城鎮(zhèn)化進程中的土地財政問題思考

　　土地作為三大生產(chǎn)要素之一進入生產(chǎn)過程，必定應(yīng)該分享經(jīng)濟發(fā)展所形成剩余。正是憑借中國特殊的土地制度安排，在這一制度安排中土地食利者階層未能形成，中國可能獲得快速經(jīng)濟發(fā)展。要保護中國社會主義革命的成果，就要從維護當前中國土地基本制度和其中的憲法秩序開始。
　　農(nóng)地制度安排是國家再分配制度的一部分
　　隨著現(xiàn)代化的推進，經(jīng)濟不斷發(fā)展，農(nóng)業(yè)占中國經(jīng)濟總量的份額不斷下降，目前農(nóng)業(yè)份額占中國GDP的份額只略微超過10%，中國主要經(jīng)濟份額來自第二、三產(chǎn)業(yè)，主要依托工業(yè)化和城市發(fā)展。尤其是在財政收入中，農(nóng)業(yè)所貢獻財政收入幾乎可以忽略不計。
　　與農(nóng)業(yè)占GDP份額的微不足道相反，農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)，糧食安全是國家穩(wěn)定的根基，從而農(nóng)業(yè)本身具有極其關(guān)鍵的基礎(chǔ)的功能，發(fā)展農(nóng)業(yè)尤其是保證糧食安全供給，是一項基礎(chǔ)性的任務(wù)。作為弱勢產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè)如何可以得到持續(xù)發(fā)展，是國家必須要重點考慮的政策問題。通過農(nóng)業(yè)補貼來發(fā)展農(nóng)業(yè)，是現(xiàn)代國家所普遍采取的政策措施。
　　中國還有更加特殊的情況。中國有9.4億農(nóng)村戶籍人口，其中絕大多數(shù)都仍然生活在農(nóng)村且與農(nóng)業(yè)和土地有著極其緊密的關(guān)系。農(nóng)業(yè)是中國的弱勢產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民是中國的弱勢群體，且中國農(nóng)民數(shù)量極其龐大，讓數(shù)量龐大的中國農(nóng)民可以獲得基本的收入保障，就不僅應(yīng)該減少加諸農(nóng)民身上的負擔(dān)，而且應(yīng)該給農(nóng)民以轉(zhuǎn)移支付。目前，中國每年有超過萬億的支農(nóng)扶農(nóng)財政資金，應(yīng)是在當前中國已經(jīng)初步實現(xiàn)工業(yè)化后，以工哺農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)政策實踐的一部分。
　　也就是說，當前中國農(nóng)地制度安排中，作為土地所有者的國家和集體未通過土地要素分享剩余，相對平均的土地占有（承包經(jīng)營權(quán)）使農(nóng)民可以相對平均地分享農(nóng)地收益。在農(nóng)業(yè)是弱勢產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民是弱勢群體，而中國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的主體已變?yōu)楣ど虡I(yè)之后，這樣的農(nóng)地制度安排就相當于在國家層面進行的再分配制度的一部分。當前給農(nóng)民的各項補貼當然也是國家經(jīng)濟再分配的重要組成部分。
　　土地財政是國家財政的重要組成部分
　　國家進行經(jīng)濟再分配，必須要有可供分配的資源。新世紀國家取消農(nóng)業(yè)稅費政策，是通過政策調(diào)整，讓農(nóng)民分享到更多農(nóng)業(yè)發(fā)展的收益，前提則是中國工業(yè)化取得階段性成果，中國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的主體已轉(zhuǎn)變?yōu)楣ど虡I(yè)，國家財政收入主要來自城市，農(nóng)業(yè)稅費占到國家財政收入的比重已經(jīng)微不足道了。
　　此外，國家每年向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的上萬億元財政資金則是國家財政再分配的重要組成部分。正是通過財政再分配，弱勢的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和弱勢的農(nóng)民群體可以享受到公共財政的陽光，可以分享經(jīng)濟發(fā)展的好處。在當前中國農(nóng)民數(shù)量龐大，城鄉(xiāng)差距越拉越大的情況下，國家如何通過以工哺農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的財政支農(nóng)政策來促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，為中國現(xiàn)代化提供可持續(xù)基礎(chǔ)，仍是一項未完成的任務(wù)。
　　國家進行財政再分配的能力來自其獲取財政收入的能力KKKmf53NHV9Ln9lyRiQ9Cw==。當前國家財政最為重要的兩個組成部分，一是公共財政，主要是工商稅收；二是土地財政，即地方政府賣地收入。在當前中國財政體制下面，主要稅種和稅收由中央財政掌握，中央財政收入大約占到公共財政總收入的一半。地方公共財政主要用于養(yǎng)人，要想做事，就得靠土地財政，這就是所謂“公共財政養(yǎng)人，土地財政做事”。在全國相當部分的城市政府收入中，土地財政收入與公共財政收入相差無幾。地方政府正是有了土地財政收入，才能建設(shè)相對良好的城市基礎(chǔ)設(shè)施，地方政府才能更好地經(jīng)營城市、發(fā)展經(jīng)濟。如果沒有土地財政的收入，地方政府要進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，就勢必要依靠中央財政，或者改變當前中國公共財政體制中央獨大的格局。
　　或者說，正是因為有了土地財政，中央公共財政才有能力在全國范圍進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，才能在全國推進區(qū)域間的財政再分配，才能為九億農(nóng)民提供轉(zhuǎn)移支付，以及更好地建設(shè)國防，持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，有效支持國家中長期戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。這對于中國這樣一個具有大一統(tǒng)、傳統(tǒng)的人口眾多地域差異極大的發(fā)展中國家，尤為重要。
　　土地財政的來源及其影響
　　土地財政來自于地方政府的賣地收入，地方政府通過低價征收農(nóng)民土地、高價賣出土地，來獲得土地財政收入。地方政府可以低價征地高價賣地獲取收入的原因：一是土地用途管制和國家為保護耕地而采取偏緊建設(shè)用地供給政策；二是城市發(fā)展帶來特定位置土地的增值。這兩者都與特定區(qū)位農(nóng)民個人的努力無關(guān)，而只與土地政策屬性（土地用途管制和偏緊建設(shè)用地供給）和自然屬性（土地不可移動）有關(guān)。如果土地完全私有，特定區(qū)位農(nóng)民土地由農(nóng)用轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的增值收益全歸農(nóng)民所有，則在中國特定區(qū)位的農(nóng)民（主要是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和大中城市郊區(qū)農(nóng)村），就會因為農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地而獲得巨額土地利益。
　　這樣一來，處在特定位置的總數(shù)只占中國農(nóng)民5%的城郊農(nóng)民，就可能因為可以獲取農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地收益，而一夜暴富，成為獲取大量土地收益的食利者階層。這個土地食利者階層的收入正是目前全國各級地方政府的土地財政收入。一旦有了這個土地食利者階層，他們憑借自己是特定位置農(nóng)地承包經(jīng)營者的地位來獲取超額利益時，當前具有極其重要作用的土地財政就瓦解了。因為地方土地財政的瓦解，中央財政為了支持地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不能不將更多中央財政用于地方建設(shè)，結(jié)果就是，中央財政用于建設(shè)全國性重大基礎(chǔ)設(shè)施，用于平衡地區(qū)差異，用于轉(zhuǎn)移支農(nóng)，用于發(fā)展戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)的能力大為下降。
　　而從宏觀上看，在參與中國經(jīng)濟發(fā)展剩余分配的四大主體中，之前主要是資本、勞動和國家權(quán)力參與分配，其中國家通過再分配調(diào)整不同利益主體之間的關(guān)系，所以，當前參與中國經(jīng)濟發(fā)展剩余的主體主要是資本和勞動?，F(xiàn)在則要加上城郊人數(shù)很少、分利能力卻極大的土地利益集團。
　　如果土地利益集團進入到中國經(jīng)濟發(fā)展剩余的分配中，在中國目前發(fā)展階段，將會產(chǎn)生災(zāi)難性后果。在全球化背景下，資本具有很高的流動性，并一定是要獲取資本平均利潤的，土地利益集團參與中國經(jīng)濟發(fā)展剩余的分配，若是侵蝕到資本的利益，資本就會流走，因此，土地利益集團首先要擠占勞動的收益。其后果就是，不勞而獲的土地食利集團進一步擠壓了中國勞動力所付出勞動的收益空間，中國社會的經(jīng)濟收入更加不公平，經(jīng)濟發(fā)展更難持續(xù)。
　　改革開放以來，中國經(jīng)濟發(fā)展取得舉世矚目成就的一個關(guān)鍵就在于中國獨特的土地制度，使中國至今還沒有形成一個龐大的土地食利集團，經(jīng)濟發(fā)展城市擴張所帶來農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地增值收益的主要部分成為地方政府的土地財政收入，并最終成為國家財政的組成部分，用于了國家發(fā)展戰(zhàn)略和調(diào)節(jié)不同利益主體之間的利益關(guān)系，即成為再分配的一個部分。因此，這使中國經(jīng)濟可以為資本提供較好的贏利環(huán)境，可以讓勞動獲得基本的收入條件，可以為中國經(jīng)濟在世界上更具競爭力提供基礎(chǔ)，也就為中國這個世界上最大的發(fā)展中國家提供了經(jīng)濟快速發(fā)展和快速城市化的可能。
　　維護中國的基本土地制度
　　當前中國的土地制度是中國資產(chǎn)階級革命和社會主義革命的成果，其鮮明特點是消滅了特權(quán)的土地貴族集團，沒有人再可以憑借其占有的土地來剝削他人，以及可以不勞而獲成為土地食利者。其表現(xiàn)為：一是以土改為核心的平均地權(quán)運動；一是以合作化和人民公社為基礎(chǔ)的集體土地制度和在此基礎(chǔ)上的建設(shè)用地國有化制度。國家獨占農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地所產(chǎn)生的增值收益，并以此收益來建設(shè)社會主義現(xiàn)代化。
　　中國土地公有，地利共享，消滅土地食利者的法律，可以稱作中國土地制度中的憲法秩序，是中國20世紀資產(chǎn)階段革命和社會主義革命的重要成果，這一成果在當前中國現(xiàn)實中的表現(xiàn)就是，土地特權(quán)利益集團已經(jīng)作為一個階級被徹底消滅了，沒有人再可以聲稱自己是特定土地的所有者，從而要求這塊土地上的超出個人勞動的特殊利益。如果沒有經(jīng)過徹底資產(chǎn)階級革命或社會主義革命，這樣的國家（如印度）就會形成土地利益集團，因為他們具有土地所有權(quán)，而處處要求作為土地所有者而擁有的特權(quán)利益，若國家要取消這種利益，必然會引起這個土地利益集團的激烈反抗。國家對土地利益集團激烈反抗的鎮(zhèn)壓就是革命。在當前印度，其發(fā)展的最大障礙之一是巨大土地利益集團，其封建性，阻礙了資本主義的發(fā)展，拉美亦是。西歐資產(chǎn)階級革命的任務(wù)之一即是打擊封建貴族土地利益集團。
　　經(jīng)過資產(chǎn)階級革命和社會主義革命，中國已經(jīng)消滅了土地利益集團，這是中國20世紀兩次偉大革命的重要成果，其在土地制度上就體現(xiàn)為前述中國土地制度的憲法秩序，這是中國經(jīng)濟發(fā)展的重要原因。要保護中國社會主義革命的成果，就要從維護當前中國土地基本制度和其中的憲法秩序開始。
　　（作者為華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心主任、教授、博士生導(dǎo)