公共治理視角下我國地方政府機(jī)構(gòu)改革分析

　　 摘要：近年來，我國地方政府機(jī)構(gòu)改革，漸漸走入視野，但多就中央與地方關(guān)系而言，或者則從地方政府機(jī)構(gòu)改革面臨的問題與阻礙入手，分析地方政府改革，而未以一種有效理論為指導(dǎo)來探討地方政府機(jī)構(gòu)改革。在強(qiáng)調(diào)“多元-參與”的當(dāng)下，地方機(jī)構(gòu)改革必須用新的理念來指導(dǎo)。因此，將強(qiáng)調(diào)多方參與的公共治理理念引入地方政府機(jī)構(gòu)改革就具有一定的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)與實(shí)際意義。
　　 關(guān)鍵詞：公共治理；地方政府；機(jī)構(gòu)改革
　　 地方政府機(jī)構(gòu)改革一直是我國理論與實(shí)踐的熱點(diǎn)問題，在強(qiáng)調(diào)“多元-參與”的當(dāng)下，對地方政府機(jī)構(gòu)改革的分析，應(yīng)該將強(qiáng)調(diào)“多元、參與、協(xié)作”的公共治理理念引入地方政府機(jī)構(gòu)改革當(dāng)中。
　　 一、當(dāng)前我國地方政府機(jī)構(gòu)改革的滯后
　　 雖然我國中央政府機(jī)構(gòu)改革以及中央與地方關(guān)系的調(diào)整已開展多次，然而地方政府的機(jī)構(gòu)改革卻又顯滯后。
　　 第一，政府層級較多，管理幅度小。我國四個(gè)層級的地方政府處于一個(gè)等級制中，下級對上級負(fù)責(zé)，形成了一種“負(fù)責(zé)-約束”的制約機(jī)制，這種機(jī)制“使垂層行政人員難以準(zhǔn)確的理解高層愈圖，無法保證各項(xiàng)決策的正確執(zhí)行?！贝送?，還使下級政府缺乏應(yīng)有的決策自主權(quán)和對突發(fā)問題做出及時(shí)反映的優(yōu)越性。
　　 第二，機(jī)構(gòu)設(shè)置職能交叉，互相推諉，導(dǎo)致行政成本提高，行政效率降低。我國政府機(jī)構(gòu)的“直線-職能”式的組織結(jié)構(gòu)在運(yùn)行中實(shí)際上已經(jīng)形成了一種網(wǎng)狀的行政管理體制。這種體制在實(shí)際運(yùn)行中導(dǎo)致一些職能部門間出現(xiàn)職能交叉或職能不清，甚至出現(xiàn)某些“空洞”。
　　 第三，“上行下效、職責(zé)同構(gòu)”仍然是我國地方政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的一大特點(diǎn)。 “在縱向政府間‘職責(zé)同構(gòu)’模式的影響下，當(dāng)代中國的地方政府形成了完全雷同和高度整齊劃一的地方治理結(jié)構(gòu)。”這種縱向政府間的“上行下效、職責(zé)同構(gòu)”的模式，使下級政府不能根據(jù)自身地方特點(diǎn)少設(shè)某些職能部門，使行政成本的增加，行政管理的低效。
　　 第四，觀念轉(zhuǎn)變較慢，多元參與不足，服務(wù)意識(shí)不夠。在強(qiáng)調(diào)多元主體參與社會(huì)公共事務(wù)治理的當(dāng)下，部分地方政府仍然把地方治理視為政府惟一的特權(quán)而不敢放開，未能博采眾長。此外，地方政府仍然重視“管制”而非“服務(wù)”，對自身的角色定位依然是事務(wù)管理者而非公共服務(wù)的供給者。
　　 二、公共治理的理念要求
　　 公共治理是一個(gè)上下互動(dòng)的管理過程，要求以多元的、民主的、協(xié)作的行政模式管理公共事物?！罢慕巧皇莿潣钦贫妫皇强刂贫菂f(xié)調(diào)?！?br/>　　 公共治理首先強(qiáng)調(diào)的是注重顧客——公民的意見和治理結(jié)果，政府要傾聽民眾呼聲，注重對社會(huì)公眾的需求的了解和回應(yīng)，要求建立回應(yīng)性政府和責(zé)任性政府。
　　 其次，公共治理要求在公共事務(wù)領(lǐng)域的多元參與和多中心。政府須摒棄傳統(tǒng)的對公共事務(wù)的“壟斷”，要注重發(fā)揮企業(yè)、第三部門以及公民的共同作用。政府要充分挖掘各種管理工具的潛力，重視社會(huì)各組織之間的平等對話與合作。
　　 再次，公共治理強(qiáng)調(diào)對公共事務(wù)管理的彈性化。面對多變的社會(huì)環(huán)境、差異性的地區(qū)環(huán)境、繁雜的社會(huì)事務(wù)、多樣的社會(huì)需求，沒有千篇一律的政府機(jī)構(gòu)設(shè)置，以及處事程序與方式，因此要做到因地制宜，因時(shí)制宜。
　　 “如何在有限的財(cái)政資源下以靈活的手段回應(yīng)社會(huì)的公共需求?！边@是公共治理理念關(guān)注的重要問題。因此，基于公共治理理念的顧客導(dǎo)向性、回應(yīng)性、多元性、彈性化的要求，地方政府必然要對其機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能方向、角色定位等進(jìn)行重新思考與定位。
　　 三、法國與日本地方政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的經(jīng)驗(yàn)分析
　　 法國、日本和中國同為單一制國家，在某些領(lǐng)域具有一定的相似性。與法國而言，我國與法國同為中央高度集權(quán)的單一制國家，地方的自主權(quán)較少；日本雖然推行地方自治，但日本在一定程度上仍偏向于中央集權(quán)型。我國與日本同樣?xùn)|方國家，均受中華儒家文化影響，具有一定的相似性。然而，日本現(xiàn)代化進(jìn)程中較多學(xué)習(xí)了西方的經(jīng)驗(yàn)，又具有一定的借鑒意義。
　　 （一）法國地方政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置
　　 在法國的大區(qū)、省與市鎮(zhèn)的地方行政組織關(guān)系上，大區(qū)側(cè)重于經(jīng)濟(jì)與社會(huì)計(jì)劃和領(lǐng)土整治?！笆∝?fù)責(zé)農(nóng)村事務(wù)，在制訂和實(shí)施支援農(nóng)村計(jì)劃中有決定權(quán)，但也必須征求各鎮(zhèn)的意見。市鎮(zhèn)在城市規(guī)劃、建設(shè)和管理方面享有充分的自主權(quán)。”同時(shí)為適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的發(fā)展，以及作較大的區(qū)域發(fā)展統(tǒng)籌規(guī)劃的需要，出現(xiàn)了市鎮(zhèn)間的合作?！笆墟?zhèn)組合”是農(nóng)村市鎮(zhèn)的合作形式，主要管理市鎮(zhèn)間共同性的經(jīng)濟(jì)和行政事務(wù)；而作為城市及其附近的市鎮(zhèn)組成的“城市共同體”則主要考慮“整個(gè)共同體的現(xiàn)3cb9e1342ee59361eee9a2658ee2abfe代化計(jì)劃，如綠化、住房建筑、火警、救護(hù)、供水、文化體育設(shè)施管理等”。
　　 （二）日本地方政府機(jī)構(gòu)設(shè)置
　　 二戰(zhàn)后，日本地方政府強(qiáng)調(diào)以間接調(diào)節(jié)為主、行政干預(yù)為輔的輔導(dǎo)型和服務(wù)型的政府職能。雖然日本實(shí)行地方自治制度，由于地方政府掌握的財(cái)權(quán)決定其實(shí)際所能發(fā)揮的作用，因此其地方自治權(quán)較有限?！坝捎诘胤秸淖灾餍允杖爰吹胤蕉愂杖朐谄漕A(yù)算中只占 30% 左右，因此日本的地方自治被戲稱為‘三成自治’?！?br/>　　 日本的地方政府包括都道府縣和市町村等機(jī)構(gòu)，“保留了都道府縣和市町村之間的上下指揮、監(jiān)督的科層結(jié)構(gòu)?！钡弑舜霜?dú)立，原則上不存在上下級的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。道府縣為“廣域的地方自治體”，對于廣泛的行政事務(wù)，一般都是由都道府縣來處理，“這樣就使都道府縣成了即受中央政府一定的監(jiān)督制約，又同市町村保持一定的協(xié)調(diào)關(guān)系作用的機(jī)構(gòu)?！痹诘胤秸牟烤衷O(shè)里上也是因地制宜。例如，在知事之下，東京都設(shè)有10個(gè)局，北海道設(shè)了9個(gè)部，府和縣按人口多少設(shè)4-8個(gè)部不等。
　　 （三）法國與日本地方政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的經(jīng)驗(yàn)分析
　　 根據(jù)上述對法國和日本的地方政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的介紹，我們可以看出以下共同點(diǎn)。
　　 第一，地方政府層級很少，且可以直接面向底層。法國地方政府雖然有三級，但作為地方較高層級的大區(qū)與省在制定計(jì)劃時(shí)，都要聽取鎮(zhèn)的意見。而日本都道府與市町村原則上是不存在上下級關(guān)系，因此，其地方行政層級就更少，就更能直接面向社會(huì)。
　　 第二，地方政府無論是上下級還是同級機(jī)構(gòu)之間，職責(zé)劃分非常明晰。無論是在法國的大區(qū)、省與市鎮(zhèn)之間，還是在日本的都道府與市町村之間，它們各自的職能、權(quán)責(zé)劃分都很清晰，不存在著職能的同一性與重疊交叉。
　　 第三，機(jī)構(gòu)部門設(shè)置的因地制宜而非一刀切。在法國雖然地方政府具有上下級關(guān)系，但是機(jī)構(gòu)的設(shè)置與職能亦并非均一致。例如，“市鎮(zhèn)組合”與“城市共同體”之間的區(qū)別；而在日本更是因地制宜按人口多少與經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況來確定各地方機(jī)構(gòu)的設(shè)置多少。
　　 四、公共治理視角下我國地方政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的改革方向
　　 在公共治理視角下，地方政府機(jī)構(gòu)改革要求以“上下互動(dòng)，重視公共服務(wù)，強(qiáng)調(diào)多元、民主、協(xié)作”等為理念基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)互動(dòng)回應(yīng)、多元參與以及彈性化的政府機(jī)構(gòu)設(shè)置模式，以便構(gòu)建回應(yīng)型與責(zé)任型政府。
　　 第一，加大因地制宜的力度，有差異性地設(shè)置地方政府機(jī)構(gòu)?！皺C(jī)構(gòu)設(shè)置差異性是處理中央政府與地方政府及地方各級政府機(jī)構(gòu)設(shè)置關(guān)系的重要原則?！钡胤饺丝诙喙训牟煌⒔?jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同、社會(huì)發(fā)育程度的不同，這些都直接導(dǎo)致地方事務(wù)差異性，這就必然決定不同地區(qū)地方政府職權(quán)的差異。根據(jù)公共治理理念，地方政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置也應(yīng)具有差異性，應(yīng)根據(jù)不同地方的發(fā)展階段與特點(diǎn)以及歷史情況，酌情增添或減少某些職能部門的設(shè)置。
　　 第二，明確界定行政職能所屬的政府層級。我國可以學(xué)習(xí)法國的大區(qū)與省之間在職能劃分上的經(jīng)驗(yàn)。減少“上行下效”、“職能一致”的情況?！皯?yīng)當(dāng)先將行政職能明確到某一級政府，在此基礎(chǔ)上推行大部制，如明確縣級政府管理農(nóng)業(yè)或林業(yè)，則市級政府不應(yīng)當(dāng)有農(nóng)業(yè)或林業(yè)管理職能，相應(yīng)也就不會(huì)有市農(nóng)業(yè)局或林業(yè)局?！?br/>　　
　　 第三，彈性化設(shè)置地方政府機(jī)構(gòu)，減少行政層級。多元參與和多中心治理要求政府機(jī)構(gòu)層級的簡化、機(jī)構(gòu)數(shù)量的減少，而增加政府機(jī)構(gòu)的管理幅度，從而利于多元參與的協(xié)作機(jī)制的構(gòu)建和多中心治理地開展。按照公共治理理念的原則，為了更好地實(shí)現(xiàn)廣泛的參與，在某些地區(qū)可以適當(dāng)擴(kuò)大現(xiàn)有某層次政府的管轄幅度，相應(yīng)地減少層級的設(shè)置，做到既因地制宜又實(shí)現(xiàn)彈性化。
　　 第四，清晰橫向各政府部門的職責(zé)權(quán)限，同時(shí)推行大部門制?；貞?yīng)性政府與責(zé)任性政府對于政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置而言，則要求政府機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限清晰，從而對于公眾需求能夠馬上由相應(yīng)的部門做出及時(shí)的反應(yīng)。職責(zé)清晰是構(gòu)建回應(yīng)性政府的前提基礎(chǔ)，只有政府部門之間職責(zé)的清晰才不至于政府部門之間“踢皮球”，從而做到有效的回應(yīng)。而推行大部制，把性質(zhì)相近或有直接關(guān)聯(lián)的公共事務(wù)納入到一個(gè)政府部門的職責(zé)范圍內(nèi)，既在機(jī)構(gòu)設(shè)置本身就先做到了“職責(zé)清晰”，又有利于回應(yīng)性與責(zé)任性政府的構(gòu)建。例如，南京市推行的 “一站式政務(wù)超市”，即市政服務(wù)中心暨公共資源交易中心。“13個(gè)單位共50個(gè)窗口，一字排開，319項(xiàng)政務(wù)服務(wù)‘同堂’辦理?！贝伺e正是構(gòu)建職責(zé)清晰，行政高效的回應(yīng)性政府的真實(shí)寫照。
　　 五、結(jié)論
　　 公共治理理念要求構(gòu)建回應(yīng)性與責(zé)任性、多元化與彈性化的政府治理模式。這對我國地方政府的機(jī)構(gòu)改革而言，則要求既要在橫向上下功夫，又要在縱向上做出區(qū)分?？v向上，一是要注意合理規(guī)劃政府的層級，二是要注意區(qū)分上下級政府機(jī)構(gòu)間的差異性，三是要明確劃定行政職能所屬的行政層級，而非從上至下層層設(shè)置。在橫向上，首先要明晰同一層級政府部門之間的權(quán)責(zé)，既要保證行政事務(wù)有對應(yīng)的部門負(fù)責(zé)，又要保證各自職能的非交叉與非重疊。
　　 參考文獻(xiàn)：
　　 1.石黃慧.構(gòu)建扁平化政府組織結(jié)構(gòu)的建議[J].廣西大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科