論政府危機管理的“留一手”策略

　　【摘要】公共危機事件具有突發(fā)性、不確定性、復(fù)雜性、擴散性、危害性等特征。因此，政府在危機管理中，隨時都要“留一手”，打好“組合拳”，構(gòu)筑“防火墻”，及時預(yù)見、識別、監(jiān)測危機，有效處置、化解危機，科學(xué)評估、總結(jié)危機，做到有備無患，爭取主動，不斷提高危機管理水平。
　　【關(guān)鍵詞】公共危機 政府危機管理 危機意識
　　春秋戰(zhàn)國時期齊國國相孟嘗君門下的食客馮諼往薛地收債，以主人的名義免除了當(dāng)?shù)氐膫鶆?wù)，為他買來“仁義”?；貋砗?，孟嘗君很不高興。直到多年以后，孟嘗君蒙難，回到薛地，當(dāng)?shù)匕傩赵诿蠂L君落難的時候收留了他，他才理解馮諼焚券市義的良苦用心。馮諼通過“薛國市義”等營造“三窟”的活動，積極為孟嘗君政治地位的穩(wěn)定出謀劃策。在孟嘗君做齊國相國的幾十年時間里，“無纖介之禍”①，政治事業(yè)久盛不衰。
　　從馮諼的故事中，我們可以得到這樣一個啟示：政府及其領(lǐng)導(dǎo)者在危機管理中要未雨綢繆，做好事前、事發(fā)、事中、事后的各項準(zhǔn)備工作，善于“留一手”，打好“組合拳”，構(gòu)筑“防火墻”。這樣在遇到困難和問題的時候，才不至于手忙腳亂，坐失良機。政府及其領(lǐng)導(dǎo)者把“留一手”策略貫穿于危機管理的全過程，必須做到以下幾個方面。
　　充分準(zhǔn)備“留一手”，防止危機的發(fā)生
　　傳統(tǒng)的公共危機管理偏重于危機爆發(fā)后的應(yīng)急處置與恢復(fù)重建。著重強調(diào)對危機反應(yīng)的管理，而不重視危機的前因后果。事實上，預(yù)防、避免危機發(fā)生才是公共危機管理的起點與立足點，也是最理想、最高明、最有效的管理。美國行政學(xué)家奧斯本和蓋布勒認(rèn)為政府管理的目的是“使用少量的錢預(yù)防，而不是花大量的錢療傷”②。遺憾的是，很多管理者不愿意花小錢抓防范、搞預(yù)防，在危機管理上舍不得投入，對存在的一些隱患視而不見、充耳不聞，到最后造成巨大的損失才去解決補救，最終得不償失。
　　如何才能做到有備無患呢？筆者認(rèn)為，作為政府及其領(lǐng)導(dǎo)者，首先要有思想準(zhǔn)備，培養(yǎng)危機意識。意識是一切行動的先決條件。只有樹立了正確的意識，才能發(fā)揮人的主觀能動性，調(diào)動人的積極性。危機意識、危機觀念乃至危機思想，是危機管理的起點，也是危機處理的先導(dǎo)和整個危機管理的基礎(chǔ)。政府要善于從那些初露端倪的跡象中察覺隱患，及時、敏銳地從政治和全局的高度來觀察和研判問題，消除隱患，防患未然。正如古人所說：“居安思危，思則有備，有備無患”。③
　　其次，要有針對性地做好危機管理的預(yù)案。危機具有突發(fā)性，難以預(yù)料，因此，做好預(yù)案十分重要。必須改變過去那種“車到山前必有路”的盲目樂觀心態(tài)，以及“兵來將擋，水來土淹”的“撞擊—反應(yīng)”式的危機管理方式，提前做好各種應(yīng)急預(yù)案。即使有了預(yù)案，也不能高枕無憂，再好的預(yù)案都難免有漏洞和不足。因此，有了預(yù)案，還要加強檢查落實，絲毫不能放松。
　　再次，要建立健全危機管理的體制、機制和法制。過去，我們不是十分重視危機管理體制的建立。一旦危機發(fā)生，往往是臨時成立應(yīng)急機構(gòu)，或者臨時把應(yīng)急任務(wù)交給某個政府部門。承擔(dān)任務(wù)的部門大都不懂危機管理，平時也沒有任何準(zhǔn)備，以至于臨陣磨槍，疲于應(yīng)付，難以較好地完成危機管理的任務(wù)。從危機管理的機制來看，目前還沒有一個統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、協(xié)調(diào)有序、運轉(zhuǎn)高效的管理機制。需要通過危機管理機制建設(shè)，實現(xiàn)從危機事件預(yù)防、處置到善后的全過程規(guī)范化流程管理。長期以來，我國危機管理法制建設(shè)存在部門立法過多，統(tǒng)一法規(guī)缺位等問題，危機管理法制部門色彩十分濃厚。隨著《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》、《傳染病防治法》、《動物防疫法》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》、《重大動物疫情應(yīng)急條例》等危機管理法律和行政法規(guī)的頒布及修訂，為有效實施危機管理提供了更加完備的法律依據(jù)和法律保障。
　　任何危機事件都有其醞釀、發(fā)生、發(fā)展變化的規(guī)律，政府及其領(lǐng)導(dǎo)者必須善于有針對性地做好危機管理的教育、培訓(xùn)、演練、組織、物質(zhì)、技術(shù)準(zhǔn)備，完善公共危機管理體系，加強危機管理的“一案三制”建設(shè)，把危機管理納入常態(tài)化、規(guī)范化和制度化軌道，充分實現(xiàn)預(yù)警與應(yīng)急、常態(tài)管理與非常態(tài)管理的有機結(jié)合，使得危機管理基于制度，成于規(guī)范，構(gòu)筑危機管理的“防火墻”，提高整個社會抵抗危機的免疫力。
　　快速處置“留一手”，防止危機升級
　　危機事件來勢兇猛，發(fā)展變化迅速，其發(fā)展演變與后果具有很強的不確定性、緊急性。因此，危機一旦發(fā)生，必須立即采取緊急處置措施，抓住主要矛盾，集中優(yōu)勢兵力，迅速控制事件中的關(guān)鍵因素，遏制危機的擴散、蔓延。危機初始階段如能快速反應(yīng)，及時有效地處置，危機事件就能得到有效的遏制，社會秩序就不至于遭到嚴(yán)重破壞，民眾心理也不會有太多的恐慌，這樣就能把握整個危機事件處置的主動權(quán)，控制危機局勢。但是，強調(diào)快速反應(yīng)，不等于就可以搞單打。危機管理作為一項綜合性的系統(tǒng)工程，涉及內(nèi)容、對象和人員龐雜，貫穿政治、經(jīng)濟、社會和文化等諸多領(lǐng)域。因此，快速處置工作內(nèi)容十分廣泛，管理的手段也是多種多樣。由于時間的短暫性、資源的稀缺性、信息的不對稱性，政府及其領(lǐng)導(dǎo)者進行危機處置時不可能面面俱到，只能重點圍繞做好決策、隔離、控制、協(xié)調(diào)等環(huán)節(jié)展開工作，在這些環(huán)節(jié)多留一手。
　　從危機處置的決策來看，不能僅僅依靠一個方案。必須有兩個以上的應(yīng)對方案。如果只有一種應(yīng)對方案，沒有預(yù)備方案，一旦該方案在實施過程中出現(xiàn)了問題，危機處置就會陷入十分被動的境地。因此，在此階段的決策必須要有備選方案，還要有實施過程中發(fā)生意外的調(diào)整改進措施；從危機的控制方式來看，不能僅僅依靠一種手段，應(yīng)該做到軟硬結(jié)合，既要有硬的一手，還要有軟的一手。不能重“硬”輕“軟”，必須兩手交替使用；從危機控制的主體來看，不能僅僅依靠政府治理，還需要群眾配合，發(fā)揮社會群體治理危機的作用。有效的危機管理需要動員社會力量參與，發(fā)動各種社會團體、社區(qū)組織、群眾組織、村民自治組織和志愿者等，投入到危機救援、處置和恢復(fù)中來。同時必須建立聯(lián)動協(xié)調(diào)機制，科學(xué)地協(xié)調(diào)、組織、培植社會人力、物力、財力，以期在最短的時間優(yōu)化整合各種資源，發(fā)揮整體合力，快速、高效地實現(xiàn)危機處置的目標(biāo)。
　　強化治理“留一手”，防止危機反彈
　　危機控制以后，并不意味著萬事大吉，如果處理不好，還有可能反彈，為了避免發(fā)生次生危機，我們還必須做好進一步的治理工作，如恢復(fù)秩序、信息溝通、心理干預(yù)等。
　　對危機進行治理，要積極主動地做好恢復(fù)重建，迅速恢復(fù)正常的社會秩序和生產(chǎn)、生活秩序。這些無疑是很重要的。但我認(rèn)為通過危機公關(guān)，重塑政府形象更重要?，F(xiàn)實中，大多數(shù)管理者過于將注意力集中在資源管理上，卻忽略了政府公關(guān)和溝通的重要性。事實上，忽視危機公關(guān)溝通的重要性，忽視對社會公眾認(rèn)知的把握和引導(dǎo)，造成的危害和影響更大。因此，必須適時開展危機公關(guān)，保證信息渠道暢通，把握媒體和公眾的關(guān)注點，了解記者在想什么，公眾在想什么，然后開誠布公地告訴媒體和公眾。媒體和公眾接收到政府組織的信息后，會積極思考，理性地分析事件的原因，判別政府的責(zé)任，這樣有利于分散社會輿論的關(guān)注點，稀釋事件的火藥味，減輕輿論的壓力。如果政府組織漠視社會公眾的感受，采取駝鳥政策，集體“失聲”，媒體和公眾缺乏足夠的信息，只能簡單地憑感情來判斷，就可能被一些非理性的偏見所左右，不僅會影響危機的有效治理和消解，甚至可能衍生新的危機?？梢姡C公關(guān)和溝通針對的重點是公眾認(rèn)知，尤其是利益相關(guān)者的認(rèn)知。政府及其領(lǐng)導(dǎo)者必須對每一個利益相關(guān)群體進行分析，才能夠做出相對準(zhǔn)確的判斷，從而降低不確定性。因此，在恢復(fù)正常秩序同時，重點做好目標(biāo)公眾的認(rèn)知工作，贏得他們的理解、信任、支持至關(guān)重要。
　　評估總結(jié)“留一手”，防止危機再現(xiàn)
　　政府及其領(lǐng)導(dǎo)者必須善于從危機中汲取經(jīng)驗教訓(xùn)，善于對危機進行評估和總結(jié)。危機后，要仔細(xì)梳理危機應(yīng)對過程中的成敗得失，評估危機應(yīng)對的成效。哪些方面做得比較好，做得比較成功，值得以后借鑒，哪些方面存在問題，存在問題的原因是什么，在以后的危機中如何避免，怎么樣堵住漏洞。通過評估總結(jié)，反思存在的問題，查找危機發(fā)生的原因，堵塞管理中存在的漏洞，防范和減少類似危機事件的再次發(fā)生。
　　總之，在危機管理的各個階段，為避免被動應(yīng)對，臨陣磨槍，政府及其領(lǐng)導(dǎo)者在整個危機管理過程中，都要善于“留一手”，絕不能以一元對多元，以簡單對復(fù)雜，以不變對萬變。只有積極主動做好準(zhǔn)備，并善于利用危機的雙重性，牽著危機的“鼻子”走，才能爭取主動，搶占先機，把握危機管理的主動權(quán)，進而化解危機，恢復(fù)社會的均衡狀態(tài)，實現(xiàn)標(biāo)本兼治。
　?。ㄗ髡邽橹泄伯吂?jié)市委黨校副教授）
　　注釋
　?、僖姟稇?zhàn)國策·齊策》。
　?、谝娦旌骶帲骸冬F(xiàn)代領(lǐng)導(dǎo)萬有文庫》（第八卷），《危機應(yīng)變對策》，北京：中國廣播出版社，2005年，第31頁。
　?、垡姟蹲髠鳌は骞荒?/p>