論我國(guó)行政補(bǔ)償制度的健全與完善

　　改革開(kāi)放以來(lái)，特別是我國(guó)發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以來(lái)，利益主體日趨多元，公民、組織的權(quán)利意識(shí)顯著增強(qiáng)，有關(guān)行政補(bǔ)償引起的矛盾和糾紛大量出現(xiàn)，因土地征用、房屋拆遷等方面的行政補(bǔ)償矛盾激化而引發(fā)的公共事件屢屢發(fā)生。此外，一些地方在維穩(wěn)過(guò)程中“花錢(qián)買(mǎi)平安”（大多屬于違法或不當(dāng)?shù)男姓a(bǔ)償），也招致廣泛的社會(huì)詬病。這些問(wèn)題表明我國(guó)行政補(bǔ)償制度確實(shí)存在諸多體制、機(jī)制上的缺陷和不足，需盡快采取有力措施加以健全和完善。
　　
　　行政補(bǔ)償與行政賠償、損害賠償?shù)膮^(qū)別
　　
　　所謂行政補(bǔ)償，是指“國(guó)家行政機(jī)關(guān)或其他依法和依委托履行國(guó)家行政公務(wù)的組織依照法律、政策和習(xí)慣填補(bǔ)因其履行職責(zé)、執(zhí)行公務(wù)的合法行為給特定公民、組織的合法權(quán)益所造成的損失以及特定公民組織為維護(hù)和增進(jìn)國(guó)家和社會(huì)公共利益而使其自身受到的損失的一種救濟(jì)行為”①。換言之，行政補(bǔ)償是國(guó)家行政機(jī)關(guān)等行政主體對(duì)特定公民、組織因配合行政行為的實(shí)施或者為維護(hù)公共利益所受之損失以金錢(qián)或其他形式予以彌補(bǔ)的行為。
　　在行政法學(xué)上，行政補(bǔ)償與行政賠償十分相近，是非常容易混淆的一個(gè)概念。行政補(bǔ)償與行政賠償都是國(guó)家行政主體在一定條件下彌補(bǔ)公民、組織所失利益的行為，但是兩者之間存在重要區(qū)別。行政補(bǔ)償不涉及行政行為違法的問(wèn)題，而行政賠償則是由違法行政行為所引起的。也就是說(shuō)，引起行政補(bǔ)償和行政賠償行為的性質(zhì)不同。這是行政補(bǔ)償和行政賠償最重要的區(qū)別?！靶姓r償是國(guó)家對(duì)行政機(jī)關(guān)及工作人員違法行使職權(quán)造成損害承擔(dān)的賠償責(zé)任。而行政補(bǔ)償是國(guó)家對(duì)行政機(jī)關(guān)及工作人員的合法行為造成的損失給予的補(bǔ)償。”②行政賠償是行政主體承擔(dān)違法責(zé)任的一種形式，而行政補(bǔ)償是行政主體履行其法定職責(zé)的一種形式，是一種正常的行使國(guó)家行政職權(quán)的行為。正因?yàn)槿绱耍姓r償暗含著對(duì)行政主體“譴責(zé)性”，而行政補(bǔ)償則比較中性，不帶有對(duì)行政主體的“譴責(zé)性”。為了凸顯補(bǔ)償與賠償在各自原因行為性質(zhì)上的差異，法學(xué)界一般將當(dāng)事人因他人合法行為而喪失的利益稱為“損失”，同時(shí)將當(dāng)事人因他人違法侵權(quán)行為而失去的利益稱為“損害”，在此基礎(chǔ)上衍生出“損失補(bǔ)償”和“損害賠償”這兩個(gè)約定俗成的專業(yè)術(shù)語(yǔ)。
　　除了原因行為不同以外，行政補(bǔ)償與損害賠償還有兩點(diǎn)重要區(qū)別值得我們注意：一是行政賠償源于行政主體侵權(quán)的結(jié)果，因而必然發(fā)生在損害形成之后；而行政補(bǔ)償常常在實(shí)際損失形成之前就已經(jīng)啟動(dòng)，即當(dāng)事人雙方事先就補(bǔ)償事宜展開(kāi)協(xié)商并達(dá)成協(xié)議；二是行政賠償具有濃厚的法定性。我國(guó)憲法明確規(guī)定：“由于國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的人，有依照法律規(guī)定取得賠償?shù)臋?quán)利?！雹圻@就是說(shuō)行政賠償必須要有明確的法律依據(jù)。而行政補(bǔ)償則有所不同，可由行政機(jī)關(guān)自由裁量而定。當(dāng)然不是所有行政補(bǔ)償都可由行政機(jī)關(guān)自由裁量，行政補(bǔ)償也分為法定補(bǔ)償與裁量補(bǔ)償兩種形式。由于我國(guó)有關(guān)行政補(bǔ)償?shù)姆芍贫壬胁粔蚪∪?，因而行政主體在處理行政補(bǔ)償問(wèn)題時(shí)擁有很大的自由裁量空間，對(duì)于這種沒(méi)有法律規(guī)定或者法律規(guī)定不具體的行政補(bǔ)償，當(dāng)事人通常很難尋求司法的保護(hù)，由于缺乏具體、明確的法律標(biāo)準(zhǔn)，行政補(bǔ)償糾紛易發(fā)、多發(fā)，而且矛盾和糾紛一旦形成，其化解的難度便會(huì)較大。
　　
　　我國(guó)行政補(bǔ)償制度的發(fā)展及完善
　　
　　我國(guó)行政賠償立法起步晚，發(fā)展快；而行政補(bǔ)償立法是起步早，發(fā)展慢。行政賠償立法少而精，而行政補(bǔ)償立法則是多而散。
　　早在1950年，新中國(guó)剛成立不久，行政補(bǔ)償立法就已經(jīng)起步。1950年11月中央人民政府政務(wù)院頒布《城市郊區(qū)土地改革條例》，規(guī)定：“國(guó)家為市政建設(shè)和其他需要征用私人所有的農(nóng)業(yè)土地時(shí)，須給予適當(dāng)代價(jià)，或以相等之國(guó)有土地調(diào)換之。對(duì)耕種該項(xiàng)土地的農(nóng)民亦給以適當(dāng)?shù)陌仓?，并?duì)其該項(xiàng)土地上的生產(chǎn)、投資（如鑿井、植樹(shù)等）及其他損失，予以公平合理的補(bǔ)償?！雹?953年12月政務(wù)院又頒布《關(guān)于國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》，該法第六條規(guī)定因土地勘探工作使當(dāng)?shù)厝嗣衩墒軗p失時(shí)，須“予以適當(dāng)補(bǔ)償”；第八條規(guī)定被征用土地的補(bǔ)償費(fèi)，由當(dāng)?shù)厝嗣裾畷?huì)同各方代表評(píng)議商定，一般土地以其最近三年至五年產(chǎn)量的總值為標(biāo)準(zhǔn)，特殊土地得酌情變通處理。對(duì)被征用土地上的房屋等附著物及種植的農(nóng)作物，按公平合理的代價(jià)予以補(bǔ)償。20世紀(jì)60年代以后特別是“文革”期間，國(guó)家立法陷入停滯狀態(tài)，行政補(bǔ)償制度遭到嚴(yán)重破壞。
　　改革開(kāi)放以后，行政補(bǔ)償立法重新恢復(fù)并不斷增加。1980年代制定的《森林法》、《草原法》、《漁業(yè)法》、《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源法》、《水法》、《外資企業(yè)法》等一批法律、法規(guī)中都有關(guān)于行政補(bǔ)償?shù)脑瓌t性規(guī)定，此后含有行政補(bǔ)償條款的法律、規(guī)范和規(guī)章不斷增多，有關(guān)行政補(bǔ)償內(nèi)容和程序的規(guī)定越來(lái)越具體，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、力度有較大幅度的提升。以國(guó)家建設(shè)征用土地補(bǔ)償為例，1953年的規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)較低，對(duì)于征用土地補(bǔ)償費(fèi)，一般土地以其最近三年至五年產(chǎn)量的總值為標(biāo)準(zhǔn)，特殊土地可酌情變通處理。對(duì)于房屋等地上附著物的補(bǔ)償僅規(guī)定“給予公平合理的補(bǔ)償”，非常籠統(tǒng)，可操作性差。2004年修訂的現(xiàn)行《土地管理法》則較大幅度地提高了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。
　　2004年憲法修正案第二十二條將行政補(bǔ)償制度寫(xiě)入憲法，規(guī)定在憲法第十三條中新增“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！边@是我國(guó)行政補(bǔ)償立法迄今為止取得的最為重要的立法成就，為今后行政補(bǔ)償制度的進(jìn)一步完善和發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的憲法基礎(chǔ)。
　　2011年1月國(guó)務(wù)院制定《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），這是繼行政補(bǔ)償入憲后，我國(guó)行政補(bǔ)償立法取得的又一個(gè)重要成果。它是我國(guó)第一個(gè)專門(mén)規(guī)定行政補(bǔ)償問(wèn)題的行政法規(guī)，對(duì)長(zhǎng)期困擾行政補(bǔ)償制度發(fā)展進(jìn)步的一系列重要問(wèn)題做出了具有示范意義的規(guī)定。例如，對(duì)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)術(shù)界和社會(huì)輿論多年來(lái)一直呼吁行政補(bǔ)償應(yīng)按照市場(chǎng)價(jià)格對(duì)于公民、組織所受損失給予充分補(bǔ)償，但相關(guān)立法始終不能在這個(gè)問(wèn)題上取得突破?！稐l例》首次規(guī)定：“對(duì)被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格?！雹葸@實(shí)際上確立的是一個(gè)“超市場(chǎng)價(jià)格”的標(biāo)準(zhǔn)，可以說(shuō)對(duì)于被征收者的房屋所有權(quán)給予了充分的保護(hù)。針對(duì)城市房屋拆遷過(guò)程中對(duì)被拆遷人“口惠實(shí)不至”、補(bǔ)償不到位的問(wèn)題，《條例》明確規(guī)定，實(shí)施房屋征收應(yīng)當(dāng)先補(bǔ)償、后搬遷。為防止被征收人無(wú)理要價(jià)，建設(shè)工程因補(bǔ)償協(xié)議無(wú)法達(dá)成而不能實(shí)施，《條例》對(duì)征收補(bǔ)償機(jī)制作出重大創(chuàng)新，規(guī)定，“房屋征收部門(mén)與被征收人在征收補(bǔ)償方案確定的簽約期限內(nèi)達(dá)不成補(bǔ)償協(xié)議，或者被征收房屋所有權(quán)不明確的，由房屋征收部門(mén)報(bào)請(qǐng)作出房屋征收決定的市、縣級(jí)人民政府依照本條例的規(guī)定，按照征收補(bǔ)償方案作出補(bǔ)償決定，并在房屋征收范圍內(nèi)予以公告?！薄氨徽魇杖藢?duì)補(bǔ)償決定不服的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議，也可以依法提起行政訴訟?！雹蕖氨徽魇杖嗽诜ǘㄆ谙迌?nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者不提起行政訴訟，在補(bǔ)償規(guī)定的期限內(nèi)又不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣人民政府申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行?！雹吆翢o(wú)疑問(wèn)，《條例》代表了我國(guó)行政補(bǔ)償法制建設(shè)的最新成就和最高水平，為我國(guó)行政補(bǔ)償制度整體水平的提高以及其他各領(lǐng)域行政補(bǔ)償制度的完善和發(fā)展指明了方向，提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。
　　
　　我國(guó)行政補(bǔ)償制度存在的問(wèn)題
　　
　　我國(guó)行政補(bǔ)償制度經(jīng)過(guò)建國(guó)以來(lái)數(shù)十年的發(fā)展，總體上形成了一套適合我國(guó)國(guó)情的模式和經(jīng)驗(yàn)，例如，早在新中國(guó)成立初期，我國(guó)就在立法中確立了公平合理補(bǔ)償?shù)脑瓌t，同時(shí)在少數(shù)特定情況下適用適當(dāng)補(bǔ)償原則，這一指導(dǎo)思想一直延續(xù)到今天，并不斷根據(jù)時(shí)代變化充實(shí)新的內(nèi)容。但是，由于我國(guó)關(guān)于行政補(bǔ)償?shù)睦砟詈椭贫刃纬珊兔撎ビ谟?jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，卻在發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的新階段得到普遍運(yùn)用，行政補(bǔ)償制度不可避免地在一些方面不能適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的新要求。一個(gè)國(guó)家行政補(bǔ)償制度的好壞不能簡(jiǎn)單地以它給予被補(bǔ)償人金錢(qián)或其他利益的大小來(lái)評(píng)判，而應(yīng)當(dāng)以其是否具有平衡公私利益、遏制極端私利以及化解潛在利益沖突的權(quán)威與能力作為判斷標(biāo)準(zhǔn)。如果一個(gè)國(guó)家的行政補(bǔ)償制度給予被補(bǔ)償人盡管不是那么多，但社會(huì)輿論和被補(bǔ)償人均認(rèn)為補(bǔ)償是適當(dāng)?shù)摹⒐?，認(rèn)同行政補(bǔ)償?shù)臋?quán)威性，那么這個(gè)國(guó)家的行政補(bǔ)償制度就是成功的、健全的；反之，如果一個(gè)國(guó)家行政補(bǔ)償制度給予被補(bǔ)償人的補(bǔ)償越多，而引起的不滿情緒和不公正感越大，行政補(bǔ)償基本喪失調(diào)節(jié)公共利益與私人利益彼此關(guān)系的權(quán)威和能力，則可以認(rèn)定這種行政補(bǔ)償制度存在很大的缺陷和弊端。
　　
　　以上述標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量，我國(guó)行政補(bǔ)償制度盡管取得長(zhǎng)足進(jìn)步，但其存在的問(wèn)題也是非常突出的。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
　　第一，行政補(bǔ)償制度“定紛止?fàn)帯钡臋?quán)威和能力沒(méi)有隨著行政補(bǔ)償立法的增多而同步增長(zhǎng)，在一定程度上反呈下降的趨勢(shì)。所謂“不鬧不解決、小鬧小解決、大鬧大解決”形象地反映了我國(guó)行政補(bǔ)償制度在權(quán)威性和實(shí)效性上的缺失及其在實(shí)踐中面臨的困境。
　　第二，行政補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)彈性大，補(bǔ)償不到 （下轉(zhuǎn)192頁(yè)）（上接67頁(yè)）位與濫施補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)象同時(shí)并存、均較嚴(yán)重。我國(guó)行政補(bǔ)償立法關(guān)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定普遍比較籠統(tǒng)和原則，導(dǎo)致在實(shí)際操作過(guò)程中行政主體的自由裁量權(quán)過(guò)大。
　　第三，行政補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)督與問(wèn)責(zé)機(jī)制薄弱且發(fā)展不平衡。與行政賠償不同，法律對(duì)行政補(bǔ)償?shù)囊?guī)范遠(yuǎn)遠(yuǎn)弱于其對(duì)行政賠償?shù)囊?guī)范，而有關(guān)行政補(bǔ)償監(jiān)督與問(wèn)責(zé)機(jī)制方面的規(guī)定尤其薄弱。行政機(jī)關(guān)及其工作人員一般不會(huì)直接因?yàn)檠a(bǔ)償不到位或者亂補(bǔ)償而承擔(dān)違法責(zé)任。此外，行政補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)督和責(zé)任追究機(jī)制還存在“重補(bǔ)償不到位、輕過(guò)度補(bǔ)償”的問(wèn)題。
　　第四，行政補(bǔ)償立法規(guī)定的某些體制機(jī)制不合理，不僅增加行政補(bǔ)償成本，而且誘發(fā)和加劇了行政補(bǔ)償糾紛。例如，土地征用補(bǔ)償是一種典型的具體行政行為，但相關(guān)法律法規(guī)卻規(guī)定由用地單位承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任，把不折不扣的行政補(bǔ)償轉(zhuǎn)化為民事補(bǔ)償。這樣的規(guī)定不僅混淆了兩類不同性質(zhì)的法律關(guān)系，而且大大增加了達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議的難度，不公正地增加了用地單位的負(fù)擔(dān)。
　　第五，行政補(bǔ)償程序的公開(kāi)性、透明度和社會(huì)參與度不足且缺乏保障，暗箱操作的情況較為嚴(yán)重，遏制行政補(bǔ)償腐敗的法律機(jī)制亟待建立和加強(qiáng)。我國(guó)行政補(bǔ)償立法對(duì)行政補(bǔ)償?shù)某绦騿?wèn)題普遍重視不夠，造成一些很好的實(shí)體規(guī)定，如要求向土地被征用的群眾做好解釋說(shuō)明工作等，因缺乏必要的程序保障而落空。由于程序不完善，導(dǎo)致行政補(bǔ)償過(guò)程中很容易出現(xiàn)暗箱操作的弊端，引發(fā)私分、貪污補(bǔ)償款的腐敗行為。
　　第六，行政補(bǔ)償分散立法的模式導(dǎo)致行政補(bǔ)償制度不全面、不協(xié)調(diào)和不統(tǒng)一。我國(guó)行政補(bǔ)償制度存在的一個(gè)重要問(wèn)題是缺乏頂層設(shè)計(jì)，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)行政補(bǔ)償制度采取分散立法的模式，導(dǎo)致有的領(lǐng)域行政補(bǔ)償立法比較集中，有的領(lǐng)域行政補(bǔ)償立法幾近空白；或者公民、組織受到性質(zhì)相同或相近的損失，在一個(gè)行政領(lǐng)域可以獲得補(bǔ)償，而在另一行政領(lǐng)域則無(wú)法得到補(bǔ)償，或者兩者之間在補(bǔ)償?shù)姆秶?、?biāo)準(zhǔn)、方式和程序上存在明顯不合理的差別。為此，建立全面、統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的行政補(bǔ)償制度應(yīng)當(dāng)成為我國(guó)行政補(bǔ)償制度未來(lái)進(jìn)一步完善和發(fā)展的優(yōu)先選擇。
　　
　　統(tǒng)一行政補(bǔ)償制度的可行性及其指導(dǎo)原則
　　
　　我國(guó)建立統(tǒng)一的行政補(bǔ)償制度的必要性自不待言，問(wèn)題在于是否可行以及如何建立。
　　建立統(tǒng)一的行政補(bǔ)償制度意味著國(guó)家需要制定一部統(tǒng)一的《行政補(bǔ)償法》，或者制定一部范圍更為廣泛的《國(guó)家補(bǔ)償法》。人們也許可以從以下兩個(gè)方面提出質(zhì)疑：一是我國(guó)各地發(fā)展水平參差不齊，區(qū)域發(fā)展不平衡問(wèn)題比較突出，行政補(bǔ)償問(wèn)題十分復(fù)雜，難以在全國(guó)范圍內(nèi)適用同一標(biāo)準(zhǔn)；二是國(guó)外沒(méi)有找到類似的立法先例。對(duì)于第一個(gè)問(wèn)題，我們首先應(yīng)當(dāng)明確所謂頂層設(shè)計(jì)是指把我國(guó)行政補(bǔ)償具有共性的問(wèn)題整合到一部立法文件當(dāng)中，而不是要把全部或主要行政補(bǔ)償規(guī)范匯集到一起。我們要制定的是一部行政補(bǔ)償“通則”，而非行政補(bǔ)償法典。從這個(gè)意義上講，未來(lái)要制定《行政補(bǔ)償法》與《國(guó)家賠償法》有較大區(qū)別，前者是“通則性”的，其包含了行政補(bǔ)償制度最為重要的一批法律規(guī)范，但這批法律規(guī)范在數(shù)量上僅占全部行政補(bǔ)償規(guī)范的很小比例；后者基本上是一部法典。《行政補(bǔ)償法》在立法類型和技術(shù)上更接近《行政處罰法》、《行政許可法》和《行政強(qiáng)制法》等法律，這些法律在功能上都發(fā)揮著頂層設(shè)計(jì)的作用。其中，行政許可的多樣性與復(fù)雜性絲毫不亞于行政補(bǔ)償。我國(guó)立法機(jī)關(guān)已經(jīng)在《行政處罰法》、《行政許可法》和《行政強(qiáng)制法》等法律制定的過(guò)程中積累了充足的通過(guò)頂層設(shè)計(jì)對(duì)分散立法進(jìn)行整合的經(jīng)驗(yàn)，這些經(jīng)驗(yàn)完全可以應(yīng)用到《行政補(bǔ)償法》甚至《國(guó)家補(bǔ)償法》的立法過(guò)程之中。因此，制定《行政補(bǔ)償法》是可行的。
　　對(duì)于第二個(gè)問(wèn)題，我國(guó)已經(jīng)制定的《行政處罰法》、《行政許可法》、《行政強(qiáng)制法》在國(guó)外都沒(méi)有先例，制定此種類型的法律是我國(guó)的獨(dú)創(chuàng)并構(gòu)成我國(guó)行政法制的特色，國(guó)外不制定一部統(tǒng)一的《行政補(bǔ)償法》是由它們的具體國(guó)情決定的，不代表制定這部法律在技術(shù)上不可行。
　　綜上，筆者認(rèn)為《行政補(bǔ)償法》的制定應(yīng)遵循以下幾點(diǎn)指導(dǎo)原則：一是有利于解決行政補(bǔ)償領(lǐng)域目前存在的無(wú)法可依、有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的問(wèn)題；二是有利于引導(dǎo)全社會(huì)樹(shù)立與我國(guó)現(xiàn)階段國(guó)情相適應(yīng)、理性務(wù)實(shí)均衡的行政補(bǔ)償觀；三是有利于提高行政補(bǔ)償制度的權(quán)威性、實(shí)效性及其平衡公共利益與個(gè)人私益的能力，使行政補(bǔ)償切實(shí)發(fā)揮實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義、促進(jìn)社會(huì)和諧的作用；四是有利于全面確立規(guī)范、民主、公開(kāi)、透明、便捷的行政補(bǔ)償程序，切實(shí)保障公民、組織獲得公平合理補(bǔ)償?shù)膽椃?quán)利；五是有利于防范和懲治行政補(bǔ)償過(guò)程中發(fā)生的各種腐敗行為。
　?。ㄗ髡邽橹袊?guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所研究員、教授、博導(dǎo)）
　　
　　注釋
　?、俸抵骶帲骸缎姓ń坛獭?，北京：法律出版社，1996年，第332頁(yè)。
　　②羅豪才主編：《行政法學(xué)》，北京大學(xué)出版社，1996年，第331～332頁(yè)。
　?、邸稇椃ā返?1條第3款。
　?、堋冻鞘薪紖^(qū)土地改革條例》第14條。
　?、荨秶?guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第19條。
　?、尥?，第26條。
　?、咄?，第27條。