完善我國土地行政問責制的路徑探究

　　【摘要】地方政府在一定程度上過度依賴土地財政，導致房價不斷攀升，中低收入群體買不起房，土地征用、城市拆遷引發(fā)的沖突日漸升級，對社會穩(wěn)定造成危害。為此，文章將圍繞如何完善土地行政問責制，針對土地行政問責制的缺陷，提出完善土地行政問責制的對策建議。
　　【關鍵詞】土地行政問責制 法律法規(guī) 地方政府
　　土地行政問責制的發(fā)展
　　進入21世紀，由于我國的法律法規(guī)不完善，地方政府在一定程度上過度依賴土地財政，導致房價不斷攀升，中低收入群體買不起房，土地征用、城市拆遷引發(fā)的沖突日漸升級，對社會穩(wěn)定造成危害。因此，有必要圍繞如何完善土地行政問責制進行深入探討。
　　制定階段：我國最早的土地行政相關文件是2000年頒布的《關于違反土地管理規(guī)定行為行政處分暫行辦法》。主要針對國家公務員、國家行政機關以及由其任命的相關人員的違反土地管理規(guī)定行為，根據(jù)土地面積以及涉及的資金數(shù)量進行行政處分。這在一定程度上遏制了違反土地管理規(guī)定的一些行為，具有震懾警示作用。2004年4月，黨中央、國務院下發(fā)《關于做好省級以下國土資源管理體制改革有關問題的通知》，該通知主要針對當時土地管理中存在的問題，決定對省級以下國土資源主管部門實行垂直管理。
　　實施階段：隨著《關于建立國家土地督察制度有關問題的通知》于2006年7月頒布，我國正式建立土地督察制度，此舉加強了中央對地方政府的監(jiān)督，以確保土地基本國策得到有效的實施。2006年9月5日國務院頒布《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》，明確土地管理和耕地保護責任，要求各級地方政府的相關負責人對所轄行政區(qū)域內的土地管理情況和土地利用總體規(guī)劃等情況負總責，對所轄區(qū)域內發(fā)生的違法違規(guī)行為實行嚴格的問責制，追究地方政府負責人的領導責任。
　　強化階段：由于土地違法的主體主要是地方政府及相關公務人員，在2008年6月頒布的《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》新增“行政首長問責制”。該辦法目的在于建立積極有效的責任約束機制，用以防止政府濫用權力以及規(guī)范其工作人員行為，從而保證土地管理和耕地保護得到貫徹實施。該辦法的施行表明國土資源管理部門不再獨立承擔監(jiān)管責任，土地執(zhí)法將由部門行為上升為政府行為，與此同時，我國地方省市也相繼出臺了相關的暫行辦法。
　　土地行政問責制的缺陷
　　問責對象不明確。土地行政問責的對象不明確主要體現(xiàn)在各地方政府的問責對象的界定有較大的差別，例如有的地方規(guī)定的問責對象包括各級國土資源行政主管部門主要負責人，有的地方規(guī)定的問責對象還包括區(qū)縣人民政府。此外，各地方的問責暫行辦法中，相當數(shù)量的公務人員被排除在土地行政問責的對象之外，這就導致了問責對象不確定。問責對象不明確，直接影響到土地行政問責的實施效果，從而難以起到警示作用。
　　問責主體范圍有限。土地行政問責中認定和追究責任的主體就是問責主體。通過對地方政府問責主體的比較，可以發(fā)現(xiàn)，問責主體幾乎都是單一的政府。不同之處僅表現(xiàn)在一些具體方面，如有些地方在問責暫行辦法中列出來問責主體有各級黨政機關、依法設立的派出機構，而有些地方則僅僅單列一條，說明問責主體的問責可以參照下級政府的辦法來執(zhí)行。另一方面，我國目前的問責中，大部分都是采用同體問責，異體問責相對較少。
　　問責內容片面。土地行政問責的內容，即追究什么，是土地問責的一個重要方面。然而很多地方政府在問責實施過程中，其范圍僅僅局限在對重大責任事故的追究，把問責制簡單等同于追究制。例如，由于未能履行好耕地保護職責而導致土地管理秩序上的混亂可能不會追究責任，事實上，土地行政問責制不是單純的過錯問責，無為和非過錯的行為也是土地行政問責的內容。
　　問責程序紊亂。問責程序是否規(guī)范關系到問責制能否有效實行。我國目前的地方政府土地行政問責程序幾大缺陷主要是問責提起單一、問責處理不透明、問責的實施寬松。我國憲法明確規(guī)定，城市土地歸國家所有，地方政府掌控當?shù)赝恋?，然而在土地利用過程中，中央政府希望將土地資源最大限度地有效利用，而地方政府目標則是追求在其任期內經(jīng)濟得到最大化發(fā)展。二者利益不同，沖突不可避免，地方政府的行為有可能損害到國家利益。
　　完善土地行政問責制的對策
　　由于我國現(xiàn)行的土地行政問責制在問責的主體、客體、內容、程序以及相關配套制度等方面都沒有系統(tǒng)的規(guī)定。因此，如何進一步完善土地行政問責制，已經(jīng)成為我國土地行政管理當前面對的一個重大現(xiàn)實問題。
　　強化異體問責。一般在行政問責中，不外乎同體問責和異體問責兩種形式。兩種形式相輔相成，同體問責是政府系統(tǒng)內部的問責，而異體問責則來自于外部。二者相比，異體問責更加民主，其具有督促和警示作用，但目前其還是薄弱環(huán)節(jié)，有必要受到重視和加強。因此，在完善同體問責的同時還要借助政府以外的力量進行監(jiān)督，強化異體問責。目前主要有人大問責、司法問責、群眾監(jiān)督問責、新聞媒體問責等。
　　明確問責客體。問責制的客體，也就是承擔行政責任的主體，主要是指“問”和“責”的對象。根據(jù)公共選擇理論的觀點，由于政府掌握較多的信息資源，這就有可能導致政府忽視責任，盲目追求自身利益最大化，從而引發(fā)一系列貪腐行為。因此，在土地行政問責中，要加強對黨政領導干部、行政首領、行政機關及其相關人員的問責。由于問責的主要對象是領導干部，他們擔負著間接或直接的領導責任，而普通公務人員，由于并不參加領導，對其問責力度可以降低，通過一般的行政或者人事制度追究即可，即內部責任追究制。其次，由于我國與西方國家管理模式不同，在我國，決定國家大事的是全國人民代表大會。因而對于地方黨委、政府來說，問責不能單單指向政府系統(tǒng)，而要將土地行政問責的對象范圍擴大，定位于“黨政領導干部及其相關工作人員”，進一步明確問責客體。
　　具體問責內容。土地行政問責的實行，對領導干部的從政行為具有一定的約束。因此，土地行政問責不僅包括追究在土地使用過程中由于違法違規(guī)引起重大影響的大事件，還包括領導者在對事件的解決中決策失誤的責任；對違法違規(guī)行為問責的同時也要對“政績平平”、無所作為的人進行問責。由于政府及其行政人員日常工作中的權限和內容有所不同，所以在問責內容的規(guī)定中還要注意到“權責一致”，對問責內容明確細分。例如結合土地行政運行的內在關系和行政權力在實際使用中的突出問題，對在土地行政管理者監(jiān)管不力、職責履行不到位的行為進行問責。
　　規(guī)范問責程序。問責程序的規(guī)范主要表現(xiàn)在以下五個方面：一是問責提起，問責程序可以在因土地違法違規(guī)造成的重大群體性事件或者相關信息被新聞媒體揭露曝光等情形下啟動；二是問責確立，問責程序啟動以后，受理機關派出相關人員對問責事項具體情況進行了解，在了解之后，提出問責確立的意見，將意見總結后進行相關手續(xù)的審批；三是問責調查，確立問責后，應立即成立調查組對事項進行問責調查，在規(guī)定的時間內按程序進行調查和取證，同時還要做到實事求是、客觀公正，取證記錄后認真做好問責報告；四是問責處理，問責處理是問責的最終環(huán)節(jié)，在與問責對象進行情況核實之后，制定出相應的問責處理辦法，在此之后及時向上級主管部門報告，經(jīng)批準后向社會公布，接受監(jiān)督和反饋；五是問責實施，問責處理辦法公布之后，應當盡快實施，問責實施的主要方式是分級負責、歸口管理，其主要依據(jù)問責對象和問責事項的管理權限不同。
　　完善問責制相關配套制度。由于我國土地行政問責制尚未成熟，因此還有必要完善相關的問責配套制度：第一，設立專門的問責受理機構，為避免當土地行政官員問責觸及到國家機關工作人員時可能會發(fā)生“官官相護”現(xiàn)象，應當設立相對獨立的機構和專門的人員；第二，明確職權劃分，由于相關機構和人員的責權劃分模糊、職能設置重疊，使得土地行政問責制實行起來非常困難。因此必須要進一步細分各級有關部門的職責和土地行政結構；第三，完善考評機制，考評機制完善的重點是加強對黨政領導干部及工作人員是否履行好自身職能的考核；第四，建立綜合監(jiān)督機制，全國人民代表大會、政協(xié)、審計部門以及社會各界應積極督促政府，促使職權的行使做到公開、公正、公平。政府也應主動采用聽證等形式接受監(jiān)督，建立綜合監(jiān)督機制。
　　結語
　　問責制度的根本意義在于防患于未然，減少腐敗現(xiàn)象。問責只是手段，最終目的在于監(jiān)督地方領導干部是否認真履行其職責，其根本依據(jù)在于“權為民所授”。政府有義務向人民報告其行為，公民有權利要求對瀆職官員進行制裁。建立科學有效的問責制和責任政府，切斷吸附在土地上的各種利益鏈條，也是社會政治文明發(fā)展的基本要求之一。
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