)計(jì)單位、施工單位、監(jiān)理單位、材料供應(yīng)商和招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)。
　　 四、政府投資項(xiàng)目追責(zé)程序及責(zé)任分配機(jī)制——以初步設(shè)計(jì)概算批復(fù)問(wèn)題為例
　　 項(xiàng)目中出現(xiàn)問(wèn)題，并導(dǎo)致?lián)p害事實(shí)之后，如何明辨相關(guān)主體應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，是責(zé)任追究制度的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。首先應(yīng)分析所發(fā)生的問(wèn)題，應(yīng)有哪些主體分別承擔(dān)哪些職責(zé)；其次由各主體分別證明自己履行了相應(yīng)職責(zé)，并由責(zé)任追究機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)查，如果依法或依合同合格履行了職責(zé)，就可免責(zé)，否則應(yīng)追究法律責(zé)任；最后分析應(yīng)承擔(dān)責(zé)任的幾方中，哪一方承擔(dān)直接責(zé)任，哪一方承擔(dān)間接責(zé)任，確定責(zé)任的分配方案。
　　 以一個(gè)例子說(shuō)明上述機(jī)制。假設(shè)項(xiàng)目決策中的初步設(shè)計(jì)概算批復(fù)不準(zhǔn)確或不規(guī)范，可按下列程序確定相關(guān)主體應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任：
　　 （一）確定該問(wèn)題涉及的責(zé)任主體
　　 項(xiàng)目的初步設(shè)計(jì)概算批復(fù)出現(xiàn)問(wèn)題，可能由多種原因引起：一有可能是建設(shè)單位所提的項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)、使用功能要求，提供的項(xiàng)目資料等不準(zhǔn)確、不清楚；二有可能是設(shè)計(jì)單位編制的初步設(shè)計(jì)方案不合理，概算編制不準(zhǔn)確；三有可能是初步設(shè)計(jì)概算的評(píng)審不嚴(yán)格、不準(zhǔn)確；四可能是由于投資主管部門(mén)的批復(fù)不規(guī)范，缺乏科學(xué)的依據(jù)。因此，建設(shè)單位、設(shè)計(jì)單位、初步設(shè)計(jì)評(píng)審咨詢(xún)單位、投資主管部門(mén)均為相關(guān)主體。
　　 （二）確定責(zé)任調(diào)查及追究機(jī)構(gòu)
　　 在應(yīng)承擔(dān)職責(zé)的主體確定后，應(yīng)以這些可能承擔(dān)責(zé)任的主體中最高地位方的上級(jí)直接主管部門(mén)作為追究責(zé)任的負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)。例如，初步設(shè)計(jì)概算審批出現(xiàn)問(wèn)題，應(yīng)以投資主管部門(mén)的上級(jí)部門(mén)作為追究責(zé)任的負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)；項(xiàng)目實(shí)施中的工程質(zhì)量問(wèn)題，應(yīng)以建設(shè)單位的上級(jí)部門(mén)，即建設(shè)行政主管部門(mén)作為追究責(zé)任的負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)；項(xiàng)目實(shí)施中出現(xiàn)的濫用、挪用、浪費(fèi)建設(shè)資金等問(wèn)題，應(yīng)由財(cái)政部門(mén)作為追究責(zé)任的負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)。
　　 （三）相關(guān)責(zé)任主體舉證
　　 初步設(shè)計(jì)概算審批出現(xiàn)問(wèn)題后，設(shè)計(jì)單位應(yīng)證明自己依據(jù)建設(shè)單位提供的項(xiàng)目資料、要求等，進(jìn)行了合理的設(shè)計(jì)；建設(shè)單位應(yīng)證明自己提供的項(xiàng)目資料、要求等準(zhǔn)確合理；評(píng)審機(jī)構(gòu)應(yīng)證明自己按投資主管部門(mén)的委托要求，對(duì)建設(shè)單位提交的初步設(shè)計(jì)概算進(jìn)行了合理的評(píng)審，并出具了規(guī)范的評(píng)審報(bào)告；投資主管部門(mén)應(yīng)證明自己依據(jù)相關(guān)法規(guī)，參考評(píng)審機(jī)構(gòu)的報(bào)告進(jìn)行了概算批復(fù)，所批復(fù)的初步設(shè)計(jì)方案和概算額具有充分的、科學(xué)的依據(jù)。
　　 責(zé)任追究負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)也應(yīng)以適當(dāng)方式進(jìn)行調(diào)查，驗(yàn)證各主體舉證的真實(shí)性，并獲取判斷各主體是否履行職責(zé)所需的必要信息。調(diào)查方式包括審查相關(guān)方提交的材料、接受公眾舉報(bào)等。
　　 （四）明確和分配責(zé)任
　　 如果對(duì)項(xiàng)目中的某個(gè)問(wèn)題，同時(shí)有幾個(gè)相關(guān)主體未合理履行自身職責(zé)，則都應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，但承擔(dān)責(zé)任的內(nèi)容和程度應(yīng)有區(qū)別?？偟恼f(shuō)來(lái)，不同主體承擔(dān)的責(zé)任可分為直接責(zé)任和間接責(zé)任兩種。直接責(zé)任方應(yīng)平行分擔(dān)責(zé)任，間接責(zé)任方應(yīng)承擔(dān)連帶責(zé)任。
　　 假設(shè)建設(shè)單位、設(shè)計(jì)單位、初步設(shè)計(jì)評(píng)審機(jī)構(gòu)、投資主管部門(mén)均存在不同程度的失職，就都應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。其中，建設(shè)單位、投資主管部門(mén)應(yīng)承擔(dān)直接責(zé)任，前者是組織初步設(shè)計(jì)、提交初步設(shè)計(jì)的責(zé)任方，后者是政府投資決策的部門(mén)，二者應(yīng)根據(jù)失職的程度分擔(dān)責(zé)任。設(shè)計(jì)單位、初步設(shè)計(jì)評(píng)審機(jī)構(gòu)應(yīng)分別就初步設(shè)計(jì)文件編制的質(zhì)量問(wèn)題和評(píng)審意見(jiàn)的正確性問(wèn)題向上述兩委托單位承擔(dān)連帶責(zé)任。
　　 五、結(jié)論
　　 政府投資項(xiàng)目責(zé)任追究制度作為改善和優(yōu)化政府投資項(xiàng)目管理的杠桿、驅(qū)動(dòng)器和制衡器，已成為輿論關(guān)注和理論研究的熱點(diǎn)，并逐步從觀念層面向?qū)嵺`層面延伸、從政策層面向制度層面拓展。只有充分明確政府投資項(xiàng)目中參與主體各方的責(zé)任，才能在后續(xù)項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程中予以落實(shí)。責(zé)任追究不應(yīng)成為最終目的，如何強(qiáng)化過(guò)程管理、明確各方職責(zé)、落實(shí)監(jiān)督機(jī)制，在此基礎(chǔ)上建立起來(lái)的責(zé)任追究制度才是完備的、有效的，而這也是規(guī)范和約束公共權(quán)力行使，保護(hù)公共利益，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的重要保障。
　　 參考文獻(xiàn)：
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