新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度發(fā)展模式探討

　　【摘要】新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度對建設(shè)新型農(nóng)村社會保障制度具有重大現(xiàn)實意義，盡管新農(nóng)保工作開展順利，但在實踐中還存在一系列問題。通過對試點中新農(nóng)?，F(xiàn)狀及在基金運行和銜接中存在的問題進行分析，如籌資、基金保值與管理等，探討在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)視角下提出完善新農(nóng)保的發(fā)展模式。
　　【關(guān)鍵詞】新農(nóng)保 發(fā)展模式 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌 制度銜接
　　我國新型農(nóng)村養(yǎng)老保險試點2009年年末正式實施，截至2010年5月初，已有5199萬人參保，占試點地區(qū)16周歲以上農(nóng)村人口總數(shù)的78%，經(jīng)確認(rèn)，1633萬名符合條件的農(nóng)村老年居民已按月領(lǐng)取養(yǎng)老金。
　　通過新農(nóng)保試點的情況可以看出中央政府的財政補貼調(diào)動了農(nóng)民參保的積極性，地方政府的重視是辦好新型農(nóng)村養(yǎng)老保險的關(guān)鍵，業(yè)務(wù)運作、管理、監(jiān)督等操作規(guī)程細(xì)化奠定了新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險發(fā)展的基礎(chǔ)。
　　新農(nóng)保試點中基金運行方面的問題
　　雖然在中央和地方政府的大力推動下，新農(nóng)保工作開展順利，但實踐中還存在一些問題，下面就新農(nóng)保試點中基金運行方面的問題逐一進行分析。
　　新農(nóng)保籌資方面的問題。主要是籌資主體存在的問題以及籌資制度本身存在的缺陷。
　　其一，政府在農(nóng)村養(yǎng)老保險籌資中所占的比例低。和老農(nóng)保相比，新農(nóng)保中政府籌資所占比例提高了很多，但和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險財政籌資所達(dá)到的比例來比較，中央政府在農(nóng)村養(yǎng)老保險籌資中所占的比例仍然很低。
　　其二，地方各級財政補貼分擔(dān)狀況不合理。在縣一級財政中，中西貧困縣和一些比較富裕的縣相比，他們的負(fù)擔(dān)很重，各級地方財政之間的費用合理分擔(dān)問題的解決是新農(nóng)保順利推行的關(guān)鍵因素。
　　其三，農(nóng)民個人自由繳費檔次較低。絕大多數(shù)農(nóng)村居民有能力負(fù)擔(dān)每人每年一百元的繳費，且大多數(shù)居民選擇了最低檔次的繳費。農(nóng)村居民對于新農(nóng)保的了解需要一個過程，很少農(nóng)民選擇最高檔次每人每年五百元的繳費，參保人受到的保障程度很難提高。
　　其四，中央政府、地方政府、農(nóng)民三方博弈達(dá)不到預(yù)期的籌資效果。中央政府希望用最少的財政轉(zhuǎn)移支付實現(xiàn)最合理的財政目標(biāo)，相反地方政府則希望得到最大限度的財政轉(zhuǎn)移支付。地方政府希望農(nóng)民繳費時間越長越好。農(nóng)民更傾向于接近60歲才參保，這樣繳費數(shù)額少，得到利益多。
　　新農(nóng)保資金保值增值能力弱。新農(nóng)保實施個人賬戶實賬運營，個人賬戶資金積累會越來越多，新農(nóng)保基金保值增值壓力不斷加大，在安全第一的前提下，縣級管理權(quán)很有限，法律不允許政府將這筆錢進行任意投資，只準(zhǔn)存入國有商業(yè)銀行和購買一級市場國債，杜絕將農(nóng)?；鸫嫒敕倾y行性金融機構(gòu)。
　　新農(nóng)?；鸸芾磉\營中的問題。新農(nóng)?；鹜顿Y運營管理存在一些問題，如個人賬戶資金利益歸屬的復(fù)雜性加大了投資運營管理的難度、投資運營管理縣級統(tǒng)籌、創(chuàng)新試點困難重重等。
　　新農(nóng)保資金統(tǒng)籌程度低。我國大多數(shù)新農(nóng)保試點地區(qū)實施縣級統(tǒng)籌，縣級政府負(fù)擔(dān)基金管理與監(jiān)督工作。較低層次的統(tǒng)籌導(dǎo)致基金互劑，基金保值增值以及參保人員流動困難?；鸸芾黹L期停留在縣一級，造成縣級財政負(fù)擔(dān)較重，尤其逐漸積累起的大量個人賬戶養(yǎng)老保險基金安全難以保證。國家“十二五”規(guī)劃提出，城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險最快5年實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，這也為新農(nóng)保提高統(tǒng)籌層次提供了動力。
　　新農(nóng)保基金監(jiān)督機制缺乏。我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險方面法律制度欠缺，新農(nóng)保仍然沒有對基金監(jiān)管方面作出規(guī)定，多部門的合作監(jiān)管也存在利益沖突和監(jiān)管缺失的情況，相應(yīng)政策缺失造成政府監(jiān)管責(zé)任缺位，基金管理人存在違規(guī)操作，再加上內(nèi)部控制薄弱，造成不少地方基金不能及時到位，甚至出現(xiàn)挪用或者擠占保險基金的現(xiàn)象，急需建立獨立專門的部門對基金的籌集進行監(jiān)督和管理。
　　新農(nóng)保與“五保戶”制度、最低生活保障制度銜接的問題。在國家沒有出臺與新農(nóng)保制度銜接的政策之前，原享受“五保戶”和低保待遇是不變的。但如果長期處于這種狀態(tài)，不利于新農(nóng)保制度的統(tǒng)一管理。
　　新農(nóng)保與農(nóng)民工養(yǎng)老保險銜接問題。農(nóng)民外出打工，其中有一部分農(nóng)民工參加了城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險，有些農(nóng)民工又返回家鄉(xiāng)，這就出現(xiàn)了新農(nóng)保與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的銜接問題。
　　新老農(nóng)保銜接難題。全國大多數(shù)省市沒有實現(xiàn)“老農(nóng)保”和“新農(nóng)?！钡你暯樱限r(nóng)保與新農(nóng)保銜接并沒有計算上的困難，影響新老農(nóng)保銜接的主要原因是老農(nóng)保賬戶的虧空，一方面是一些地方養(yǎng)老金被貪污、挪用，另一方面是僅做活期存款的養(yǎng)老金在通脹中消失了。
　　新農(nóng)保險制度發(fā)展模式的探討
　　新農(nóng)保在基金運行及銜接中存在諸多問題，因此，進行新農(nóng)保制度模式的創(chuàng)新顯得尤為重要。
　　采取現(xiàn)收現(xiàn)付與完全積累制結(jié)合的籌資模式。世界各國的養(yǎng)老保險籌資模式主要有現(xiàn)收現(xiàn)付式、完全積累式、部分積累式等三種。“據(jù)此認(rèn)為我國應(yīng)建立財政提供繳費補貼的階段式現(xiàn)收現(xiàn)付制平衡模式作為新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的財政補貼機制。在基金管理方面，應(yīng)配套建立完善的治理結(jié)構(gòu)與監(jiān)管制度。在制度設(shè)計上，應(yīng)考慮與城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度社會統(tǒng)籌賬戶的銜接與并軌?！雹?br/>　　建立個人繳費加財政補貼的籌資機制?！稗r(nóng)業(yè)勞動者在很長一段時間內(nèi)仍將處于自我雇傭階段，無法形成勞資雙方繳費格局。因此，個人繳費將成為農(nóng)民養(yǎng)老保險基金的重要來源。應(yīng)該參照城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險繳費標(biāo)準(zhǔn)，按照農(nóng)民實際收入的一定比例繳納養(yǎng)老保險費，同時由政府扮演農(nóng)民雇主的角色，給予相應(yīng)的財政補貼。”②
　　第一，明確中央財政投入比例?！霸谖覈厥獾漠a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)區(qū)域分布和財政能力區(qū)域分布結(jié)構(gòu)下，必須加強中央財政對農(nóng)業(yè)大省的轉(zhuǎn)移支付力度，綜合考慮各省區(qū)的實際農(nóng)業(yè)人口比重和財政能力，制定科學(xué)的財政轉(zhuǎn)移支付辦法。”③第二，在調(diào)動農(nóng)民參保率的基礎(chǔ)上提高參保農(nóng)民個人繳費水平。農(nóng)民收入低是繳費水平低的首要原因在增加農(nóng)民收入的基礎(chǔ)上，適當(dāng)增設(shè)繳費檔次，采取靈活的繳費方式，提高整體繳費水平。此外，實行動態(tài)繳費即繳費標(biāo)準(zhǔn)隨預(yù)期養(yǎng)老金領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)變化而調(diào)整。第三，重構(gòu)地方政府與中央政府的財政關(guān)系。合理劃分地方各級財政之間的責(zé)任，建立訴求表達(dá)機制，形成中央政府、地方政府、集體、農(nóng)民四方相互信任的心理契約。
　　建立名義賬戶制的基金運行模式。具體有二：第一，新農(nóng)?？梢圆扇∩鐣y(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的模式。社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的制度模式有利于發(fā)揮激勵功能。城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合，這樣確保農(nóng)民身份轉(zhuǎn)化的過程中利益不受損。第二，新農(nóng)保采取現(xiàn)收現(xiàn)付的名義賬戶制度?！霸诎l(fā)揮個人賬戶激勵功能的同時，利用現(xiàn)收現(xiàn)付的財務(wù)模式，將基金的風(fēng)險控制在最低程度?！雹?br/>　　給付既定的繳費模式與普遍生活保障的給付水平確定模式。其一，新型農(nóng)村養(yǎng)老保險的繳費模式與給付既定模式。目前新農(nóng)保的替代率還比較低，經(jīng)過測算不及城鎮(zhèn)農(nóng)村養(yǎng)老保險的替代率。“養(yǎng)老金的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)綜合考慮當(dāng)期的農(nóng)民平均收入水平以及參保者的繳費情況，參保者繳費時間越長、繳費基數(shù)越高，其養(yǎng)老金水平就應(yīng)當(dāng)越高，農(nóng)民基本養(yǎng)老金替代率（包括老年津貼和基礎(chǔ)養(yǎng)老金）應(yīng)當(dāng)控制在50%左右?！雹?br/>　　其二，新型農(nóng)村養(yǎng)老保險的給付水平確定模式與普遍生活保障模式。由于收入關(guān)聯(lián)模式是一種與收入水平有關(guān)聯(lián)的制度模式，農(nóng)民排除在這種制度模式安排的養(yǎng)老的保險制度之外。所以，對于新農(nóng)保的給付水平確定模式，主張普遍生活保障模式。隨著農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平的提高以及國家實力的增強，要制定與物價增長同步增長的保障模式，比保證農(nóng)民基本生活水平。
　　新農(nóng)保應(yīng)該參照城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度，要與物價水平掛鉤，探索符合農(nóng)民消費特征的待遇動態(tài)調(diào)整機制。隨著人口老齡化程度的加深和繳費農(nóng)民數(shù)量的減少，新農(nóng)保制度必然在將來的給付方面產(chǎn)生基金缺口，這個缺口應(yīng)當(dāng)由誰來分擔(dān)就成了急迫解決的問題，中央政府和各級政府應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，使新農(nóng)保制度實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。
　　（作者單位：河北師范大學(xué)公共管理學(xué)院；本文系河北省教育廳人文社會科學(xué)青年基金項目“新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度發(fā)展模式”研究成果，課題編號：sz2010618）
　　注釋
　?、賱⒉?，殷寶明：“新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險財政補貼機制的可行性研究—基于現(xiàn)收現(xiàn)付平衡模式的角度”，《江西財經(jīng)大學(xué)學(xué)報》，2010年第3期，第35頁。
　?、卩嵐Τ桑骸吨袊鐣Ｕ细母锱c發(fā)展戰(zhàn)略養(yǎng)老保險卷》，北京：人民出版社，2011年，第212頁。
　?、邰堍蒴斎骸靶滦娃r(nóng)民社會養(yǎng)老保險制度模式的反思與重構(gòu)”，《保險研究》，2011年第5期，第22～23頁，第21～22頁，第23