縣域治理需要“頂層設(shè)計(jì)”

　　以2002年起在浙江、湖北、河南、廣東、江西、河北、遼寧等省份先后開始的“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革為標(biāo)志，縣域治理改革已經(jīng)走過了十個(gè)年頭。在十年縣治改革過程中，積極推進(jìn)“省管縣”的戰(zhàn)略及其實(shí)施已經(jīng)取得了一定的成績。但同樣不能忽視的是，在社會(huì)轉(zhuǎn)型的復(fù)雜性和改革的系統(tǒng)性作用下，縣域治理仍然是一個(gè)有待攻堅(jiān)的難題。
　　縣治改革的背景和內(nèi)在邏輯
　　對(duì)“市管縣”縣域治理模式變革的主要原因，首先是伴隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型的加速和經(jīng)濟(jì)政治體制改革的進(jìn)一步深化，以地級(jí)市來帶動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式出現(xiàn)了諸多弊端和問題。主要集中在：一是“中央—省—地級(jí)市—縣”的四級(jí)管理體制增加了行政管理成本，降低了效率；二是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的作用下，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，實(shí)力較弱的地級(jí)市不僅沒有辦法輻射周邊縣，甚至和縣域經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，制約了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。所以，原有體制已經(jīng)不能滿足城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的客觀要求。
　　其次，伴隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速，縣域治理在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國家與社會(huì)治理中的地位越來越重要，已經(jīng)成為社會(huì)轉(zhuǎn)型和改革深化的關(guān)鍵點(diǎn)。這主要是因?yàn)椋旱谝?，作為地方政府，“縣”是聯(lián)系國家和社會(huì)的中間環(huán)節(jié)，縣級(jí)政府代表中央對(duì)社會(huì)進(jìn)行治理，成為了社會(huì)建設(shè)與社會(huì)管理的重要環(huán)節(jié)。第二，城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展進(jìn)程已經(jīng)由區(qū)域經(jīng)濟(jì)的“中心城市”逐漸向“縣”一級(jí)下移，“縣”作為城市和鄉(xiāng)村的“過渡帶”成為城鄉(xiāng)一體化的“節(jié)點(diǎn)”，也成為城鄉(xiāng)矛盾凸顯和聚集的核心地帶。因此，縣域治理成為關(guān)乎未來改革成敗大局的戰(zhàn)略重點(diǎn)。在這樣的背景下，變革傳統(tǒng)縣域治理模式成為大勢(shì)所趨。
　　隨著政治體制改革的逐步深化，中央對(duì)社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理體制創(chuàng)新提出了更高要求，縣域治理變革的戰(zhàn)略目標(biāo)也隨之發(fā)生變化，主要體現(xiàn)在兩方面：第一，解放縣域經(jīng)濟(jì)，通過財(cái)政和行政兩條路徑的“放權(quán)”來為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展“加油”，緩解“市管縣”體制造成的縣域經(jīng)濟(jì)動(dòng)力不足的弊端，同時(shí)通過“省管縣”的模式逐漸實(shí)現(xiàn)“市縣分治”，理順二者的發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。第二，逐步壓縮行政管理層級(jí)，提升行政管理效率，同時(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，在省一級(jí)政府放權(quán)的同時(shí)，增強(qiáng)縣一級(jí)政府的執(zhí)政權(quán)能。因此，十年改革，其根本性質(zhì)仍然是經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌和政治體制改革的進(jìn)一步深化，體現(xiàn)了國家治理格局中資源和權(quán)力在省、地級(jí)市和縣三個(gè)層級(jí)之間配置的變化。當(dāng)然，也可以反過來說，縣域治理改革，實(shí)際上是經(jīng)由資源和權(quán)力配置在省、地級(jí)市和縣三個(gè)層級(jí)之間進(jìn)行調(diào)整，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和政治體制改革深化的過程。
　　縣治改革的成績和困局
　　十年來縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和治理能力的提高是有目共睹的。一方面，不僅為縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展松綁，同時(shí)也緩解了市縣競(jìng)爭(zhēng)可能產(chǎn)生的對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的束縛和抑制，在一些東南沿海省份，對(duì)盤活區(qū)域經(jīng)濟(jì)也起到了至關(guān)重要的作用。另一方面，省直管縣的改革，為政府治理的扁平化和高效化積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，為進(jìn)一步深化改革奠定了組織和管理基礎(chǔ)。但同時(shí)也應(yīng)該發(fā)現(xiàn)，“省管縣”的改革存在著一些弊端和問題。第一，受中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的現(xiàn)實(shí)因素限制，“省管縣”的縣域治理模式的適應(yīng)性還存在著障礙。這種障礙實(shí)際上體現(xiàn)在兩個(gè)方面；一方面，在有些地區(qū)，“市管縣”的模式仍然存在并切實(shí)發(fā)揮著作用，“中心城市”對(duì)周邊縣的帶動(dòng)作用仍然比較明顯；另一方面，“省管縣”存在一個(gè)管理范圍和管理能力相匹配的問題，在縣的數(shù)量較多的省份，“省管縣”的模式給省一級(jí)政府提出了超出其能力的管理要求，實(shí)際上省級(jí)政府很難做到為所轄所有縣都提供充足的資源、權(quán)力和管理以及公共服務(wù)。
　　第二，“省管縣”的體制改革并不是單方面的縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問題，必須配套相關(guān)的行政管理體制改革，包括機(jī)構(gòu)設(shè)置、人事管理體制的改革等等，還有管理和服務(wù)理念的“軟件”升級(jí)，這些變動(dòng)是系統(tǒng)性的，并不僅僅是財(cái)政管理的問題。這里面實(shí)際上涉及到兩個(gè)問題：一個(gè)是政治體制改革能否配套進(jìn)行，能否在特定時(shí)間內(nèi)完成由“四級(jí)政府”向“三級(jí)政府”體制的變革，并且能夠從機(jī)構(gòu)設(shè)置到組織管理以及制度建設(shè)系統(tǒng)性地適應(yīng)轉(zhuǎn)變的過程。另一個(gè)是能否克服打破和重組利益格局所面臨的阻力。無論是組織或體制的慣性還是“既得利益”集團(tuán)的阻礙，都會(huì)成為矛盾產(chǎn)生的潛在因素，增加改革的成本和治理的風(fēng)險(xiǎn)。
　　第三，由“市管縣”到“省管縣”，市縣之間的關(guān)系從隸屬到分治，如何理順省、地級(jí)市和縣之間的關(guān)系成為一個(gè)難題。尤其是在城市化進(jìn)程中，一些地級(jí)市已經(jīng)將縣納入自身發(fā)展規(guī)劃中，甚至是城市發(fā)展的行政區(qū)劃中。因此，在不調(diào)整行政區(qū)劃的前提下，城市郊縣的“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”根本無從談起。一旦市縣分治，都要從省級(jí)政府那里獲得資源和政策支持，就會(huì)在實(shí)際上造成二者的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。
　　第四，十年縣域治理改革的成績和經(jīng)驗(yàn)表明，“省管縣”的模式之所以有生命力，關(guān)鍵不僅僅在于放權(quán)，還在于省一級(jí)政府能夠激活縣域經(jīng)濟(jì)，以及能夠在放權(quán)的同時(shí)做好管理和服務(wù)工作。放權(quán)不等于放任，“管好”是重點(diǎn)。如果不能在省一級(jí)政府形成對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)籌發(fā)展，對(duì)那些本身就缺乏經(jīng)濟(jì)活力和持續(xù)發(fā)展能力的弱縣來說，“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”就成了空話。
　　第五，“省管縣”是一方面，“縣”能不能適應(yīng)這種模式，能不能順利承接“賦權(quán)”，找到自身特定的位置和角色是另一方面。也就是說，在我國長期的垂直行政管理體制中，層級(jí)關(guān)系明確，基于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)中央集權(quán)的影響，縣級(jí)政府往往缺乏主動(dòng)性和能動(dòng)性，能否承擔(dān)省級(jí)政府放權(quán)，并且激活縣域治理的潛能，同樣也是關(guān)系到縣域治理改革成敗的一個(gè)關(guān)鍵要素。
　　深化縣治改革仍然需要頂層設(shè)計(jì)
　　目前改革進(jìn)入攻堅(jiān)階段，“摸著石頭過河”的模式已經(jīng)不能適應(yīng)社會(huì)建設(shè)的客觀需要，因此，“頂層設(shè)計(jì)”的理念實(shí)際上是國家治理科學(xué)化和系統(tǒng)化的一種嘗試和倡導(dǎo)，也是政府從高端的戰(zhàn)略角度著眼，為社會(huì)建設(shè)以及社會(huì)管理進(jìn)行系統(tǒng)設(shè)計(jì)的過程?？h域治理改革從試點(diǎn)到漸次鋪開，我們也已經(jīng)走過了“摸著石頭過河”的階段，理應(yīng)進(jìn)入到系統(tǒng)設(shè)計(jì)的層面。從當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)來看，有兩個(gè)最根本的原因決定了未來一段時(shí)間內(nèi)的縣域治理改革必須引入并強(qiáng)化“頂層設(shè)計(jì)”：第一，縣域治理改革是一盤“大棋”，區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展不均衡決定了這盤棋不可能一刀切，必須整體系統(tǒng)規(guī)劃。第二，當(dāng)代中國，長期以來的強(qiáng)國家和弱社會(huì)模式導(dǎo)致社會(huì)變革往往是“自上而下”的，在“中央—省—市—縣”的舊體制中，縣是相對(duì)積弱的環(huán)節(jié)，需要來自中央的整體規(guī)劃和省級(jí)政府在地區(qū)內(nèi)的統(tǒng)籌安排；而對(duì)于地區(qū)內(nèi)的強(qiáng)縣，也同樣需要來自中央政府和省級(jí)政府的制度規(guī)范和整體的制度支持等方面的系統(tǒng)設(shè)計(jì)。因此，未來的縣域治理，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化來自中央和省級(jí)政府的“頂層設(shè)計(jì)”。
　　首先，要通過“頂層設(shè)計(jì)”來系統(tǒng)規(guī)劃“省管縣”的治理模式的整體進(jìn)度。因?yàn)楦鞯貐^(qū)實(shí)際情況不同，甚至各省份內(nèi)部也存在著歷史和現(xiàn)實(shí)發(fā)展的差異，因此，需要在中央和省級(jí)政府兩個(gè)層面來系統(tǒng)設(shè)計(jì)縣域治理的進(jìn)度安排。根據(jù)全國和各地區(qū)實(shí)際，需要合理地在“市管縣”和“省管縣”的模式繼替中設(shè)置緩沖和過渡帶，提倡因地制宜地采取“復(fù)合行政模式”，即設(shè)置“財(cái)政”和“權(quán)力”在地級(jí)市和縣級(jí)政府之間的多種配置方式。對(duì)于縣域自主發(fā)展動(dòng)力和潛力不足，需要地級(jí)城市帶動(dòng)的，以及在縣設(shè)置數(shù)量過多的省份，可以采取多種縣域治理模式并存的方式，不必急于在形式上變革。
　　其次，要通過頂層設(shè)計(jì)，嘗試在全國范圍內(nèi)以及各省范圍內(nèi)進(jìn)行行政區(qū)劃調(diào)整，以匹配省、市、縣的規(guī)模和比例，便于“省管縣”模式的深入推進(jìn)?！笆」芸h”的一個(gè)重要障礙就來自于個(gè)別省份所轄縣數(shù)量過多、規(guī)模過大，給省級(jí)政府的治理帶來過大的壓力，不利于“省管縣”模式的功能發(fā)揮。由于我國政治體制的中央集權(quán)特征以及各省在行政區(qū)劃方面的實(shí)際情況差異性較大，只有在“頂層設(shè)計(jì)”層面，才有可能提出這樣的系統(tǒng)設(shè)計(jì)方案，并通過中央和省政府的垂直管理權(quán)力來實(shí)現(xiàn)。
　　再次，要通過頂層設(shè)計(jì)，在中央政府和省級(jí)政府層面提供與縣域治理改革相配套的行政管理和公共服務(wù)供給制度?？h域治理改革需要理順主體關(guān)系，尤其是如何實(shí)現(xiàn)資源和權(quán)力在省、市、縣三個(gè)主體之間的優(yōu)化配置，以實(shí)現(xiàn)這三者的“正向博弈”。這就需要在國家和省級(jí)政府層面科學(xué)考察各省下轄地級(jí)市和縣的具體實(shí)際，本著優(yōu)化縣域治理，進(jìn)而深化社會(huì)管理體制改革的目標(biāo)來系統(tǒng)設(shè)計(jì)基于“省管縣”模式的社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理制度。這些制度應(yīng)該能夠明確三個(gè)主體之間的責(zé)權(quán)利以及在社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理體制中的定位，并且能夠激發(fā)三者之間的資源整合機(jī)制，最大限度激發(fā)縣域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的潛能。同時(shí)，頂層設(shè)計(jì)還應(yīng)當(dāng)在全局范圍內(nèi)思考如何在改革過程中盡可能兼顧各方利益，在最大限度規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)和降低成本的基礎(chǔ)上理順三者之間的關(guān)系，并且順利完成包括機(jī)構(gòu)和部門調(diào)整以及人員安置在內(nèi)的制度的細(xì)節(jié)設(shè)計(jì)。
　　最后，頂層設(shè)計(jì)最終服務(wù)于政治體制改革的進(jìn)一步深化，這里既包括改革的路線圖設(shè)計(jì)，也應(yīng)當(dāng)包括在這一過程中，伴隨著政府職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，各級(jí)政府的行政和服務(wù)理念和水平的系統(tǒng)提升。這不僅僅是確?？h制改革走向成功的基礎(chǔ)，也是國家治理不斷走向善治的根本動(dòng)力。
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