職務(wù)犯罪預(yù)防立法體系研究

　　【摘要】職務(wù)犯罪危害巨大，但由于職務(wù)犯罪預(yù)防立法體系的不完善，實(shí)際的職務(wù)犯罪預(yù)防工作出現(xiàn)了無法可依、規(guī)范性文件效力層級(jí)較低、無法實(shí)現(xiàn)職務(wù)犯罪預(yù)防工作全方位展開等困境。文章對(duì)我國(guó)職務(wù)犯罪預(yù)防立法體系的現(xiàn)狀進(jìn)行梳理，并在此基礎(chǔ)上分析目前還存在的問題，試圖提出有效的解決方案。
　　【關(guān)鍵詞】職務(wù)犯罪 職務(wù)犯罪預(yù)防 立法
　　職務(wù)犯罪不是一個(gè)法律概念，只是在法學(xué)研究過程中人為劃分出來的一種犯罪類型，是法學(xué)研究者對(duì)與職務(wù)有關(guān)的犯罪的統(tǒng)稱。為明確職務(wù)犯罪預(yù)防的概念，本文對(duì)職務(wù)犯罪界定如下，職務(wù)犯罪是指國(guó)家工作人員和在社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位中依照法律、法規(guī)以及規(guī)范性法律文件從事公務(wù)的人員，利用職務(wù)，濫用職權(quán)，或者不正確履行職權(quán)所實(shí)施的違背職權(quán)職責(zé)要求的依照刑法規(guī)定應(yīng)受刑罰處罰的行為的總稱。
　　我國(guó)職務(wù)犯罪預(yù)防立法體系的現(xiàn)狀
　　根據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定，我國(guó)關(guān)于職務(wù)犯罪預(yù)防的立法體系主要由四個(gè)層次的法律規(guī)范組成：
　　憲法。憲法是我國(guó)的根本大法，規(guī)定國(guó)家的根本任務(wù)和根本制度，《中華人民共和國(guó)憲法》第二十四條第一款規(guī)定：“國(guó)家通過普及理想教育、道德教育、文化教育、紀(jì)律和法制教育，通過在城鄉(xiāng)不同范圍的群眾中制定和執(zhí)行各種守則、公約，加強(qiáng)社會(huì)主義精神文明的建設(shè)?！边@是檢察機(jī)關(guān)開展職務(wù)犯罪預(yù)防工作的憲法指導(dǎo)。
　　法律。此處所指法律是狹義上的法律，專指全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)所制定的規(guī)范性法律文件。在我國(guó)涉及到職務(wù)犯罪預(yù)防的法律主要是《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》，該法第四條第二款規(guī)定：“人民檢察院通過檢察活動(dòng)，教育公民忠于社會(huì)主義祖國(guó)，自覺地遵守憲法和法律，積極同違法行為作斗爭(zhēng)。”這為檢察機(jī)關(guān)開展職務(wù)犯罪預(yù)防工作提供了精神指導(dǎo)。
　　地方法規(guī)。截止2011年年底，全國(guó)共有35個(gè)省市制定了預(yù)防職務(wù)犯罪的地方性法規(guī)，包括省市級(jí)的地方法規(guī)。
　　最高人民檢察院、最高人民法院頒布的司法解釋以及內(nèi)部規(guī)范性文件。我國(guó)最高人民檢察院、最高人民法院以及二單位聯(lián)合頒布的涉及職務(wù)犯罪預(yù)防的司法解釋以及內(nèi)部規(guī)范性文件有42件，其中頒布時(shí)間最早的是1999年1月29日的《最高人民檢察院關(guān)于加強(qiáng)預(yù)防職務(wù)犯罪工作的意見》，這些規(guī)范性文件主要涉及預(yù)防職務(wù)犯罪的指導(dǎo)精神、預(yù)防職務(wù)犯罪的工作綱要、聯(lián)合預(yù)防職務(wù)犯罪的文件、預(yù)防職務(wù)犯罪的相關(guān)程序。
　　我國(guó)職務(wù)犯罪預(yù)防立法體系中存在的問題
　　從以上簡(jiǎn)單羅列的立法文件來源和內(nèi)容可以看出，我國(guó)職務(wù)犯罪預(yù)防的立法體系主要存在以下幾個(gè)方面的問題：
　　首先是缺乏全國(guó)性的職務(wù)犯罪預(yù)防法。在現(xiàn)有的職務(wù)犯罪預(yù)防立法體系中，憲法以及人民檢察院組織法中并沒有制定具體的職務(wù)犯罪預(yù)防行為規(guī)范，也未對(duì)職務(wù)犯罪預(yù)防工作的法律定位作出明確的界定，在較高的憲法以及法律層次僅有對(duì)職務(wù)犯罪預(yù)防工作的精神指引。在全國(guó)范圍內(nèi)對(duì)職務(wù)犯罪預(yù)防工作的具體開展，沒有在較高層級(jí)的法律中統(tǒng)一規(guī)定職務(wù)犯罪預(yù)防主體、行為模式、程序規(guī)范、責(zé)任設(shè)定等內(nèi)容，導(dǎo)致職務(wù)犯罪預(yù)防的法律依據(jù)多為地方性法規(guī)。
　　地方性法規(guī)的制定固然是因地制宜的，也是適合當(dāng)?shù)芈殑?wù)犯罪預(yù)防工作現(xiàn)狀的。但其產(chǎn)生的弊端不容忽視：一是缺乏上位法的有效指導(dǎo)，各地方性法規(guī)質(zhì)量參差不齊；二是各地方性法規(guī)受其適用范圍的限制，無法在全國(guó)范圍內(nèi)適用，若案件有地區(qū)交叉則易出現(xiàn)無法協(xié)調(diào)的矛盾；三是易造成公眾對(duì)職務(wù)犯罪預(yù)防地方性立法的合法性質(zhì)疑，產(chǎn)生對(duì)地方性立法的不信任和對(duì)我國(guó)整個(gè)職務(wù)犯罪預(yù)防立法體系的負(fù)面評(píng)價(jià)。
　　其次是地方性法規(guī)的規(guī)定過于抽象，操作性較差。綜觀各地針對(duì)職務(wù)犯罪預(yù)防制定的工作條例，主要涉及以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：第一，職務(wù)犯罪預(yù)防的目的、職務(wù)犯罪的界定以及職務(wù)犯罪預(yù)防的相關(guān)理論；第二，職務(wù)犯罪預(yù)防機(jī)構(gòu)的組成以及權(quán)力分配；第三，職務(wù)犯罪預(yù)防的具體措施以及職務(wù)犯罪預(yù)防工作的重點(diǎn)行業(yè)和對(duì)象；第四，職務(wù)犯罪預(yù)防的監(jiān)督與保障；第五，職務(wù)犯罪預(yù)防中的法律責(zé)任；第六，附則，主要涉及條例生效時(shí)間以及其他事項(xiàng)。
　　這些地方法規(guī)大多較為全面地說明了職務(wù)犯罪預(yù)防工作的價(jià)值和重點(diǎn)，職務(wù)犯罪預(yù)防工作機(jī)構(gòu)的職責(zé)和方式，相關(guān)機(jī)關(guān)的配合以及相應(yīng)的法律責(zé)任，但是基本上都沒有職務(wù)犯罪預(yù)防工作具體開展程序的規(guī)定，也就是說，工作內(nèi)容都是用很抽象的語言表現(xiàn)出來的，但是如何使這些抽象的內(nèi)容變成操作性強(qiáng)的實(shí)際工作還得依靠當(dāng)?shù)赜蓄A(yù)防權(quán)的預(yù)防機(jī)構(gòu)自己把握。權(quán)力的運(yùn)行如果沒有一整套完善的程序來控制，那么這些權(quán)力就有可能形同虛設(shè)，同時(shí)也有可能產(chǎn)生對(duì)預(yù)防對(duì)象正常工作的不正當(dāng)干預(yù)。地方法規(guī)中雖然大多都設(shè)定了法律責(zé)任這一模塊，但是法律責(zé)任大多表現(xiàn)為行政責(zé)任，且沒有對(duì)責(zé)任的認(rèn)定者和執(zhí)行情況作出相應(yīng)的規(guī)定。而對(duì)構(gòu)成犯罪承擔(dān)相應(yīng)的刑事責(zé)任也表述得過于簡(jiǎn)略，無法引起與職務(wù)犯罪預(yù)防相關(guān)的責(zé)任人對(duì)此工作的重視。對(duì)預(yù)防權(quán)的行使主體的責(zé)任也非常抽象，無法使工作人員對(duì)此項(xiàng)事業(yè)產(chǎn)生發(fā)自內(nèi)心的敬畏，從而導(dǎo)致其降低自身行為的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。
　　最后是規(guī)范性法律文件的適用范圍有限，無法為職務(wù)犯罪預(yù)防工作提供有力的支撐。最高人民檢察院的內(nèi)部規(guī)范性文件僅在檢察系統(tǒng)內(nèi)有約束力，職務(wù)犯罪預(yù)防工作雖然是以檢察機(jī)關(guān)為主要預(yù)防機(jī)關(guān)，但是還需要其他機(jī)關(guān)的有效配合才能真正實(shí)現(xiàn)職務(wù)犯罪大預(yù)防體系的構(gòu)建，真正形成對(duì)職務(wù)犯罪的有效預(yù)防。
　　我國(guó)職務(wù)犯罪預(yù)防立法體系的完善
　　在《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》中明確檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪預(yù)防權(quán)。建議在《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》中明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪預(yù)防權(quán)，同時(shí)說明檢察機(jī)關(guān)和其他職務(wù)犯罪預(yù)防機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，為檢察機(jī)關(guān)開展職務(wù)犯罪預(yù)防工作給予明確的指引。
　　制定《職務(wù)犯罪預(yù)防法》，進(jìn)一步規(guī)范檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪預(yù)防工作。首先，關(guān)于《職務(wù)犯罪預(yù)防法》的結(jié)構(gòu)設(shè)置構(gòu)想。筆者認(rèn)為該法可以包括以下幾個(gè)部分：一是總則，主要涉及預(yù)防職務(wù)犯罪法指導(dǎo)思想、宗旨、基本方針、適用范圍、原則、依據(jù)等內(nèi)容；二是預(yù)防主體以及職權(quán)職責(zé)，主要包括各類預(yù)防主體在預(yù)防職務(wù)犯罪的工作中的職權(quán)職責(zé)范圍以及聯(lián)合預(yù)防機(jī)制；三是預(yù)防對(duì)象，明確預(yù)防對(duì)象的選定標(biāo)準(zhǔn)，預(yù)防對(duì)象在預(yù)防職務(wù)犯罪工作中的權(quán)利和義務(wù)；四是預(yù)防措施，主要涉及各類預(yù)防主體可以采用的預(yù)防措施類型、各類措施的具體應(yīng)用程序、可能產(chǎn)生的協(xié)調(diào)與配合工作以及權(quán)力制衡與協(xié)調(diào)機(jī)制；五是預(yù)防保障，主要包括對(duì)職務(wù)犯罪預(yù)防工作的經(jīng)費(fèi)保障、當(dāng)事人的人身安全保障、新聞媒體的宣傳教育工作保障以及相應(yīng)的程序規(guī)范；六是法律責(zé)任，這部分包括對(duì)于在職務(wù)犯罪預(yù)防中的職權(quán)者行權(quán)過程中的責(zé)任、預(yù)防對(duì)象違反本法的責(zé)任以及其他一切違反本法的法律責(zé)任（此部分注意與刑法相關(guān)內(nèi)容的銜接）；七是附則，這部分主要規(guī)定法律的生效日期以及該法中所提到的關(guān)鍵詞匯的解釋等。
　　其次，《職務(wù)犯罪預(yù)防法》的性質(zhì)?！堵殑?wù)犯罪預(yù)防法》應(yīng)是全國(guó)人民代表大會(huì)制定的在全國(guó)范圍內(nèi)有效的法律，是一部既包括實(shí)體內(nèi)容也包括程序內(nèi)容的法律。一旦制定生效，現(xiàn)行的預(yù)防職務(wù)犯罪的地方性法規(guī)均要以此為依據(jù)作出相應(yīng)的修改，只能在其基礎(chǔ)上結(jié)合地方實(shí)際對(duì)其實(shí)施進(jìn)行細(xì)化規(guī)定。
　　再者，檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪預(yù)防職能。筆者以為檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪預(yù)防職能應(yīng)規(guī)定在《職務(wù)犯罪預(yù)防法》的第二部分“預(yù)防主體以及職權(quán)職責(zé)”之中，明確檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪預(yù)防職權(quán)職責(zé)：第一，收集、分析、處理職務(wù)犯罪相關(guān)信息，建立和完善職務(wù)犯罪預(yù)防信息查詢系統(tǒng)，受理社會(huì)查詢；第二，監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)以及公共事業(yè)單位的常規(guī)工作，并就容易導(dǎo)致職務(wù)犯罪的工作制度和程序提出修改建議；第三，在重點(diǎn)行業(yè)、領(lǐng)域與有關(guān)單位共同建立職務(wù)犯罪預(yù)防的工作機(jī)制；第四，檢查、通報(bào)職務(wù)犯罪預(yù)防工作情況，向各級(jí)人大、政府、政協(xié)發(fā)放職務(wù)犯罪預(yù)防年度報(bào)告；第五，應(yīng)法人、公民以及其他經(jīng)濟(jì)性組織的要求，為其提供職務(wù)犯罪預(yù)防咨詢和建議；第六，其他職務(wù)犯罪預(yù)防職責(zé)。
　　加快相關(guān)法律的制定以及完善。目前我國(guó)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的行為約束主要體現(xiàn)在《公務(wù)員法》中，各國(guó)家機(jī)關(guān)的工作方法、程序并無統(tǒng)一規(guī)定，這就給權(quán)力尋租留下了很大的空間，也為職務(wù)犯罪的萌發(fā)創(chuàng)造了有力條件。為此應(yīng)該加快制定《行政程序法》，規(guī)范國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的工作程序，完善對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)工作的程序控制。在《公務(wù)員法》中，增加對(duì)公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的規(guī)定，將公務(wù)員的收入透明化管理，方便公眾對(duì)所有公務(wù)員進(jìn)行監(jiān)督，從而在思想上消除公務(wù)員的職務(wù)犯罪傾向。在《刑法》中增設(shè)違反《職務(wù)犯罪預(yù)防法》的具體罪名及應(yīng)承擔(dān)的刑事責(zé)任，使職務(wù)犯罪預(yù)防工作產(chǎn)生最強(qiáng)有力的威懾，增強(qiáng)預(yù)防措施的實(shí)施效果。
　　全面清理內(nèi)部規(guī)范性法律文件，對(duì)清理內(nèi)容分類處理。全面清理目前仍有效的內(nèi)部規(guī)范性法律文件，將具有典型立法特征的文件或者文件中的部分內(nèi)容剔出內(nèi)部規(guī)范性文件，寫入《職務(wù)犯罪預(yù)防法》或相關(guān)法律法規(guī)中，擴(kuò)大其適用范圍。對(duì)已經(jīng)不具有實(shí)際適用價(jià)值的內(nèi)容，直接終止其適用。
　?。ㄗ髡邌挝唬?攀枝花學(xué)院人文社科學(xué)