慈善事業(yè)的發(fā)展困境及法律約束機(jī)制構(gòu)建

　　【摘要】新中國成立以來，我國慈善事業(yè)在取得長足發(fā)展的同時(shí)，也存在著諸多問題，主要表現(xiàn)在慈善組織缺乏公信力、慈善事業(yè)發(fā)展尚未完全走上法治軌道等方面。為進(jìn)一步推動(dòng)我國慈善事業(yè)的健康發(fā)展，必須構(gòu)建相應(yīng)的法律約束機(jī)制，使我國慈善事業(yè)的發(fā)展走上法治軌道。唯有如此，慈善事業(yè)才能得到民眾的信任和支持。
　　【關(guān)鍵詞】慈善事業(yè) 法律約束機(jī)制 發(fā)展困境
　　改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)呈現(xiàn)快速穩(wěn)步發(fā)展的良好態(tài)勢，人民群眾的生產(chǎn)條件和生活水平均得到了較大程度的改善，中國的國際地位也得到不斷提升。但是，處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國還面臨許多社會(huì)矛盾以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展上的問題，這在一定程度上制約了我國的和諧社會(huì)建設(shè)。在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的過程中，我們必須強(qiáng)調(diào)大力發(fā)展具有中國特色的慈善事業(yè)，這不僅是和諧社會(huì)的一個(gè)十分重要的組成部分，而且也是加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的重要舉措。
　　我國慈善事業(yè)取得全面發(fā)展
　　改革開放以后，全國的慈善事業(yè)經(jīng)歷了一個(gè)從無到有、從有到優(yōu)的循序漸進(jìn)的發(fā)展過程。特別是近年來，得到了更為迅速和全面的發(fā)展：中共十六屆四中全會(huì)提出的“健全社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利和慈善事業(yè)相互銜接的社會(huì)保障體系”要求得到了相應(yīng)的落實(shí)；在十六屆四中全會(huì)提出要求的基礎(chǔ)上，十六屆五中全會(huì)又提出了“支持社會(huì)慈善、社會(huì)捐贈(zèng)、群眾互助等社會(huì)扶助活動(dòng)”的新號(hào)召，對(duì)于我國社會(huì)慈善事業(yè)給予了充分的肯定；十七屆五中全會(huì)也明確提出了“大力發(fā)展慈善事業(yè)”的要求，為慈善事業(yè)在我國的健康發(fā)展提供了政策保障。慈善事業(yè)是需要資金的，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和人民生活水平的大幅提高為慈善事業(yè)的發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。此外，對(duì)慈善事業(yè)進(jìn)行廣泛而深入的輿論引導(dǎo)和教育宣傳，也促使民眾的慈善事業(yè)價(jià)值觀念得到加強(qiáng)。
　　慈善事業(yè)的長足發(fā)展對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的貢獻(xiàn)越來越大，我國發(fā)展慈善事業(yè)的政治、經(jīng)濟(jì)、法律和道德文化基礎(chǔ)都在不斷地得到加強(qiáng)。目前，我國慈善事業(yè)從總體上看已經(jīng)步入了穩(wěn)步、快速、全面發(fā)展的重要階段，慈善事業(yè)在法律法規(guī)建設(shè)、政策建設(shè)、慈善組織培育發(fā)展以及慈善捐贈(zèng)的總額等方面均發(fā)展迅速。與此同時(shí)，民眾對(duì)慈善事業(yè)的認(rèn)識(shí)逐步提升，政府及相關(guān)部門、機(jī)構(gòu)對(duì)于慈善專門人才的培養(yǎng)使用等得到明顯提高?！吨袊壬瓢l(fā)展報(bào)告（2011）》統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，2010年底，我國全國各類社會(huì)組織達(dá)到了43萬多個(gè)，其中，各種基金會(huì)的數(shù)量達(dá)到了2168家，各種社會(huì)團(tuán)體的數(shù)量達(dá)到了243萬個(gè)，各種民辦的非企業(yè)機(jī)構(gòu)達(dá)到了19.5萬個(gè)。發(fā)展報(bào)告還指出，我國各種非公募基金會(huì)的增幅比較大，非公募基金會(huì)的數(shù)量幾乎和公募基金會(huì)的數(shù)量相當(dāng)，目前在全國各地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村以及企業(yè)、事業(yè)單位均有分布，這些機(jī)構(gòu)共同組成了我國目前比較具有生命力的慈善機(jī)構(gòu)組織網(wǎng)絡(luò)?！吨袊壬瓢l(fā)展報(bào)告（2012）》統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，2011年我國慈善事業(yè)繼續(xù)呈現(xiàn)良好發(fā)展的狀態(tài)。2011年，我國雖沒有發(fā)生什么特別重大的災(zāi)害事件，但相關(guān)社會(huì)組織仍然保持了持續(xù)發(fā)展的良好勢頭，社會(huì)捐贈(zèng)總量也同樣保持了較高的水平，并且，我國在全民建構(gòu)公共空間社會(huì)慈善政策的轉(zhuǎn)型以及創(chuàng)新方面取得明顯進(jìn)步。到2011年底，我國各類社會(huì)組織達(dá)到了46.2萬個(gè)，數(shù)量比上一年增長3.6%。同時(shí)，基金會(huì)比上一年增長了18.8%，并且非公募基金會(huì)的增長數(shù)量超過公募基金會(huì)的增長數(shù)量。2011年2月，胡錦濤在中央黨校的講話，以及2011年7月中央關(guān)于社會(huì)管理創(chuàng)新的意見等，均充分肯定了慈善事業(yè)對(duì)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)所做出的重大貢獻(xiàn)，并對(duì)如何發(fā)展慈善事業(yè)提出了要求、指明了發(fā)展方向，提供了有力的政策支持。
　　目前我國慈善事業(yè)發(fā)展中存在的問題
　　慈善組織缺乏相應(yīng)的公信力。公信力低是我國慈善組織目前存在的一個(gè)非常嚴(yán)重的問題。郭美美事件之所以演化成為一個(gè)社會(huì)公共事件，也是慈善組織缺乏相應(yīng)公信力的體現(xiàn)。我國的慈善機(jī)構(gòu)特別是官方舉辦的許多大型慈善機(jī)構(gòu)由于無形或者有形地受到行政機(jī)構(gòu)的影響，其決策權(quán)主要掌握在少數(shù)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人特別是主要負(fù)責(zé)人的手中，機(jī)構(gòu)中的一般工作人員根本無法對(duì)重大決策產(chǎn)生影響，更不要說是捐款捐物者了，機(jī)構(gòu)缺乏內(nèi)部的監(jiān)督制約機(jī)制。雖然有些慈善機(jī)構(gòu)設(shè)有理事會(huì)，但是一般慈善機(jī)構(gòu)的理事會(huì)都只是擺設(shè)。造成慈善機(jī)構(gòu)缺乏公信力的原因，主要是政府還是采用行政命令的手段管理慈善組織。我國相關(guān)法規(guī)雖然明確規(guī)定紅十字會(huì)等慈善機(jī)構(gòu)是非營利性的社會(huì)團(tuán)體，但是，以官方名義舉辦的各類慈善機(jī)構(gòu)仍然具有“二政府”的特征，機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人由政府安排任命，重大事項(xiàng)決策權(quán)仍操控在政府手中，慈善機(jī)構(gòu)缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性。由于對(duì)慈善機(jī)構(gòu)的監(jiān)督機(jī)制不健全、不完善，慈善機(jī)構(gòu)常會(huì)發(fā)生違法使用公益金的現(xiàn)象，這些現(xiàn)象的發(fā)生導(dǎo)致了慈善機(jī)構(gòu)的公信力不斷受到挑戰(zhàn)，嚴(yán)重?fù)p害了人民群眾向慈善機(jī)構(gòu)捐款捐物的積極性。
　　相關(guān)法律法規(guī)不健全、不完善。在法治社會(huì)，發(fā)展慈善事業(yè)必須堅(jiān)決走法治之路。我國慈善事業(yè)發(fā)展中存在的另一個(gè)十分嚴(yán)重問題是法律法規(guī)不健全、不完善，慈善事業(yè)發(fā)展尚未完全走上法治軌道。到目前為止，我國還沒有制訂專門的《慈善事業(yè)促進(jìn)法》、《慈善法》、《慈善資金使用條例》等法律法規(guī)，現(xiàn)有法律法規(guī)中有一些和慈善相關(guān)的條文，但不夠具體，缺乏可操作性，慈善組織開展募捐活動(dòng)以及救助活動(dòng)缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)方面的依據(jù)，慈善事業(yè)相關(guān)法律法規(guī)不健全、不完善的問題已經(jīng)成為嚴(yán)重影響我國慈善事業(yè)健康有序發(fā)展的障礙。目前，能夠?qū)ξ覈壬剖聵I(yè)發(fā)揮指導(dǎo)作用的法律法規(guī)主要有《公益捐贈(zèng)法》、《基金會(huì)管理?xiàng)l例》等，數(shù)量較少，并且規(guī)定較為籠統(tǒng)，已經(jīng)完全無法適應(yīng)我國慈善事業(yè)快速發(fā)展的形勢。這些年來，我國在慈善事業(yè)中出現(xiàn)的一些違法違紀(jì)現(xiàn)象，和法律及監(jiān)督的缺位不無關(guān)系，導(dǎo)致慈善事業(yè)不斷受到社會(huì)公眾的質(zhì)疑，嚴(yán)重阻礙了我國慈善事業(yè)的健康發(fā)展。因此，我們應(yīng)當(dāng)盡快制訂出臺(tái)一部全國性的法律對(duì)慈善事業(yè)的發(fā)展進(jìn)行規(guī)范、制約、促進(jìn)，使我國慈善事業(yè)的發(fā)展走上法治軌道。
　　構(gòu)建法律約束機(jī)制推進(jìn)慈善事業(yè)健康發(fā)展
　　加強(qiáng)慈善立法，扭轉(zhuǎn)慈善事業(yè)無法可依的局面。目前，我國慈善事業(yè)的相關(guān)法律法規(guī)及政策建設(shè)取得一定成效。我國在認(rèn)真貫徹落實(shí)了《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》的同時(shí)，相關(guān)部門和立法機(jī)構(gòu)已經(jīng)對(duì)《慈善事業(yè)法》的草案進(jìn)行了討論和研究，目前已經(jīng)納入了全國人大的立法規(guī)劃當(dāng)中。下一步，要采取切實(shí)有效措施，加快《慈善事業(yè)法》的制訂出臺(tái)，同時(shí)還須制訂出臺(tái)《社會(huì)募捐管理?xiàng)l例》、《志愿者服務(wù)條例》等法律法規(guī)，推進(jìn)目前已出臺(tái)的相關(guān)法律法規(guī)的貫徹實(shí)施，對(duì)于違反《刑法》相關(guān)規(guī)定貪污慈善款或者有其他犯罪行為的，人民檢察院要堅(jiān)決向人民法院提起公訴，人民法院要依法從嚴(yán)判處，以儆效尤，維護(hù)慈善機(jī)構(gòu)良好形象，避免慈善機(jī)構(gòu)公信力遭受破壞。鼓勵(lì)各地制訂出臺(tái)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際的促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展的地方法規(guī)和政策，從而形成促進(jìn)慈善事業(yè)不斷健康發(fā)展的多層級(jí)法律法規(guī)體系，解決慈善事業(yè)發(fā)展無法可依的混亂局面。要逐步完善并且落實(shí)相關(guān)組織、企業(yè)和其他機(jī)構(gòu)進(jìn)行募捐減稅、免稅政策。出臺(tái)專門法律法規(guī)，規(guī)范境外組織在我國開展慈善事業(yè)的行為。
　　加強(qiáng)監(jiān)督制約，規(guī)避慈善機(jī)構(gòu)違法違紀(jì)行為。慈善機(jī)構(gòu)公信力之所以受到嚴(yán)重影響，和我國缺乏對(duì)慈善機(jī)構(gòu)的監(jiān)督制約，慈善機(jī)構(gòu)在一定程度上存在違法違紀(jì)行為不無關(guān)系。為此，我們必須切實(shí)加強(qiáng)監(jiān)督制約機(jī)制，從源頭上預(yù)防和規(guī)避慈善機(jī)構(gòu)的違法違紀(jì)行為。我國許多慈善機(jī)構(gòu)是“官辦”的，要切實(shí)加強(qiáng)行政監(jiān)督，慈善機(jī)構(gòu)的主管部門要對(duì)機(jī)構(gòu)的活動(dòng)進(jìn)行界定，對(duì)慈善機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)行為進(jìn)行定期、不定期的監(jiān)督檢查，避免挪用、貪污善款的違法犯罪行為發(fā)生。政府相關(guān)部門要對(duì)慈善機(jī)構(gòu)進(jìn)行定期清理，及時(shí)查處那些打著慈善旗號(hào)進(jìn)行坑蒙拐騙的違法機(jī)構(gòu)，構(gòu)成犯罪的移送司法機(jī)關(guān)處理。
　　加強(qiáng)自身建設(shè)，解決公信力不高的問題。慈善活動(dòng)要由慈善組織來開展，慈善組織是我國現(xiàn)代慈善事業(yè)活動(dòng)開展的主體，慈善組織及其組成人員的自身素質(zhì)如何，事關(guān)慈善事業(yè)的高效開展和慈善組織的公信力。因此，加強(qiáng)自身建設(shè)，提高慈善人員素質(zhì)，是提升慈善機(jī)構(gòu)公信力的重要舉措。為此，我們必須切實(shí)加強(qiáng)慈善機(jī)構(gòu)工作人員的道德建設(shè)，加強(qiáng)培訓(xùn)，提高技能，狠抓內(nèi)部管理，以高效、廉潔促公信力的提升。
　　加強(qiáng)信息公開，解決透明度不夠的問題。民眾之所以對(duì)慈善機(jī)構(gòu)存有疑慮，其重要原因之一是信息公開不夠，相關(guān)工作缺乏透明度。因而，慈善機(jī)構(gòu)的各項(xiàng)工作應(yīng)該在陽光下運(yùn)行，自覺接受政府和人民群眾的監(jiān)督。要加強(qiáng)對(duì)慈善組織、慈善活動(dòng)的新聞監(jiān)督、民眾監(jiān)督，政府舉辦的慈善機(jī)構(gòu)要按照《政府信息公開條例》的規(guī)定公開相關(guān)信息，使慈善事業(yè)在陽光下運(yùn)行。對(duì)于接受公眾捐款捐物的情況、使用捐款的情況、捐款保值增值的情況等都要定期向全社會(huì)公開，讓行善者了解自己的捐款捐物的使用情況，唯有如此，慈善機(jī)構(gòu)才能得到民眾的信任和支持。
　　（作者分別為陜西科技大學(xué)管理學(xué)院副院長、教授，陜西科技大學(xué)碩士研究