淺析開放金融環(huán)境下我國銀行監(jiān)管的對策

張乾

（對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)，北京 100029）

金融監(jiān)管作為對金融業(yè)風(fēng)險的外部監(jiān)督與管理，隨著金融全球化、網(wǎng)絡(luò)化及金融自由化改革和對外開放步伐的加快以及金融風(fēng)險的暴露日益受到重視。然而，目前我國金融監(jiān)管的內(nèi)容與方法面臨巨大的挑戰(zhàn)，有待不斷的、有效地改革創(chuàng)新。完善的金融監(jiān)管體系應(yīng)是一個包括政府監(jiān)管、金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制、行業(yè)自律3個層次的立體監(jiān)管體系。我國目前顯存的問題主要表現(xiàn)為，政府對金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管不到位，金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部的管理控制失位，在整個金融行業(yè)內(nèi)部缺乏行業(yè)自律能力。

1 我國金融監(jiān)管體系的現(xiàn)狀

在我國一直實(shí)行的是分業(yè)監(jiān)管，這種監(jiān)管模式的優(yōu)點(diǎn)就在于風(fēng)險分散，當(dāng)然這也往往導(dǎo)致一些更突出的問題出現(xiàn)，比如混業(yè)經(jīng)營，金融創(chuàng)新不足，新興的網(wǎng)絡(luò)金融等諸多問題的挑戰(zhàn)。

1.1 嚴(yán)格的分業(yè)經(jīng)營和多元化監(jiān)管模式限制了商業(yè)銀行的發(fā)展空間，在分業(yè)監(jiān)管的實(shí)施中，缺乏一套合理有效的協(xié)調(diào)機(jī)制也使金融監(jiān)管不能適應(yīng)現(xiàn)代金融發(fā)展的需要。

我國實(shí)行的是分業(yè)監(jiān)管體制，銀行、保險、證券分業(yè)經(jīng)營，而他們的監(jiān)管部門分別是人民銀行、保監(jiān)會、證監(jiān)會，這種分業(yè)監(jiān)管的體制曾起到了較好的效果，尤其是在防范金融風(fēng)險、肅清金融業(yè)的“三亂”問題上起到了很有效的作用。從長遠(yuǎn)來看這種分業(yè)監(jiān)管的體制不會長久，它的局限性也是很明顯的，主要表現(xiàn)在：分業(yè)監(jiān)管成本高，效率低；限制了行業(yè)的發(fā)展空間；從國際大形勢來看，國內(nèi)的監(jiān)管體質(zhì)不符合國際金融業(yè)的大環(huán)境要求。因此必須改變目前的這個分業(yè)監(jiān)管的局面，清除制約我國金融業(yè)發(fā)展道路上的各種障礙，著力推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

1.2 監(jiān)管目標(biāo)不夠明確，監(jiān)管措施不力。在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家，金融監(jiān)管目標(biāo)與中央銀行貨幣政策目標(biāo)是不同的。經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展，需要借助貨幣政策調(diào)節(jié)貨幣的供應(yīng)量，貨幣政策調(diào)節(jié)的是宏觀目標(biāo)。而金融監(jiān)管的目標(biāo)較為具體，它的目的是為了保護(hù)整個金融體系的穩(wěn)定性，保護(hù)存款人的利益。隨著我國《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《票據(jù)法》、《保險法》、《證券法》等系列金融法規(guī)相繼頒布實(shí)施，這些法律法規(guī)都已經(jīng)預(yù)示著我國金融業(yè)已經(jīng)進(jìn)入法治時代。當(dāng)然隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，我國在網(wǎng)絡(luò)金融或一些新興領(lǐng)域內(nèi)金融法規(guī)還存在空白，尤其是隨著金融電子化和金融全球化進(jìn)程的加快，以往的金融法律法規(guī)受到了較大挑戰(zhàn)。從金融監(jiān)管手段看，我國金融監(jiān)管長期依賴自上而下的行政管理，金融監(jiān)管以計(jì)劃、行政命令和適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)處罰方式進(jìn)行?；窘鹑诜膳c實(shí)際工作的要求相差甚遠(yuǎn)，沒有具體的實(shí)施細(xì)則，監(jiān)管難以做到有法可依和違法必究。

1.3 金融監(jiān)管內(nèi)容重點(diǎn)不突出，監(jiān)管內(nèi)容不全面。金融監(jiān)管內(nèi)容和范圍狹窄，監(jiān)管手段落后。我國對商業(yè)銀行的監(jiān)管偏重于合規(guī)性監(jiān)管，忽視了風(fēng)險性監(jiān)管。人民銀行對各個商業(yè)銀行監(jiān)管僅僅局限于存貸款、來往結(jié)算和卡業(yè)務(wù)，不能對銀行的所有金融業(yè)務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一的監(jiān)管，監(jiān)管制度和手段落后，存在著監(jiān)管盲區(qū)，這就導(dǎo)致各個地方、各個商業(yè)銀行各自為政，業(yè)務(wù)開展標(biāo)準(zhǔn)不一，甚至出現(xiàn)挪用公共資金現(xiàn)象，以上這些問題普遍存在于當(dāng)前的各個商業(yè)銀行中，必須及時解決，否則我們將會面對更大的金融風(fēng)險。

1.4 監(jiān)管措施與地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展存在矛盾。金融監(jiān)管部門的監(jiān)管目標(biāo)都是建立在國家宏觀經(jīng)濟(jì)形勢上，而我們各個地方政府往往只是從當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)角度出發(fā)，尋求地方銀行的最大支持，地方政府希望銀行多開綠燈，拿出更多的資金支持地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)，這樣一來地方政府和金融監(jiān)管的政策就出現(xiàn)了矛盾，使國家的一些金融政策下行到地方之后難以得到很好地執(zhí)行，從某種程度上弱化了金融監(jiān)管效應(yīng)。

1.5 金融監(jiān)管方式過分依賴行政審批和現(xiàn)場監(jiān)管，監(jiān)管手段陳舊。金融監(jiān)管的組織體系不健全。我國現(xiàn)行的行政審批、現(xiàn)場監(jiān)管的方式太陳舊、落后，時效性很差，盡管近兩年也實(shí)行了非現(xiàn)場監(jiān)管，但是由于科技含量低，沒有有效的實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的信息化和網(wǎng)絡(luò)化，導(dǎo)致了成本高、效率低下的現(xiàn)象。對金融機(jī)構(gòu)退出市場的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)不足，對于應(yīng)對有問題的金融機(jī)構(gòu)退出市場這一問題，不能做到有效的處理，缺乏成熟經(jīng)驗(yàn)，還有就是針對新的金融形勢，諸多法律制度建設(shè)滯后，跟不上形勢需要。

1.6 金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制功能差。金融機(jī)構(gòu)能夠穩(wěn)步經(jīng)營發(fā)展的前提是要具備有效的內(nèi)部管理控制制度，這些制度是規(guī)避金融風(fēng)險和危機(jī)處置的根本性保障。近些年銀行案件頻發(fā)的根本原因就是制度和管理執(zhí)行力的缺失，在某些管理層面上制度空白，對于違反制度的行為不能有效的處理。銀行內(nèi)部的控制管理失位，在經(jīng)營理念、內(nèi)部審計(jì)、管理結(jié)構(gòu)等諸多方面存在較大問題。銀行內(nèi)部權(quán)力過分集中，產(chǎn)生了一系列不正常的利益鏈條，這個鏈條就導(dǎo)致基層銀行管理混亂，惟利是圖的粗放經(jīng)營的局面，這些原因都導(dǎo)致了銀行案件的頻發(fā)，影響了金融市場的穩(wěn)步發(fā)展。

1.7 現(xiàn)行監(jiān)管制度不利于金融創(chuàng)新。在現(xiàn)行分業(yè)監(jiān)管制度下，銀行參與證券業(yè)務(wù)被限制，一些具有轉(zhuǎn)移風(fēng)險及套期保值功能的金融產(chǎn)品和金融工具無法在市場立足，影響到證券機(jī)構(gòu)的運(yùn)作及策略，證券市場表現(xiàn)出很強(qiáng)的短期投機(jī)性和不穩(wěn)定性。

2 國外金融監(jiān)管的發(fā)展現(xiàn)狀

我們以德國為例，德國金融系統(tǒng)的穩(wěn)定性是大家公認(rèn)的，這自然也與它的金融監(jiān)管制度有關(guān)。德國實(shí)行的是全能銀行制度，即商業(yè)銀行不僅可以從事包括銀行、證券、基金、保險等在內(nèi)的所有金融業(yè)務(wù)，而且可以向產(chǎn)業(yè)、商業(yè)大量投資，成為企業(yè)的大股東，具有業(yè)務(wù)多樣化和一站式服務(wù)的特點(diǎn)。德國的全能銀行能夠滲透各個產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，德國政府對全能銀行的經(jīng)營進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)管和權(quán)利限制，引導(dǎo)其成為國民經(jīng)濟(jì)中主導(dǎo)力量。而美國仍然采用分業(yè)監(jiān)管模式，既沒有合并各監(jiān)管機(jī)構(gòu)成立一個統(tǒng)一的監(jiān)管當(dāng)局，也沒有設(shè)立專門針對混業(yè)經(jīng)營的監(jiān)管部門。在金融控股公司框架下，美國仍然采取機(jī)構(gòu)監(jiān)管的方式，集團(tuán)下屬的銀行子公司仍然由原有的(聯(lián)邦或州)主要銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督和檢查。

3 加強(qiáng)我國銀行監(jiān)管具體措施

3.1 加強(qiáng)國際金融規(guī)則、法律等知識的學(xué)習(xí)和研究，爭取和國際接軌。逐漸改變?nèi)嗣胥y行一行集中制的管理模式，增強(qiáng)地方銀行的政策執(zhí)行力，要求地方銀行加強(qiáng)學(xué)習(xí)，結(jié)合各地方的特點(diǎn)，實(shí)際制定操作性強(qiáng)的一些制度細(xì)則，借鑒國際先進(jìn)的結(jié)算經(jīng)驗(yàn)，指導(dǎo)我國商業(yè)銀行的健康發(fā)展，為地方經(jīng)濟(jì)保駕護(hù)航。

3.2 修改完善現(xiàn)有法律框架?，F(xiàn)行《商業(yè)銀行法》和《外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》的部分條款已不適應(yīng)加入WTO后我國銀行業(yè)的發(fā)展和對銀行業(yè)監(jiān)管的需要。要根據(jù)金融市場開放的現(xiàn)狀、加入WTO后外資銀行的設(shè)立和經(jīng)營情況、國際金融監(jiān)管趨勢的變化，進(jìn)一步修改、完善現(xiàn)有法律框架。

3.3 改進(jìn)和完善多元化的金融監(jiān)管體制。加強(qiáng)銀行與證監(jiān)會、保監(jiān)會的工作協(xié)調(diào)，合理劃分各自的職責(zé)范圍；其下屬機(jī)構(gòu)要及時溝通，加強(qiáng)業(yè)務(wù)聯(lián)系，避免出現(xiàn)管理真空，或者出現(xiàn)三不管的局面，當(dāng)然也應(yīng)避免出現(xiàn)重復(fù)管理的局面?；鞓I(yè)經(jīng)營的趨勢要求我們必須做到未雨綢繆，從制度上、法律層面上做好準(zhǔn)備，積極應(yīng)對未來新的金融形式，為將來的機(jī)制變革做好鋪墊。

3.4 合理確定監(jiān)管內(nèi)容，改進(jìn)監(jiān)管方式，鼓勵金融創(chuàng)新。要轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念，將謹(jǐn)慎的風(fēng)險監(jiān)管確定為央行監(jiān)管目標(biāo)，對金融機(jī)構(gòu)法人以風(fēng)險監(jiān)管為主，實(shí)行并表監(jiān)管，對其分支機(jī)構(gòu)以合規(guī)監(jiān)管為主。要盡快實(shí)現(xiàn)金融監(jiān)管手段的現(xiàn)代化，加強(qiáng)金融監(jiān)管的電子化建設(shè)，充分發(fā)揮計(jì)算機(jī)輔助管理，尤其是實(shí)時清算系統(tǒng)在金融監(jiān)管中的作用。

3.5 加強(qiáng)中央銀行監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)，切實(shí)提高監(jiān)管水平。

3.6 加強(qiáng)金融監(jiān)管的國際合作與交流。在外資銀行的監(jiān)管方面，要加強(qiáng)與在華外資銀行的母國中央銀行或監(jiān)管當(dāng)局的聯(lián)系，加強(qiáng)跨境金融合作長效機(jī)制。構(gòu)建穩(wěn)定的跨境金融合作機(jī)制，加強(qiáng)雙方職能部門、金融機(jī)構(gòu)對口磋商機(jī)制、跨境人民幣清算合作機(jī)制建設(shè)，深化與周邊國家金融機(jī)構(gòu)在人民幣跨境結(jié)算、金融監(jiān)管、信息交流等方面的合作，完善跨境金融管控功能。

4 規(guī)避金融風(fēng)險的有效措施

4.1 完善金融監(jiān)管法規(guī)。根據(jù)發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，它們都較早的制定了監(jiān)管方面的法規(guī)制度，并且隨著內(nèi)外部環(huán)境的變化不斷進(jìn)行調(diào)整。中國雖然已出臺了中國人民銀行法、商業(yè)銀行法、保險法等多部法律與法規(guī)，但只對金融機(jī)構(gòu)市場準(zhǔn)入有著嚴(yán)格的規(guī)定，金融機(jī)構(gòu)的市場退出存在著嚴(yán)重的法律缺位。要改變現(xiàn)狀，我們現(xiàn)階段必需加強(qiáng)監(jiān)管的法制化建設(shè)，完善金融監(jiān)管的法律基礎(chǔ)環(huán)境，特別是在金融機(jī)構(gòu)的市場退出方面。

4.2 確定金融監(jiān)管重點(diǎn)。隨著中國金融市場的發(fā)展，金融監(jiān)管客體的覆蓋面將會更為寬廣，側(cè)重點(diǎn)也將有所轉(zhuǎn)移。面對當(dāng)前嚴(yán)峻復(fù)雜的全球經(jīng)濟(jì)形勢，近期中央推出了一系列穩(wěn)增長措施，而最讓人關(guān)注的就是金融行業(yè)的改革。溫州金融改革試點(diǎn)成為全國金融改革的風(fēng)向標(biāo)，但是目前還無法達(dá)到推動整個金融改革的高度。要加快轉(zhuǎn)變金融發(fā)展方式，推進(jìn)體制機(jī)制改革和組織制度創(chuàng)新，加強(qiáng)金融監(jiān)管，堅(jiān)決守住不發(fā)生系統(tǒng)性、區(qū)域性金融風(fēng)險的底線。隨著監(jiān)管客體的進(jìn)一步擴(kuò)大和監(jiān)管手段的改革，應(yīng)該由人民銀行建立類似國外的具有監(jiān)督金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營活動職能專門機(jī)構(gòu)。

4.3 提高金融監(jiān)管的市場化程度。中國的金融市場發(fā)展滯后，金融監(jiān)管源于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的行政性管理體制，因此金融發(fā)展的基礎(chǔ)和現(xiàn)狀都不能與發(fā)達(dá)國家相比，金融監(jiān)管方式和手段也應(yīng)該存在一定的區(qū)別。但是監(jiān)管的目標(biāo)是一致的，即既要積極防范金融風(fēng)險和金融危機(jī)，同時又要加速金融監(jiān)管的市場化進(jìn)程，促進(jìn)金融效率的提高。在管制手段上，要盡快與國際接軌，實(shí)行存款保險制度和資本充足率管制，盡量減少強(qiáng)制性的行政監(jiān)管，促進(jìn)金融市場的發(fā)展。

4.4 加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)相互協(xié)調(diào)性。從金融市場運(yùn)行角度看，我國監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)強(qiáng)調(diào)適度分工基礎(chǔ)上的整個金融市場的協(xié)調(diào)發(fā)展，而非因職責(zé)分工形成對金融子市場的割裂。目前，三家監(jiān)管機(jī)構(gòu)分別監(jiān)管銀行、證券和保險這三個金融子市場，但是，隨著金融市場的不斷發(fā)展，金融子市場之間的互相作用、互相依賴程度顯然會不斷提高，這就需要各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的相互配合。對金融業(yè)的管理，除政府監(jiān)管外，還應(yīng)有行業(yè)協(xié)會的自制，亦稱同業(yè)公會自制。發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督功能，是保證金融業(yè)良性運(yùn)作必不可少的條件。

當(dāng)前全球金融領(lǐng)域頻繁的購并活動所掀起的金融市場國際化浪潮已充分說明我國目前的分業(yè)經(jīng)營管理具有階段性，混業(yè)經(jīng)營已是大勢所趨。為了與國際接軌，我國金融體制改革和金融業(yè)發(fā)展也必然要求我國金融業(yè)從分業(yè)經(jīng)營向混業(yè)經(jīng)營轉(zhuǎn)變。

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