2011政壇反腐:突破與展望

　　2011年反腐倡廉工作的大背景是換屆。在這樣一個(gè)特殊的時(shí)段，通常換屆是“壓倒一切的”，而在其他工作議題上包括反腐倡廉不可能有大的開拓，主要是側(cè)重對(duì)本屆工作的收尾與總結(jié)。但事實(shí)并未如此，主要原因并非2011年是“十二五”規(guī)劃的開局之年，而是我國(guó)的反腐敗和廉政建設(shè)已經(jīng)到了一個(gè)十分關(guān)鍵的時(shí)期，形勢(shì)要求必須要有重大的突破。這就是為什么在2011年初召開的中央紀(jì)委工作會(huì)議（即第六次全會(huì)）上，提出要“整體推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)各項(xiàng)長(zhǎng)期性、基礎(chǔ)性工作”，要“抓住熱點(diǎn)、破解難點(diǎn)，集中力量解決反腐倡廉建設(shè)中人民群眾反映強(qiáng)烈的突出問(wèn)題”的主要原因。
　　
　　2011年反腐倡廉工作的兩個(gè)突破
　　
　　第一，在反腐敗頂層制度改革創(chuàng)新方面積極尋求突破?！笆濉币?guī)劃提出了一個(gè)重大的主張，即：要重視加強(qiáng)“改革頂層設(shè)計(jì)”，在重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得突破和進(jìn)展。改革開放以來(lái)，我國(guó)反腐敗工作力度不斷加大，但結(jié)果非但不能令人滿意，甚至日益嚴(yán)重。這就使得我們必須直面一個(gè)問(wèn)題，即造成這種被動(dòng)局面的原因或問(wèn)題到底出在哪里？在筆者看來(lái)，問(wèn)題不是出在微觀層面，而是出在宏觀層面，也就是反腐敗頂層制度改革沒(méi)有受到重視，沒(méi)有得到實(shí)質(zhì)推進(jìn)。說(shuō)籠統(tǒng)一點(diǎn)，就是我國(guó)的民主政治制度發(fā)展滯后，說(shuō)具體一點(diǎn)，一是權(quán)力監(jiān)督體制落后，二是民主發(fā)展特別是黨內(nèi)民主發(fā)展滯后。
　　2011年的反腐倡廉建設(shè)工作中，一個(gè)很重要的舉措就是開展縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行試點(diǎn)工作。按照中紀(jì)委、中組部的文件要求，每個(gè)?。ㄊ小^(qū)）都要選擇一到兩個(gè)縣市進(jìn)行試點(diǎn)，最終全國(guó)共安排了69個(gè)試點(diǎn)縣市。試點(diǎn)的方向和內(nèi)容主要不是文件標(biāo)題中提到的縣委權(quán)力公開透明，而是以下三點(diǎn)：一是在縣一級(jí)建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制；二是整合監(jiān)督力量，暢通監(jiān)督渠道，加強(qiáng)情況反饋，形成縣委權(quán)力特別是縣委書記權(quán)力運(yùn)行的制約監(jiān)督機(jī)制和反映問(wèn)題處理工作機(jī)制，保證權(quán)力正確行使；三是發(fā)展黨內(nèi)民主，明確縣黨代會(huì)的職責(zé)和權(quán)限。中國(guó)自古有“郡縣治則天下安”的說(shuō)法，中國(guó)的縣市在整個(gè)政權(quán)體系中處于承上啟下的關(guān)鍵位置，在縣市開展這樣的頂層制度改革試點(diǎn)是十分重要的。個(gè)別試點(diǎn)市縣也進(jìn)行了一定的探索，但囿于換屆之年的大背景及其實(shí)際影響，絕大部分試點(diǎn)僅局限在文件上。但不管怎么說(shuō)，問(wèn)題已提出來(lái)了，工作也開始了，這就非常有意義。
　　第二，在足球領(lǐng)域反腐敗工作開辟了一個(gè)標(biāo)本性的試驗(yàn)。根據(jù)2011年初中央紀(jì)委工作會(huì)議和國(guó)務(wù)院第四次廉政工作會(huì)議部署，黨和政府在不少具體工作上都取得了一定的成效。作為在黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作中貫徹“以人為本、執(zhí)政為民”總體要求的體現(xiàn)，幾個(gè)專項(xiàng)治理工作都取得了一定的進(jìn)展，政府信息公開，特別是財(cái)政預(yù)決算以及“三公”經(jīng)費(fèi)方面，邁出了可喜一步。但是，具有標(biāo)本性意義的則是在足球領(lǐng)域反腐敗的嘗試。足球領(lǐng)域雖然只是一個(gè)微觀領(lǐng)域，但是這個(gè)領(lǐng)域腐敗的演變過(guò)程及其危害卻非常直觀，又觸目驚心，結(jié)果是“潛規(guī)則”盛行，假球、黑哨甚囂塵上，賄賂成風(fēng)，幾乎“無(wú)人不貪”，最終導(dǎo)致系統(tǒng)性的失敗——中國(guó)足球水平一路下滑，被廣大球迷所拋棄。足球領(lǐng)域反腐敗大概在10年前，準(zhǔn)確地說(shuō)，在2002年前后就有過(guò)一輪行動(dòng)，但卻是一次“高高舉起、輕輕放下”的表演秀。本輪行動(dòng)展開后，不斷有人扼腕嘆惜：假如那次就來(lái)真的，誰(shuí)誰(shuí)誰(shuí)就不會(huì)犯罪了，中國(guó)足球也早可以鳳凰涅槃了。足球領(lǐng)域腐敗和反腐敗試驗(yàn)表明，是否真下決心至關(guān)重要，早下絕對(duì)比晚下好！作為一個(gè)微觀領(lǐng)域，即使因腐敗而死亡也可通過(guò)外部力量介入而得到救贖。但是，如果腐敗不只限于足球一個(gè)領(lǐng)域，是更多的領(lǐng)域，是整個(gè)黨、整個(gè)國(guó)家、整個(gè)社會(huì)，又將是何結(jié)果？還有別的外部力量存在嗎？還可以得到救贖嗎？對(duì)于足球領(lǐng)域反腐標(biāo)本試驗(yàn)的反思、總結(jié)、思考，無(wú)論多么重視都不為過(guò)，而深入的、系統(tǒng)的反思還沒(méi)有開始。
　　
　　2012年反腐和廉政建設(shè)展望
　　
　　展望2012，仍是換屆之年，除了部分省市外，更重要的是中央的換屆。在這個(gè)大背景下，可以預(yù)測(cè)，黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作將不會(huì)發(fā)生什么根本性的、全局性的變化。從2011年12月30日召開的政治局會(huì)議所傳遞出來(lái)的信息來(lái)看，2012年反腐敗工作的基本內(nèi)容和格局與2011年基本相似?？傮w來(lái)說(shuō)，是兩大方面：一是，黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)依然是一項(xiàng)長(zhǎng)期性、基礎(chǔ)性工作。按照十七屆中央紀(jì)委六次全會(huì)的部署，主要是對(duì)中央重大決策部署落實(shí)情況的監(jiān)督檢查工作，黨的作風(fēng)建設(shè)工作以及完善懲治和預(yù)防腐敗體系的工作；二是，一些具體工作，主要是人民群眾反映強(qiáng)烈的突出問(wèn)題的治理工作，查辦違紀(jì)違法案件工作，糾風(fēng)工作，幾個(gè)專項(xiàng)治理工作，領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律和監(jiān)督工作，反腐倡廉改革創(chuàng)新和制度建設(shè)工作，以及圍繞換屆對(duì)干部選拔任用中的不正之風(fēng)和買官賣官等腐敗問(wèn)題加大監(jiān)督檢查力度，嚴(yán)格追究責(zé)任，確保換屆順利進(jìn)行等。
　　看到這樣的工作部署，人們或許會(huì)覺(jué)得有些平淡。但也正是因?yàn)樘幱趽Q屆之際，人們自然而然就會(huì)對(duì)黨和國(guó)家未來(lái)的反腐敗工作有了更多的期待。雖然換屆大背景，實(shí)體工作不可能有根本性、全局性變化，但變化之前的思考和準(zhǔn)備一定是有的。事實(shí)上，我國(guó)的反腐敗工作已經(jīng)到了決定生死存亡的關(guān)鍵期，反腐敗頂層制度突破行動(dòng)、試驗(yàn)也已經(jīng)展開，人們理應(yīng)有更多的期待，中央和地方新一屆領(lǐng)導(dǎo)班子以及新領(lǐng)導(dǎo)人更是重任在肩。
　　就筆者的研究和觀察來(lái)看，無(wú)論是在宏觀還是微觀層面，根本出路依然是深層次的體制改革和突破。倘若維持現(xiàn)有體制和工作格局，就必然會(huì)延續(xù)過(guò)去的反腐敗歷史——反腐敗形勢(shì)持續(xù)嚴(yán)峻；而只有改革和突破，才會(huì)有反腐敗總體效果上的根本改觀。在宏觀層面，亦或說(shuō)“改革頂層設(shè)計(jì)”，關(guān)鍵議題就一項(xiàng)，即：以實(shí)現(xiàn)權(quán)力的有效監(jiān)督為根本目標(biāo)，改革相關(guān)的深層體制。具體來(lái)說(shuō)，主要是兩個(gè)方面的改革:一是，以監(jiān)督權(quán)為突破口，改革“權(quán)力過(guò)分集中”的體制，實(shí)現(xiàn)權(quán)力結(jié)構(gòu)上的科學(xué)配置，即通過(guò)改革確保反腐敗機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和權(quán)威性是關(guān)鍵。盡管十六大以來(lái)，在紀(jì)檢監(jiān)察體制改革方面已經(jīng)做了一些重要的探索，例如，實(shí)施派駐機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理改革，建立巡視制度等，但改革還不徹底，更沒(méi)有普遍化。二是，要實(shí)質(zhì)性地推進(jìn)民主建設(shè)，特別是黨內(nèi)民主建設(shè)。其中，能否實(shí)行有競(jìng)爭(zhēng)性的選舉是關(guān)鍵，黨代表個(gè)人和黨代表大會(huì)作為一個(gè)集體的作用能否真正體現(xiàn)是關(guān)鍵。
　　在微觀領(lǐng)域，也需要進(jìn)行較為徹底的改革而不是維持現(xiàn)狀。一是，用人腐敗治理?；凇安畼?lè)相馬”的現(xiàn)行體制，事后追究、嚴(yán)肅換屆紀(jì)律，將導(dǎo)致“追不勝追”，查不勝查。關(guān)鍵還是要建立起“規(guī)則賽馬”機(jī)制，把選人用人權(quán)從少數(shù)人手中交給制度。公開選拔、競(jìng)爭(zhēng)上崗、公推直選（目前只試點(diǎn)到個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)）已經(jīng)在試點(diǎn)，問(wèn)題是要盡快成為普遍制度以徹底取代“伯樂(lè)相馬”機(jī)制。二是，輪子上的腐敗治理。實(shí)物配給體制下的專項(xiàng)治理、集中整治，總難免歸于“治不勝治”，而全面建立市場(chǎng)化、貨幣化的體制才是根本出路。三是，購(gòu)物卡腐敗治理。購(gòu)卡方實(shí)名制幾乎不起作用，一個(gè)簡(jiǎn)單的舉措就是普遍禁止，而轉(zhuǎn)以銀行信用卡消費(fèi)為主渠道。放任五花八門的機(jī)構(gòu)發(fā)卡，是在以銀行為主導(dǎo)的金融體系之外另建了一個(gè)五花八門的金融系統(tǒng)。實(shí)在不能禁止的，則應(yīng)要求發(fā)卡機(jī)構(gòu)記錄完整的交易信息，就像信用卡消費(fèi)一樣，這些記錄要納入監(jiān)管機(jī)構(gòu)的信息系統(tǒng)。相比之下，治理“購(gòu)物券”時(shí)，當(dāng)年的政策將其定性為擾亂金融秩序而堅(jiān)決取締，則徹底得多。
　　這些根本性改革不一定一下子全面鋪開，完全可以先從局部開始試點(diǎn)，然后再普遍推廣。關(guān)鍵是要開始試點(diǎn)，一旦成熟就要強(qiáng)制性地普遍實(shí)施。
　?。ㄗ髡邽楸本┖娇蘸教齑髮W(xué)公共管理學(xué)院教授）
　　 責(zé)編/徐艷紅 美編/石玉