強(qiáng)縣還須“限權(quán)”

　　當(dāng)前進(jìn)行的縣政改革，是以“擴(kuò)權(quán)”為導(dǎo)向的，忽視了“限權(quán)”在發(fā)揮縣政組織優(yōu)勢(shì)、防范縣級(jí)權(quán)力濫用、保證縣域發(fā)展理念與中央保持一致中的重要作用。為此，我們?cè)谔剿鳌皵U(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”時(shí)，還應(yīng)從政治分權(quán)和權(quán)力制衡的視角，設(shè)計(jì)針對(duì)縣政的限權(quán)機(jī)制，以改善縣政的組織優(yōu)勢(shì)和社會(huì)治理結(jié)構(gòu)、防范縣域發(fā)展偏離科學(xué)發(fā)展觀軌道。
　　近年來(lái)，我國(guó)不斷完善縣制改革，主要措施是進(jìn)行由“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”到“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”和“省管縣”的改革。為此，學(xué)界反復(fù)強(qiáng)調(diào)權(quán)力下放，甚至呼吁“能下放的權(quán)力都下放”，以此來(lái)促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展。這種“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”的改革思路，最初針對(duì)的是長(zhǎng)期束縛縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“市管縣”體制，它無(wú)疑對(duì)解放縣域生產(chǎn)力具有相當(dāng)重要的積極意義。然而，當(dāng)前我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)各種矛盾有可能集中爆發(fā)的時(shí)期，如果只是強(qiáng)調(diào)“擴(kuò)權(quán)”強(qiáng)縣，而忽視對(duì)縣政應(yīng)有的“限權(quán)”，則可能有失偏頗，反而不利于真正達(dá)到“強(qiáng)縣”的目標(biāo)。對(duì)此，我們從三個(gè)維度來(lái)討論縣政限權(quán)的出發(fā)點(diǎn)、主要途徑及最終歸宿，以使縣政“擴(kuò)”中有“限”、“限”中有“擴(kuò)”，完善縣制改革和提高縣治水平，進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)縣域發(fā)展。
　　限權(quán)的出發(fā)點(diǎn)是優(yōu)化縣政的組織優(yōu)勢(shì)
　　中國(guó)古代社會(huì)之所以能出現(xiàn)“郡縣治則天下安”的社會(huì)治理效果，關(guān)鍵在于縣級(jí)政府的組織優(yōu)勢(shì)是一頭連接著“朝廷”，一頭連接著百姓，這較其他社會(huì)治理結(jié)構(gòu)有著更為明顯的信息暢通優(yōu)勢(shì)。一方面，一縣的長(zhǎng)官直接由中央任命，可直接上書(shū)皇帝反映本縣的民情；另一方面，朝廷的政策可通過(guò)一縣長(zhǎng)官傳達(dá)給百姓，減少了政策貫徹的層級(jí)渠道。這種模式較好地實(shí)現(xiàn)了“君民聯(lián)手”，對(duì)于防治中層官僚系統(tǒng)官官相護(hù)、欺下瞞上式的官場(chǎng)惡習(xí)有一定的效果。然而，古代社會(huì)的縣政也有非常明顯的弊端。一是“縣政”作為銜接皇權(quán)統(tǒng)治與基層民眾的“橋頭堡”，具有自我繁殖和持續(xù)膨脹的擴(kuò)張力，導(dǎo)致“天下之官冗，而吏胥日以夥，每縣殆不止千人矣”的現(xiàn)象；二是縣政始終處于上下夾擊的“兩難境地”，成為孳生腐敗的溫床；三是縣政實(shí)質(zhì)是一種“以民養(yǎng)官”的地方基層行政管理體制，“事權(quán)”與“財(cái)權(quán)”極為不對(duì)稱。
　　古代社會(huì)縣政的組織優(yōu)勢(shì)在當(dāng)下的中國(guó)并不存在。新中國(guó)成立初期，干部選拔制度是黨內(nèi)任命，中央下管兩級(jí)，即中央組織部管到省級(jí)和地市級(jí)。20世紀(jì)80年代開(kāi)始進(jìn)行干部任免制度改革，改為下管一級(jí)，也就是說(shuō)，基層官員只需對(duì)上一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，不需要對(duì)中央政府負(fù)責(zé)。而且，由于縣政主官并非本縣民眾選舉產(chǎn)生。在這種組織架構(gòu)中，形成實(shí)際上的對(duì)中央和對(duì)民眾雙重不負(fù)責(zé)任的現(xiàn)象，容易產(chǎn)生很多惡果。近幾年各地頻發(fā)的群體性事件及一系列惡性侵權(quán)事件，就暴露出中國(guó)基層社會(huì)的治理危機(jī)。
　　由此可知，當(dāng)前的縣政與縣治在組織架構(gòu)上存在嚴(yán)重不足，不僅古代縣政的優(yōu)勢(shì)流失，而且在一定程度上延續(xù)了其缺點(diǎn)，并添了更多的不足。在這種情況下，中央應(yīng)該從頂層設(shè)計(jì)一套權(quán)力制衡機(jī)制（限權(quán)機(jī)制），以革除縣政濫權(quán)之弊、發(fā)揚(yáng)縣政溝通中央與基層社會(huì)的橋梁功能，這是當(dāng)前“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣還需限權(quán)”的基本出發(fā)點(diǎn)。
　　限權(quán)的主要途徑是縣政自治
　　如前所述，縣政是聯(lián)系中央和基層的橋梁?？h域經(jīng)濟(jì)社會(huì)要得到切實(shí)發(fā)展，必須有一個(gè)有充分管理權(quán)限的地方主官，這需要“擴(kuò)權(quán)”。但在擴(kuò)權(quán)的同時(shí)，要求這個(gè)地方主官既能貫徹中央的發(fā)展理念，又能對(duì)地方民眾負(fù)責(zé)，這就需要限權(quán)。限權(quán)的著力點(diǎn)：一是要監(jiān)督縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展是否符合中央的宏觀發(fā)展理念與政策，二要監(jiān)督縣域各級(jí)公權(quán)力是否侵犯民眾的私權(quán)利。實(shí)際上，這兩種限權(quán)機(jī)制具有內(nèi)在的目標(biāo)一致性，因?yàn)橹醒胝男в煤瘮?shù)是追求國(guó)家政權(quán)的長(zhǎng)治久安，這就需要發(fā)展經(jīng)濟(jì)、限制官權(quán)、保障民權(quán)。而站在民眾的立場(chǎng)來(lái)看，這種邏輯也是成立的。
　　從理論上說(shuō)，要達(dá)到上述監(jiān)督、限權(quán)的目的，最好的辦法就是中央直接任命和管理一縣主官，古代的縣官任用制度即是如此。但是，現(xiàn)在全國(guó)有2800多個(gè)縣，每個(gè)縣的人口已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了古代的規(guī)模，加上治理信息的先天不對(duì)稱，由中央直接管縣肯定力有不逮。但是，由省直管縣的改革是否會(huì)導(dǎo)致縣級(jí)主官只對(duì)省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，而與中央發(fā)展理念相違？這種可能性并非不存在。因?yàn)榫湍壳暗母刹咳斡皿w制來(lái)說(shuō)，基層官員只需要對(duì)他上一級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，“我上級(jí)的上級(jí)不是我的上級(jí)”成為當(dāng)前中國(guó)官場(chǎng)的普遍行為法則，當(dāng)省級(jí)政府的發(fā)展理念與中央不一致時(shí)，縣級(jí)主官只能對(duì)省負(fù)責(zé)，推出與中央發(fā)展理念相違背的政事來(lái)。
　　那么，究竟有什么途徑能夠達(dá)到上述限權(quán)效果呢？“縣政自治”恐怕是其中的突破口。如果“縣政自治”能夠突破以下兩點(diǎn)，則上述兩種監(jiān)督（限權(quán)）機(jī)制自然會(huì)發(fā)生作用。第一，改革干部選拔制度。目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)縣級(jí)主官由本縣百姓選舉產(chǎn)生。作為過(guò)渡，可以先“上下結(jié)合”，比如由百姓推選若干候選人，然后由上級(jí)部門(mén)任命做法等條件成熟，推行縣級(jí)主官由本縣民眾直接選舉產(chǎn)生。由此，縣政領(lǐng)導(dǎo)自然會(huì)承擔(dān)起剛性的政治責(zé)任，直接向人民負(fù)責(zé)，民眾對(duì)縣政的限權(quán)機(jī)制自然就有了。表面看起來(lái)，這種授權(quán)機(jī)制只對(duì)本縣民眾負(fù)責(zé)，但由于中央的目標(biāo)就是要求各級(jí)官吏“權(quán)為民所用”、“利為民所謀”，以達(dá)到社會(huì)的長(zhǎng)治久安，因而實(shí)質(zhì)上也就達(dá)到了對(duì)中央負(fù)責(zé)的政治目標(biāo)。第二，建立垂直的司法體系。垂直的司法體系要求審判、檢察權(quán)力的中央化和垂直管理化，以對(duì)縣級(jí)人大的地方立法和縣級(jí)行政主官的行政行為進(jìn)行立法和司法制衡，這在一定程度上能夠監(jiān)督縣政，使其與中央的發(fā)展理念保持一致。
　　限權(quán)的最終歸宿是實(shí)現(xiàn)縣域科學(xué)發(fā)展
　　限權(quán)是監(jiān)督、制衡權(quán)力而非包辦代替具體事務(wù)。一個(gè)縣，只有獲得了充分、自主的財(cái)政和經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)，其經(jīng)濟(jì)社會(huì)才能獲得切實(shí)的發(fā)展。但是，縣域發(fā)展的大方向不能走偏，需要服從中央的發(fā)展理念。那么，中央的發(fā)展理念是什么呢？就是科學(xué)發(fā)展觀。何為科學(xué)發(fā)展？肯定不是單純的GDP增長(zhǎng)，而是經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。
　　改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了舉世矚目的成就，被譽(yù)為“中國(guó)奇跡”。對(duì)此，有人認(rèn)為，縣域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展與縣際之間的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)中國(guó)的增長(zhǎng)奇跡發(fā)揮了重要作用。然而，近年來(lái)，越來(lái)越多的縣把經(jīng)濟(jì)發(fā)展簡(jiǎn)單等同于GDP增長(zhǎng)。具體做法無(wú)外乎兩種形式及其綜合：一是不惜代價(jià)招商引資。如鄰縣有優(yōu)惠的招商引資政策，我縣就出臺(tái)更優(yōu)惠的，哪怕賠本也要干?，F(xiàn)實(shí)中有一些欠發(fā)達(dá)的縣為了追求短期的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，甚至違背經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，盲目引進(jìn)不適合本地的產(chǎn)業(yè)，甚至高污染企業(yè)，嚴(yán)重?fù)p害了當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境和人民健康，與中央的經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念嚴(yán)重背離，更談不上“強(qiáng)縣”富民。二是“做GDP”。怎么做呢？一個(gè)見(jiàn)效快的辦法就是大拆大建。毫無(wú)疑問(wèn)，這種“做”出來(lái)的GDP，對(duì)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不僅無(wú)益反而有害，如考慮到政府融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)及對(duì)當(dāng)?shù)刭Y源和環(huán)境的破壞，其害處與代價(jià)還需要我們的子孫后代來(lái)買單。因此，我們?cè)诓粩鄰?qiáng)調(diào)“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”的同時(shí)，還需要跟進(jìn)“限權(quán)”措施。
　　國(guó)家于2011年6月初正式制定發(fā)布的《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》，就包含中央對(duì)縣域發(fā)展限權(quán)的意蘊(yùn)。其目的是要根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開(kāi)發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?，統(tǒng)籌謀劃未來(lái)人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國(guó)土利用和城鎮(zhèn)化格局，逐步形成人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的空間開(kāi)發(fā)格局。為此，各縣應(yīng)根據(jù)國(guó)家和省級(jí)主體功能區(qū)規(guī)劃中對(duì)本縣發(fā)展的基本定位，結(jié)合自身的地域與資源稟賦特點(diǎn)，對(duì)所轄行政區(qū)域空間做進(jìn)一步的具體功能分區(qū)和定位，明確劃定各類具體功能區(qū)。具體而言，就是要在縣域?qū)用嫔?，通過(guò)劃分合理的主體功能分區(qū)，明確縣域的優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)、限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)等空間“紅線”；把經(jīng)濟(jì)中心、城鎮(zhèn)體系、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、基礎(chǔ)設(shè)施以及生態(tài)保護(hù)區(qū)等落實(shí)到具體的地域空間；為區(qū)域發(fā)展、政策落實(shí)和區(qū)域管治提供依據(jù)，為縣域國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展提供保障，以實(shí)現(xiàn)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。
　　綜上所述，當(dāng)前進(jìn)行的“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”和“省直管縣”改革，是以擴(kuò)大縣級(jí)財(cái)政經(jīng)濟(jì)權(quán)力為導(dǎo)向，但未能抓住縣政是溝通中央和基層社會(huì)的橋頭堡的組織特性，因而現(xiàn)行的縣域改革和發(fā)展成效需要辯證地評(píng)價(jià)。因此，為了國(guó)家和社會(huì)的長(zhǎng)治久安，必須將中央的科學(xué)發(fā)展觀思想貫徹到基層實(shí)踐，而要做到這一點(diǎn)，除了改革干部選拔與考核制度外，關(guān)鍵在于打通中央與縣政、直至與基層社會(huì)的聯(lián)系，保持政令與民情的交互式暢通。為此，我們?cè)诖笳勌卣勅绾巍皵U(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”、“省直管縣”等改革方案時(shí)，還需要從政治分權(quán)和權(quán)力制衡的視角，即限權(quán)機(jī)制入手，探索如何進(jìn)一步優(yōu)化縣政的組織架構(gòu)、完善縣政的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)、防范縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展偏離科學(xué)發(fā)展觀，以達(dá)到“郡縣治則天下安”的國(guó)家大局。
　　（作者分別為浙江大學(xué)中國(guó)農(nóng)村發(fā)展研究院院長(zhǎng)、教授，浙江大學(xué)中國(guó)農(nóng)村發(fā)展研究院博士后、副教