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    論政府危機管理的“留一手”策略

    2012-12-29 00:00:00羅愷
    人民論壇 2012年29期


      【摘要】公共危機事件具有突發(fā)性、不確定性、復(fù)雜性、擴散性、危害性等特征。因此,政府在危機管理中,隨時都要“留一手”,打好“組合拳”,構(gòu)筑“防火墻”,及時預(yù)見、識別、監(jiān)測危機,有效處置、化解危機,科學(xué)評估、總結(jié)危機,做到有備無患,爭取主動,不斷提高危機管理水平。
      【關(guān)鍵詞】公共危機 政府危機管理 危機意識
      春秋戰(zhàn)國時期齊國國相孟嘗君門下的食客馮諼往薛地收債,以主人的名義免除了當(dāng)?shù)氐膫鶆?wù),為他買來“仁義”?;貋砗?,孟嘗君很不高興。直到多年以后,孟嘗君蒙難,回到薛地,當(dāng)?shù)匕傩赵诿蠂L君落難的時候收留了他,他才理解馮諼焚券市義的良苦用心。馮諼通過“薛國市義”等營造“三窟”的活動,積極為孟嘗君政治地位的穩(wěn)定出謀劃策。在孟嘗君做齊國相國的幾十年時間里,“無纖介之禍”①,政治事業(yè)久盛不衰。
      從馮諼的故事中,我們可以得到這樣一個啟示:政府及其領(lǐng)導(dǎo)者在危機管理中要未雨綢繆,做好事前、事發(fā)、事中、事后的各項準(zhǔn)備工作,善于“留一手”,打好“組合拳”,構(gòu)筑“防火墻”。這樣在遇到困難和問題的時候,才不至于手忙腳亂,坐失良機。政府及其領(lǐng)導(dǎo)者把“留一手”策略貫穿于危機管理的全過程,必須做到以下幾個方面。
      充分準(zhǔn)備“留一手”,防止危機的發(fā)生
      傳統(tǒng)的公共危機管理偏重于危機爆發(fā)后的應(yīng)急處置與恢復(fù)重建。著重強調(diào)對危機反應(yīng)的管理,而不重視危機的前因后果。事實上,預(yù)防、避免危機發(fā)生才是公共危機管理的起點與立足點,也是最理想、最高明、最有效的管理。美國行政學(xué)家奧斯本和蓋布勒認(rèn)為政府管理的目的是“使用少量的錢預(yù)防,而不是花大量的錢療傷”②。遺憾的是,很多管理者不愿意花小錢抓防范、搞預(yù)防,在危機管理上舍不得投入,對存在的一些隱患視而不見、充耳不聞,到最后造成巨大的損失才去解決補救,最終得不償失。
      如何才能做到有備無患呢?筆者認(rèn)為,作為政府及其領(lǐng)導(dǎo)者,首先要有思想準(zhǔn)備,培養(yǎng)危機意識。意識是一切行動的先決條件。只有樹立了正確的意識,才能發(fā)揮人的主觀能動性,調(diào)動人的積極性。危機意識、危機觀念乃至危機思想,是危機管理的起點,也是危機處理的先導(dǎo)和整個危機管理的基礎(chǔ)。政府要善于從那些初露端倪的跡象中察覺隱患,及時、敏銳地從政治和全局的高度來觀察和研判問題,消除隱患,防患未然。正如古人所說:“居安思危,思則有備,有備無患”。③
      其次,要有針對性地做好危機管理的預(yù)案。危機具有突發(fā)性,難以預(yù)料,因此,做好預(yù)案十分重要。必須改變過去那種“車到山前必有路”的盲目樂觀心態(tài),以及“兵來將擋,水來土淹”的“撞擊—反應(yīng)”式的危機管理方式,提前做好各種應(yīng)急預(yù)案。即使有了預(yù)案,也不能高枕無憂,再好的預(yù)案都難免有漏洞和不足。因此,有了預(yù)案,還要加強檢查落實,絲毫不能放松。
      再次,要建立健全危機管理的體制、機制和法制。過去,我們不是十分重視危機管理體制的建立。一旦危機發(fā)生,往往是臨時成立應(yīng)急機構(gòu),或者臨時把應(yīng)急任務(wù)交給某個政府部門。承擔(dān)任務(wù)的部門大都不懂危機管理,平時也沒有任何準(zhǔn)備,以至于臨陣磨槍,疲于應(yīng)付,難以較好地完成危機管理的任務(wù)。從危機管理的機制來看,目前還沒有一個統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、協(xié)調(diào)有序、運轉(zhuǎn)高效的管理機制。需要通過危機管理機制建設(shè),實現(xiàn)從危機事件預(yù)防、處置到善后的全過程規(guī)范化流程管理。長期以來,我國危機管理法制建設(shè)存在部門立法過多,統(tǒng)一法規(guī)缺位等問題,危機管理法制部門色彩十分濃厚。隨著《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》、《傳染病防治法》、《動物防疫法》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》、《重大動物疫情應(yīng)急條例》等危機管理法律和行政法規(guī)的頒布及修訂,為有效實施危機管理提供了更加完備的法律依據(jù)和法律保障。
      任何危機事件都有其醞釀、發(fā)生、發(fā)展變化的規(guī)律,政府及其領(lǐng)導(dǎo)者必須善于有針對性地做好危機管理的教育、培訓(xùn)、演練、組織、物質(zhì)、技術(shù)準(zhǔn)備,完善公共危機管理體系,加強危機管理的“一案三制”建設(shè),把危機管理納入常態(tài)化、規(guī)范化和制度化軌道,充分實現(xiàn)預(yù)警與應(yīng)急、常態(tài)管理與非常態(tài)管理的有機結(jié)合,使得危機管理基于制度,成于規(guī)范,構(gòu)筑危機管理的“防火墻”,提高整個社會抵抗危機的免疫力。
      快速處置“留一手”,防止危機升級
      危機事件來勢兇猛,發(fā)展變化迅速,其發(fā)展演變與后果具有很強的不確定性、緊急性。因此,危機一旦發(fā)生,必須立即采取緊急處置措施,抓住主要矛盾,集中優(yōu)勢兵力,迅速控制事件中的關(guān)鍵因素,遏制危機的擴散、蔓延。危機初始階段如能快速反應(yīng),及時有效地處置,危機事件就能得到有效的遏制,社會秩序就不至于遭到嚴(yán)重破壞,民眾心理也不會有太多的恐慌,這樣就能把握整個危機事件處置的主動權(quán),控制危機局勢。但是,強調(diào)快速反應(yīng),不等于就可以搞單打。危機管理作為一項綜合性的系統(tǒng)工程,涉及內(nèi)容、對象和人員龐雜,貫穿政治、經(jīng)濟、社會和文化等諸多領(lǐng)域。因此,快速處置工作內(nèi)容十分廣泛,管理的手段也是多種多樣。由于時間的短暫性、資源的稀缺性、信息的不對稱性,政府及其領(lǐng)導(dǎo)者進行危機處置時不可能面面俱到,只能重點圍繞做好決策、隔離、控制、協(xié)調(diào)等環(huán)節(jié)展開工作,在這些環(huán)節(jié)多留一手。
      從危機處置的決策來看,不能僅僅依靠一個方案。必須有兩個以上的應(yīng)對方案。如果只有一種應(yīng)對方案,沒有預(yù)備方案,一旦該方案在實施過程中出現(xiàn)了問題,危機處置就會陷入十分被動的境地。因此,在此階段的決策必須要有備選方案,還要有實施過程中發(fā)生意外的調(diào)整改進措施;從危機的控制方式來看,不能僅僅依靠一種手段,應(yīng)該做到軟硬結(jié)合,既要有硬的一手,還要有軟的一手。不能重“硬”輕“軟”,必須兩手交替使用;從危機控制的主體來看,不能僅僅依靠政府治理,還需要群眾配合,發(fā)揮社會群體治理危機的作用。有效的危機管理需要動員社會力量參與,發(fā)動各種社會團體、社區(qū)組織、群眾組織、村民自治組織和志愿者等,投入到危機救援、處置和恢復(fù)中來。同時必須建立聯(lián)動協(xié)調(diào)機制,科學(xué)地協(xié)調(diào)、組織、培植社會人力、物力、財力,以期在最短的時間優(yōu)化整合各種資源,發(fā)揮整體合力,快速、高效地實現(xiàn)危機處置的目標(biāo)。
      強化治理“留一手”,防止危機反彈
      危機控制以后,并不意味著萬事大吉,如果處理不好,還有可能反彈,為了避免發(fā)生次生危機,我們還必須做好進一步的治理工作,如恢復(fù)秩序、信息溝通、心理干預(yù)等。
      對危機進行治理,要積極主動地做好恢復(fù)重建,迅速恢復(fù)正常的社會秩序和生產(chǎn)、生活秩序。這些無疑是很重要的。但我認(rèn)為通過危機公關(guān),重塑政府形象更重要?,F(xiàn)實中,大多數(shù)管理者過于將注意力集中在資源管理上,卻忽略了政府公關(guān)和溝通的重要性。事實上,忽視危機公關(guān)溝通的重要性,忽視對社會公眾認(rèn)知的把握和引導(dǎo),造成的危害和影響更大。因此,必須適時開展危機公關(guān),保證信息渠道暢通,把握媒體和公眾的關(guān)注點,了解記者在想什么,公眾在想什么,然后開誠布公地告訴媒體和公眾。媒體和公眾接收到政府組織的信息后,會積極思考,理性地分析事件的原因,判別政府的責(zé)任,這樣有利于分散社會輿論的關(guān)注點,稀釋事件的火藥味,減輕輿論的壓力。如果政府組織漠視社會公眾的感受,采取駝鳥政策,集體“失聲”,媒體和公眾缺乏足夠的信息,只能簡單地憑感情來判斷,就可能被一些非理性的偏見所左右,不僅會影響危機的有效治理和消解,甚至可能衍生新的危機??梢姡C公關(guān)和溝通針對的重點是公眾認(rèn)知,尤其是利益相關(guān)者的認(rèn)知。政府及其領(lǐng)導(dǎo)者必須對每一個利益相關(guān)群體進行分析,才能夠做出相對準(zhǔn)確的判斷,從而降低不確定性。因此,在恢復(fù)正常秩序同時,重點做好目標(biāo)公眾的認(rèn)知工作,贏得他們的理解、信任、支持至關(guān)重要。
      評估總結(jié)“留一手”,防止危機再現(xiàn)
      政府及其領(lǐng)導(dǎo)者必須善于從危機中汲取經(jīng)驗教訓(xùn),善于對危機進行評估和總結(jié)。危機后,要仔細(xì)梳理危機應(yīng)對過程中的成敗得失,評估危機應(yīng)對的成效。哪些方面做得比較好,做得比較成功,值得以后借鑒,哪些方面存在問題,存在問題的原因是什么,在以后的危機中如何避免,怎么樣堵住漏洞。通過評估總結(jié),反思存在的問題,查找危機發(fā)生的原因,堵塞管理中存在的漏洞,防范和減少類似危機事件的再次發(fā)生。
      總之,在危機管理的各個階段,為避免被動應(yīng)對,臨陣磨槍,政府及其領(lǐng)導(dǎo)者在整個危機管理過程中,都要善于“留一手”,絕不能以一元對多元,以簡單對復(fù)雜,以不變對萬變。只有積極主動做好準(zhǔn)備,并善于利用危機的雙重性,牽著危機的“鼻子”走,才能爭取主動,搶占先機,把握危機管理的主動權(quán),進而化解危機,恢復(fù)社會的均衡狀態(tài),實現(xiàn)標(biāo)本兼治。
     ?。ㄗ髡邽橹泄伯吂?jié)市委黨校副教授)
      注釋
     ?、僖姟稇?zhàn)國策·齊策》。
     ?、谝娦旌骶帲骸冬F(xiàn)代領(lǐng)導(dǎo)萬有文庫》(第八卷),《危機應(yīng)變對策》,北京:中國廣播出版社,2005年,第31頁。
     ?、垡姟蹲髠鳌は骞荒?/p>

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