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    影響和制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為的變量因素及其規(guī)制路徑

    2012-12-23 12:35:23鐵鍇
    理論導(dǎo)刊 2012年6期
    關(guān)鍵詞:鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農(nóng)村

    鐵鍇

    (寶雞文理學(xué)院哲學(xué)系,陜西寶雞721013)

    影響和制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為的變量因素及其規(guī)制路徑

    鐵鍇

    (寶雞文理學(xué)院哲學(xué)系,陜西寶雞721013)

    鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)扮演著國(guó)家利益的代理人和謀求自身利益的行動(dòng)者的雙重角色。自利性的沖動(dòng)使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為出現(xiàn)明顯的選擇性。在逐利性沖動(dòng)與制度性約束之下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為選擇既受到包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政理念、行政目標(biāo)取向、行為動(dòng)機(jī)、行政能力等主觀因素的影響,也受到包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的體制機(jī)制、財(cái)政資源、鄉(xiāng)村制度環(huán)境、傳統(tǒng)鄉(xiāng)土文化以及鄉(xiāng)村社會(huì)的潛規(guī)則等客觀因素的制約。要使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)村治理和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中發(fā)揮其應(yīng)有的作用,就必須調(diào)適和規(guī)制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為?,F(xiàn)實(shí)可行的路徑應(yīng)該是通過(guò)制度、文化與主體的多維建構(gòu)來(lái)推進(jìn),即革新現(xiàn)行縣鄉(xiāng)體制,優(yōu)化鄉(xiāng)村制度環(huán)境;加快轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能,建設(shè)現(xiàn)代治理型政府;化育現(xiàn)代農(nóng)民,樹(shù)立社會(huì)主義鄉(xiāng)村新風(fēng)。

    鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為;選擇性;自利性;主觀因素;客觀因素;規(guī)制路徑

    作為整個(gè)國(guó)家政治基礎(chǔ)和行政管理機(jī)器的“末梢神經(jīng)”,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無(wú)論是在建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村,還是在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)中,都具有不可替代的重要地位和獨(dú)特作用。然而,近年來(lái),由于社會(huì)發(fā)展的深刻變遷與行政體制改革的滯后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的體制性障礙愈益突出,已經(jīng)越來(lái)越不能適應(yīng)轉(zhuǎn)型時(shí)期多元社會(huì)治理的要求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在政府治理、化解社會(huì)危機(jī)、有效整合社會(huì)能力等方面顯得捉襟見(jiàn)肘,乃至成為體制矛盾的焦點(diǎn)和政府治理的事故多發(fā)區(qū)。甚至有人提出,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是鄉(xiāng)村社會(huì)諸多問(wèn)題的“制造者”,極力主張撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府。筆者認(rèn)為,基層穩(wěn)則社會(huì)穩(wěn)。由于鄉(xiāng)村社會(huì)的諸多問(wèn)題都在一定程度上與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為的失范有關(guān),因此,問(wèn)題的關(guān)鍵不在于要不要撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府,而在于應(yīng)該深入探究:鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為究竟遵循怎樣的邏輯?影響和制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為選擇的變量因素有哪些?通過(guò)哪些途徑才能合理而有效地調(diào)適和規(guī)制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為?

    一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為選擇的內(nèi)在邏輯

    人們的一切社會(huì)活動(dòng),都可以從其對(duì)于物質(zhì)利益的關(guān)系中找到原因。馬克思曾指出:“人們奮斗所爭(zhēng)取的一切,都同他們的利益有關(guān)?!盵1]“無(wú)論是人的個(gè)人還是團(tuán)體,其行為的依據(jù)基本上都可以歸結(jié)為一定的利益關(guān)系?!盵2]可以說(shuō),利益,尤其是滿足人們現(xiàn)實(shí)生存的物質(zhì)利益,是人類社會(huì)生活最主要、最根本的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力。政府行為也不例外,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為背后都存在著利益方面的原因。作為我國(guó)政權(quán)序列的最基礎(chǔ)部分,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府上連“國(guó)家”,下接農(nóng)村社會(huì),并代表著“國(guó)家”對(duì)農(nóng)村社會(huì)進(jìn)行直接治理。因此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為的邏輯在于上級(jí)政府所代表的國(guó)家意志、農(nóng)民為代表的鄉(xiāng)村社會(huì)利益和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身的官僚利益三者之間的博弈。[3]

    首先,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為體現(xiàn)上級(jí)政府所代表的國(guó)家意志。中國(guó)正是通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府這種組織機(jī)構(gòu)設(shè)置把國(guó)家權(quán)威滲透到基層社會(huì),從而獲得了權(quán)威性資源,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代民族——國(guó)家的建構(gòu)。就具體的組織設(shè)置而言,我國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)行的是條塊分割式的組織結(jié)構(gòu)??h級(jí)政府組織的各部門對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各部門在實(shí)際的事權(quán)、財(cái)權(quán)和人事權(quán)關(guān)系上呈現(xiàn)出一種復(fù)雜的條塊關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為在很大程度上體現(xiàn)上級(jí)政府的意志,在現(xiàn)實(shí)中更多的是直接體現(xiàn)與其連接最密切的縣級(jí)政府的利益。

    其次,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為體現(xiàn)以農(nóng)民為代表的鄉(xiāng)村社會(huì)利益。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為專門地、直接地管理農(nóng)村社會(huì)的最低層的政府機(jī)構(gòu),它必須具有及時(shí)回應(yīng)本轄區(qū)公眾對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)管理、公共服務(wù)等方面的要求的能力與責(zé)任。作為鄉(xiāng)村社會(huì)利益代表這一責(zé)任不僅來(lái)源于上級(jí)政府的委托,而且來(lái)源于其自身存在的合法性。

    再次,作為官僚機(jī)器的一部分,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有其相對(duì)獨(dú)立于國(guó)家意志和社會(huì)要求之外的利益。從上世紀(jì)80年代開(kāi)始,國(guó)家進(jìn)行了一系列旨在加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的改革。但改革的負(fù)面影響使鄉(xiāng)鎮(zhèn)自有資金普遍增長(zhǎng),鼓勵(lì)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府遠(yuǎn)離對(duì)國(guó)家財(cái)政的依賴,滋長(zhǎng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身利益擴(kuò)張的動(dòng)機(jī)。即使逐漸步入后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府這種自利的擴(kuò)張仍帶有很大的慣性。因此,對(duì)自身官僚利益的追求也成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政行為的一個(gè)重要邏輯。

    顯然,作為國(guó)家和上級(jí)政府意志及鄉(xiāng)村社會(huì)利益的代言人,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為以公共利益為依歸,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要通過(guò)貫徹國(guó)家意志,服從和執(zhí)行上級(jí)的指令和政策,實(shí)現(xiàn)對(duì)本轄區(qū)社會(huì)生活的治理,以維護(hù)與發(fā)展其公共秩序和公共利益。但在一些學(xué)者看來(lái),改革進(jìn)程中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的角色正在從“代理型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”向“謀利型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”轉(zhuǎn)變。[4]轉(zhuǎn)軌過(guò)程中,由于“分權(quán)”式財(cái)政體制的實(shí)施,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)開(kāi)始擁有了一定的自身利益,謀求獨(dú)立的利益機(jī)制被調(diào)動(dòng)起來(lái)。這樣,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)就扮演著國(guó)家利益的代理人和謀求自身利益的行動(dòng)者的雙重角色。自利性的沖動(dòng)使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為出現(xiàn)明顯的選擇性。因?yàn)榇嬖谪?cái)政壓力,獲取經(jīng)濟(jì)利益就成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府日常工作的重點(diǎn)。如果公共目標(biāo)有損于其經(jīng)濟(jì)利益目標(biāo),對(duì)公共目標(biāo)的追求就會(huì)大打折扣。基層政府更愿意干那些既有益于公共目標(biāo)也有益于自身經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的事。對(duì)于純粹的公共目標(biāo)或上級(jí)要求的公共事務(wù),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其政府官員可以做出多種選擇:如果干了這些賠本的買賣個(gè)人能夠得到某種榮譽(yù)甚至獲得升遷,則會(huì)大干;如果不干或少干官員得不到懲處,則盡量不干;如果不干必受懲處,也會(huì)硬著頭皮去干,但大多數(shù)情況是得過(guò)且過(guò)就行,所干事情的質(zhì)量就無(wú)法保證,甚至不惜弄虛作假。更為嚴(yán)重者,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有時(shí)會(huì)因過(guò)度追求自利而嚴(yán)重偏離公益目標(biāo)而導(dǎo)致行為失范,政府及其工作人員或不依法履行職能,或超越法定權(quán)限,并對(duì)農(nóng)民的個(gè)體利益、集體利益造成侵害。

    總之,不管是規(guī)范的理性作為、還是非理性的不作為和失范的亂作為,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為選擇都是社會(huì)公益與局部私利博弈的結(jié)果。在利益博弈的過(guò)程中,來(lái)自官僚個(gè)人的逐利性沖動(dòng)與制度性約束之間的均衡就成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為選擇的內(nèi)在邏輯。

    二、影響和制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為選擇的變量因素分析

    從宏觀上認(rèn)清利益對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為的驅(qū)動(dòng)無(wú)疑是非常重要的,但在更具體的層面剖析影響和制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為選擇的變量因素則更有意義。只有弄清影響和制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為選擇的諸多變量因素,才有助于我們從更深層次找到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為失范的癥結(jié),也才能更有效地找尋到規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為的途徑與對(duì)策。

    為了分析的深入和敘述的便利,筆者擬從主觀和客觀兩大方面來(lái)剖析制約和影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為的諸多因素。

    (一)影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為的主觀因素

    1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政理念是影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為的首要因素。行政理念是行政的先導(dǎo)。行政理念決定行政目標(biāo)取向與行政行為方式。前已敘述,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最底層的地方政府,代表國(guó)家直接面向地方居民承擔(dān)地方治理職責(zé),尤其是在取消農(nóng)業(yè)稅、展開(kāi)新農(nóng)村建設(shè)以后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如何實(shí)現(xiàn)從過(guò)去對(duì)農(nóng)村社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和文化實(shí)行全能主義管理和控制為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐詽M足民眾民生為導(dǎo)向,真正服務(wù)于“三農(nóng)”的農(nóng)村基層組織至關(guān)重要。因此,依法治理與公共服務(wù)就成為當(dāng)下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府理應(yīng)秉承的行政理念。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和公務(wù)人員應(yīng)轉(zhuǎn)變行政觀念,樹(shù)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是公共社會(huì)的治理者,是公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的提供者,必須要在法律制度的范圍內(nèi)依照法定程序開(kāi)展工作的理念。誠(chéng)如斯,規(guī)范的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為就能體現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能,發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在我國(guó)政權(quán)體系中的獨(dú)特地位和作用。反之,如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府背離依法治理與公共服務(wù)的行政理念,必然造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為失范,其危害是巨大的。

    2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政目標(biāo)取向與行為動(dòng)機(jī)是影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為的直接因素。是代表公共利益,還是追逐政府自身利益,抑或二者平衡兼得?不同的行政目標(biāo)取向直接導(dǎo)致不同的政府行為。應(yīng)然的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為主要通過(guò)貫徹國(guó)家意志,服從和執(zhí)行上級(jí)的指令和政策,實(shí)現(xiàn)對(duì)本轄區(qū)社會(huì)生活的治理,以維護(hù)與發(fā)展其公共秩序和公共利益。但從實(shí)然的經(jīng)驗(yàn)分析來(lái)看,自利性政府行為的存在卻是一個(gè)無(wú)法否認(rèn)的事實(shí)。作為理性的經(jīng)濟(jì)人,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為趨向及其行為選擇往往是在獲利估算后做出的。在以GDP增長(zhǎng)和完成各項(xiàng)指標(biāo)為主要目的的“錦標(biāo)賽體制”下,在最短時(shí)間內(nèi)干出盡可能大的成績(jī)事關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人的升遷與前途命運(yùn)。因而,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的官員在面臨長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展與短期目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)與社會(huì)、文化及生態(tài)建設(shè)發(fā)生矛盾與沖突的時(shí)候,大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)往往會(huì)選擇能快出政績(jī)的短期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟(jì),而將需要假以時(shí)日和投入的社會(huì)、文化及生態(tài)建設(shè)置于其后。甚至不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)的官員專門為應(yīng)對(duì)上級(jí)部門的檢查而做功課,將艱巨復(fù)雜的鄉(xiāng)村治理簡(jiǎn)化為單一的可見(jiàn)的“顯性政績(jī)”或“景觀”。

    3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政能力是決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為效果的最終因素。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政能力主要是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共政策執(zhí)行力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共政策執(zhí)行力就是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了貫徹執(zhí)行以上級(jí)為主體所制定的公共政策,通過(guò)對(duì)自身所擁有的各種資源進(jìn)行有效整合和利用,制定并實(shí)施政策方案,從而實(shí)現(xiàn)政府管理目標(biāo)的一種綜合能力。這種綜合能力既包括對(duì)公共政策的理解能力、實(shí)施能力、評(píng)估能力和反饋能力,也包括對(duì)自身資源及其他社會(huì)資源的汲取、整合和有效利用的能力,等等。[5]眾所周知,“決策少、執(zhí)行多”是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理的突出特點(diǎn)。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來(lái)說(shuō),它既要執(zhí)行本級(jí)人民代表大會(huì)的決議,又要執(zhí)行同級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的指示;既要執(zhí)行上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的命令,又要執(zhí)行同級(jí)甚至下級(jí)有關(guān)政治實(shí)體的決定。因此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)班子的綜合素質(zhì)高低、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理方式是否科學(xué)與民主、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策體制與財(cái)務(wù)管理制度是否完善、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府監(jiān)督體系是否健全等等,都將直接影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政能力與行為結(jié)果。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政能力是要通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的個(gè)人行政行為體現(xiàn)出來(lái),因此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的知識(shí)水平、業(yè)務(wù)能力和各方面的綜合素質(zhì)也直接影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政能力。

    (二)影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為的客觀因素

    1.壓力型體制導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為多以追求政績(jī)?yōu)槟繕?biāo)。所謂壓力型體制“指的是一級(jí)政治組織(縣、鄉(xiāng))為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超,完成上級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)指標(biāo)而采取的數(shù)量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的評(píng)價(jià)體系。”[6]在這種壓力型體制下,以各種量化指標(biāo)為中心,細(xì)化崗位目標(biāo)責(zé)任制和績(jī)效考核制,給各級(jí)政府提出任務(wù)(指標(biāo))要求。一般說(shuō)來(lái),下級(jí)政府除了要完成上級(jí)政府的日常性任務(wù)與指標(biāo)外,還要在一些重要指標(biāo)(尤其是經(jīng)濟(jì)指標(biāo)上)上增加份量,以便在上級(jí)設(shè)立的種種排名中取得一個(gè)好名次,博得上級(jí)的贊許,從而獲得更多的政治與經(jīng)濟(jì)上的獎(jiǎng)勵(lì)。結(jié)果是,越往下,政府的壓力越大。最后,壓力很容易集中于縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))二級(jí)政府上。而縣級(jí)政府則可以進(jìn)一步將壓力轉(zhuǎn)嫁于鄉(xiāng)鎮(zhèn)。由于“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在資源把握和權(quán)力分配上與其所要承擔(dān)的責(zé)任并不匹配。而且,在層層下派的種種任務(wù)面前,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以在一定的時(shí)間內(nèi)同時(shí)完成。因此,合乎邏輯的結(jié)果是,在壓力型體制下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必然產(chǎn)生選擇性政策行為?!盵7]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在完成各類指標(biāo)任務(wù)時(shí),首先要保證那些諸如社會(huì)治安、計(jì)劃生育等可衡量性強(qiáng)、彈性最小、激勵(lì)強(qiáng)度最高的“一票否決”指標(biāo)的優(yōu)先完成,否則在其綜合評(píng)估中,無(wú)論其它方面的工作成績(jī)多么優(yōu)秀,考核結(jié)果都是不及格。其次是要完成縣里對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)的經(jīng)濟(jì)方面的任務(wù)要求,包括完成稅收收入指標(biāo)、招商引資、工業(yè)增長(zhǎng)、大項(xiàng)目建設(shè)等可衡量性強(qiáng)、彈性也非常小、激勵(lì)強(qiáng)度也非常高的硬指標(biāo)。最后才是一些與社會(huì)發(fā)展相關(guān)的,如衛(wèi)生和教育供給、環(huán)境保護(hù)、精神文明建設(shè)等可衡量性比較弱、彈性較大、激勵(lì)強(qiáng)度比較低的軟指標(biāo)。由于“政績(jī)所產(chǎn)生的作用是一只‘看得見(jiàn)的手’”,[8]因此,在壓力型體制下的政績(jī)考核中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員工作的積極性、主動(dòng)性被充分調(diào)動(dòng)起來(lái),形成了追求任期政績(jī)最大化的強(qiáng)烈沖動(dòng)。正是在爭(zhēng)創(chuàng)政績(jī)的過(guò)程中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為體現(xiàn)著上級(jí)政府代表的國(guó)家意志,實(shí)現(xiàn)著公共利益。但是,以GDP與財(cái)政收入增長(zhǎng)指標(biāo)為核心的政績(jī)考核機(jī)制是一種帶有強(qiáng)烈的功利主義色彩的壓力機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制,它在調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員實(shí)施趕超型發(fā)展戰(zhàn)略的同時(shí),在具體的實(shí)施過(guò)程中很容易形成急功近利的激勵(lì)機(jī)制。壓力型體制下的政績(jī)考核機(jī)制加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部急于升遷的浮躁心理,進(jìn)而直接強(qiáng)化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)U張自主性的內(nèi)在沖動(dòng)。加之,在壓力型體制下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員有一種選擇有利信息且回避不利信息并向上反饋的動(dòng)機(jī),或者有在統(tǒng)計(jì)信息上進(jìn)行技術(shù)處理的動(dòng)機(jī),所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以實(shí)現(xiàn)相應(yīng)政策規(guī)避或有選擇性避重就輕、象征式地執(zhí)行相應(yīng)政策??梢?jiàn),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為多是迫于上級(jí)政府自上而下的外在壓力而帶有被動(dòng)性。比如,就招商引資行為來(lái)說(shuō),為了完成任務(wù),許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在缺少對(duì)地方資源環(huán)境等條件做出科學(xué)合理評(píng)估的條件下,往往盲目地招商,且重?cái)?shù)量、輕質(zhì)量,結(jié)果造成對(duì)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)的破壞,甚至嚴(yán)重影響當(dāng)?shù)卮迕竦恼I睢?/p>

    2.財(cái)政收入最大化促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為的自利沖動(dòng)。增加財(cái)政收入是政府的一種內(nèi)在屬性,政府的財(cái)政都具有不斷擴(kuò)張的本性。地方政府也不例外。擴(kuò)大財(cái)政收入既是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政績(jī)也是其利益所在。財(cái)力的增長(zhǎng)既使促進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展成為可能,也為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作條件和工作人員福利待遇的改善提供了物質(zhì)保障。但是,作為農(nóng)村基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,尤其是欠發(fā)達(dá)的西部地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,其發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的能力受到很大的制約。財(cái)政和資金的短缺和壓力本身往往轉(zhuǎn)化成為最明確和強(qiáng)烈的需求和動(dòng)力,進(jìn)而驅(qū)使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做出相應(yīng)的行為選擇。[9]作為一個(gè)有自身利益的行為體,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會(huì)采取種種行為以擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政。稅費(fèi)改革前,在巨大的鄉(xiāng)村債務(wù)壓力下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采取了包括政府的盈利化傾向、強(qiáng)制性征收等一系列趨利避害的行為;在農(nóng)村稅費(fèi)改革中,面臨中央的“倒逼”,位處行政階梯的底層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只得運(yùn)用如訴苦、變通執(zhí)行上級(jí)政策、消極應(yīng)付改革、減少乃至不向農(nóng)民提供基本的公共服務(wù)等“弱者的手段”做出回應(yīng);稅費(fèi)改革、特別是取消農(nóng)業(yè)稅以后,為擺脫財(cái)政困境,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)外試圖通過(guò)招商引資以培養(yǎng)稅源,對(duì)內(nèi)積極開(kāi)辟“制度外收費(fèi)”諸多途徑(比如,利用“一事一議”變相集資、利用計(jì)劃生育超生罰款增收、城建管理部門的“賣地財(cái)政”、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府違規(guī)集資的沖動(dòng))[10]向農(nóng)民非法征收超額規(guī)費(fèi)。同時(shí),一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府十分消極地提供農(nóng)村的公共產(chǎn)品和公共服務(wù),以盡可能減少財(cái)政支出,最大程度地減少因財(cái)政緊缺給其帶來(lái)的利益損失。正是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在財(cái)政最大化中的自利沖動(dòng)行為,引發(fā)了當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)的諸多問(wèn)題。

    3.鄉(xiāng)村制度環(huán)境也影響和制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為的選擇。制度環(huán)境是一系列相關(guān)制度安排的有機(jī)結(jié)合,所謂“相關(guān)”,既是指各項(xiàng)制度安排都對(duì)一定的行為主體起到約束作用,又是指各項(xiàng)制度安排之間具有密切的內(nèi)在聯(lián)系。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府這一行為主體總體上是處于鄉(xiāng)村背景下,其主要活動(dòng)于“三農(nóng)”領(lǐng)域,因此我們將對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府構(gòu)成約束的制度環(huán)境稱為鄉(xiāng)村制度環(huán)境。具體而言,鄉(xiāng)村制度環(huán)境主要可以細(xì)分為密切相關(guān)的如下幾個(gè)方面:縣鄉(xiāng)職能界定、縣鄉(xiāng)財(cái)政體制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績(jī)效考核體制、農(nóng)村公共物品供給體制(如農(nóng)村義務(wù)教育體制、農(nóng)村公共衛(wèi)生體制)等等。需要指出的是,以上幾個(gè)方面并非簡(jiǎn)單地是幾個(gè)單項(xiàng)制度安排,而是每一方面都包含著一些相關(guān)的制度安排。中國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于鄉(xiāng)村制度環(huán)境之中,其行為選擇是在一定制度環(huán)境的約束下做出的。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)村制度環(huán)境的互動(dòng)關(guān)系中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)鄉(xiāng)村制度環(huán)境的影響較小,而受鄉(xiāng)村制度環(huán)境的影響卻很深。

    4.傳統(tǒng)鄉(xiāng)土文化以及鄉(xiāng)村社會(huì)的潛規(guī)則也在一定程度上影響著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為的選擇。在傳統(tǒng)中國(guó)的農(nóng)村地區(qū),宗族與村治之間存在著密不可分的關(guān)聯(lián)。傳統(tǒng)社會(huì)的“宗族實(shí)際上起著基層政權(quán)的作用,所不同的是它披上了一件血緣關(guān)系的外衣?!盵11]社會(huì)主義的鄉(xiāng)村實(shí)踐,一邊消滅了宗族組織,一邊卻在無(wú)意識(shí)之中強(qiáng)化著宗族文化。[12]在宗族文化熏陶下的農(nóng)村社會(huì)組織,深受血緣、地域、人際關(guān)系的影響,權(quán)力運(yùn)行具有等級(jí)、封閉、人治的特點(diǎn)。城鎮(zhèn)化進(jìn)程雖然在日益改變著農(nóng)村的面貌,但農(nóng)村“鄉(xiāng)土”、“禮治”的本質(zhì)并沒(méi)有改變,宗族存續(xù)的社會(huì)基礎(chǔ)并未消失。宗族在農(nóng)村社會(huì)中的效用具有兩面性:一是在文化傳承、政治社會(huì)關(guān)系維護(hù)與凝聚、民間號(hào)召與組織農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域等的正面效應(yīng);二是宗族文化孕育的幫派意識(shí)、宗派勢(shì)力造成的對(duì)農(nóng)村社會(huì)的分裂與不穩(wěn)定因素以及借助宗族組織操控村委會(huì)選舉進(jìn)而對(duì)村莊治理活動(dòng)加以干預(yù),使農(nóng)村權(quán)力弱化、變形[13]等負(fù)面效應(yīng)。以宗族為主體的非正式組織一方面是對(duì)國(guó)家組織體制向基層社會(huì)滲透的反應(yīng),成為維護(hù)社會(huì)自主性的一道屏障;另一方面,它在一定程度上阻礙了鄉(xiāng)鎮(zhèn)正式組織對(duì)基層社會(huì)的政治整合。在一些地方,非正式組織及其精英的號(hào)召和影響力甚至超出了農(nóng)村基層組織,沖擊著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)村社會(huì)的地位,日益成為影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)整合的重要變數(shù)。同時(shí),中國(guó)的農(nóng)村是一個(gè)“熟人社會(huì)”。在“熟人社會(huì)”的語(yǔ)境下,通過(guò)人情往來(lái),可以將熟人社會(huì)中的“外人”納入到“自己人”中,并按照“自己人”的規(guī)則來(lái)行事。在“自己人”的群體中,一個(gè)人若不按對(duì)待“自己人”的規(guī)則行事,這個(gè)人就會(huì)被村民評(píng)價(jià)為一個(gè)“不認(rèn)人”的人?!安徽J(rèn)人”是極重要的缺點(diǎn),在農(nóng)村的語(yǔ)境下,基本上相當(dāng)于沒(méi)腦子加沒(méi)良心,不懂得做人的基本道理,不值得交往,不值得同情,是農(nóng)村的另類。[14]鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部基本上是本縣域選拔出來(lái)的,他們與當(dāng)?shù)氐娜罕娪幸环N天然的鄉(xiāng)土親情,共處同一個(gè)熟人社會(huì)。在一般情況下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的利益傾向更多的是當(dāng)?shù)乩习傩?。但是,他們?cè)跒槿罕娍紤]辦實(shí)事、辦好事的同時(shí),也為他們“人情行政”提供了空間。無(wú)論是自愿還是不情愿,這種“人情行政”的存在導(dǎo)致了公共政策在農(nóng)村的執(zhí)行受阻,難以到位甚至扭曲執(zhí)行,損害了公共政策的公共性和公正性。另外,熟人社會(huì)通行的潛規(guī)則也會(huì)侵染到包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)在內(nèi)的各級(jí)政府機(jī)關(guān)。以自我為中心的個(gè)人通過(guò)依附熟人的權(quán)勢(shì)來(lái)維護(hù)或?qū)崿F(xiàn)自身的利益。所以,他們先是通過(guò)拓展自己的社交圈,在不斷建構(gòu)的社會(huì)鏈條中尋找能夠?qū)崿F(xiàn)自身利益的關(guān)節(jié)點(diǎn),通過(guò)采取請(qǐng)吃、賄賂等種種手段突破制度外表下的人情關(guān)而進(jìn)入熟人社會(huì)圈,最終達(dá)到實(shí)現(xiàn)自我利益的目的。[15]因此,在不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部那里,拓展熟人關(guān)系成為單位和個(gè)人日常工作的一部分。公共權(quán)力往往就這樣在熟人關(guān)系中被濫用和私化。

    三、調(diào)適和規(guī)制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為的路徑選擇

    鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府上連國(guó)家,下接農(nóng)村社會(huì),代表著國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)進(jìn)行直接治理,是調(diào)整國(guó)家和基層民眾之間關(guān)系的一個(gè)極其重要的平衡器,也是二者博弈的一個(gè)主要場(chǎng)域,甚至是二者沖突的不可置換的緩沖區(qū)間。盡管由于社會(huì)的發(fā)展變遷與行政體制改革的滯后,現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制顯露出諸多弊端,甚至有人主張撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,但不可否認(rèn)的是:鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)村穩(wěn)定和鄉(xiāng)村治理當(dāng)中有著其他組織無(wú)法替代的功能。事實(shí)告訴我們:目前我國(guó)的行政管理體制特點(diǎn)決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有其存在的巨大空間。[16]因此,“對(duì)于現(xiàn)階段的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革而言,討論鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的去留問(wèn)題尚且過(guò)早?!盵17]當(dāng)下必須做的主要是調(diào)適和規(guī)制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為,提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政能力和行政效率。依筆者之見(jiàn),現(xiàn)實(shí)可行的路徑應(yīng)該是通過(guò)制度、文化的雙重建設(shè)與公民意識(shí)的培養(yǎng)和主體人格的塑造,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)村治理和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

    首先,革新現(xiàn)行縣鄉(xiāng)體制,優(yōu)化鄉(xiāng)村制度環(huán)境。只有建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的縣鄉(xiāng)管理體制,才能在提升縣級(jí)政府管理效能的同時(shí),最大限度地發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理的職責(zé)和功能。近年來(lái)隨著農(nóng)村綜合體制改革的深入,縣鄉(xiāng)條塊分割的狀況雖有所改觀,但未根本扭轉(zhuǎn)。這種局面導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理上責(zé)、權(quán)、利的分離已成為當(dāng)前農(nóng)村改革進(jìn)一步深入和各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的嚴(yán)重障礙。前述的壓力型體制下以追求政績(jī)和財(cái)政收入最大化為目標(biāo)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自利行為均與此有關(guān)。只有通過(guò)理順縣鄉(xiāng)關(guān)系,改革縣鄉(xiāng)條塊分割的管理體制,把屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,合理設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu),改革現(xiàn)行的自上而下的領(lǐng)導(dǎo)干部考核和任免制度,實(shí)現(xiàn)從壓力型體制向民主合作性體制的轉(zhuǎn)變,鄉(xiāng)村制度環(huán)境得到根本的優(yōu)化,失范的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為才能從根本上得到調(diào)適和規(guī)范。

    其次,加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變,建設(shè)現(xiàn)代治理型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。

    在政府轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵期,對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言,要逐步確立起服務(wù)政府和效率政府的理念,按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理的要求,合理界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能,把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要精力轉(zhuǎn)到加強(qiáng)社會(huì)管理、提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)以及改善經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境上來(lái)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須改變過(guò)去單一用行政命令的手段去管理鄉(xiāng)村社會(huì)的做法,在尊重村民自治權(quán)利的基礎(chǔ)上,代之以協(xié)商、互動(dòng)的治理理念,以經(jīng)濟(jì)、法律和教育等綜合手段,通過(guò)推進(jìn)基層民主和法制的建設(shè),創(chuàng)新行政管理模式,保障、支持、激勵(lì)、引導(dǎo)并優(yōu)化村民、民間組織與村民委員會(huì)參與鄉(xiāng)村治理的能力和水平,全力塑造服務(wù)型、有效率的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府形象,全面提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)農(nóng)村的影響力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為必須遵循邊界和有限原則,在憲法和法律賦予的職權(quán)范圍內(nèi)依法行政,避免因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)的主觀意志而偏離鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為的公共性,進(jìn)而使其在越界作為或不作為中反復(fù)地創(chuàng)租、尋租,謀取私利。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)樹(shù)立和落實(shí)“以人為本”的行政理念,以為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┕伯a(chǎn)品和公共服務(wù)為主,致力對(duì)公眾在日常生活中所提出的具體要求做出積極的回應(yīng),建設(shè)、經(jīng)營(yíng)和管制鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施,保障和管理鄉(xiāng)村的社會(huì)治安,為企業(yè)生產(chǎn)和居民生活提供基本條件,從而促進(jìn)鄉(xiāng)村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為的價(jià)值取向和終極目標(biāo)要以經(jīng)濟(jì)、效率、效益和公平為標(biāo)準(zhǔn),摒棄以往片面追求GDP的政績(jī)觀,從單純追求經(jīng)濟(jì)效率的目標(biāo)轉(zhuǎn)向追求社會(huì)效益,進(jìn)而追求綜合效益?!暗胤秸毮艿木C合效益,是地方政府所管轄地區(qū)的生態(tài)效益、社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益的綜合平衡。”[18]尤其在今天社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵期,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為要以“生態(tài)效益優(yōu)先、社會(huì)效益為主、兼顧經(jīng)濟(jì)效益”為目標(biāo),著力改善和保護(hù)生態(tài),創(chuàng)造企業(yè)生產(chǎn)與居民生活的良好的環(huán)境;在日常矛盾的化解與利益的協(xié)調(diào)中,建設(shè)和諧的社會(huì)主義新農(nóng)村;通過(guò)引導(dǎo)服務(wù)地方企業(yè)改善經(jīng)營(yíng),增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府稅收,通過(guò)提高財(cái)政支出的使用效益,辦好較多的公共事務(wù),提高居民的物質(zhì)和文化生活水平。盡管由于我國(guó)地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的不平衡,“經(jīng)濟(jì)效益優(yōu)先,帶動(dòng)社會(huì)效益,兼顧生態(tài)效益”在今后仍然是多數(shù)地方政府奉行的模式,但從科學(xué)發(fā)展的視角審視,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為應(yīng)以綜合效益為目標(biāo),在鄉(xiāng)村治理過(guò)程中實(shí)現(xiàn)歷史性的跨越。

    最后,以公民文化和民主法治理念化育現(xiàn)代農(nóng)民,樹(shù)立社會(huì)主義鄉(xiāng)村新風(fēng)。促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為規(guī)范化,在注重制度化改革的同時(shí),還需關(guān)注公民文化的培育。因?yàn)?,公民文化是?shí)現(xiàn)公民權(quán)利和義務(wù)平衡,從而展現(xiàn)自由、平等、參與、責(zé)任等當(dāng)代公民精神的主體性文化。它不僅是民主制度得以良好運(yùn)行的系統(tǒng)軟件,也是維持社會(huì)秩序的潤(rùn)滑劑和穩(wěn)壓器。因此,要消除傳統(tǒng)鄉(xiāng)土文化和熟人社會(huì)的消極影響,建成“生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的社會(huì)主義新農(nóng)村,關(guān)鍵在于培養(yǎng)具有主體意識(shí)的現(xiàn)代農(nóng)民,實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)農(nóng)民向現(xiàn)代公民的轉(zhuǎn)化。為此,就是要在廣大農(nóng)村推進(jìn)社會(huì)主義公民文化建設(shè),主要是以憲法為依據(jù)的公民權(quán)利與義務(wù)的現(xiàn)代公民意識(shí)以及與此并行不悖的一系列相關(guān)價(jià)值觀念和行為取向的引導(dǎo)與培養(yǎng),使當(dāng)代農(nóng)民具有強(qiáng)烈的主人翁意識(shí)和民主法治的觀念,積極主動(dòng)地參與鄉(xiāng)村建設(shè),有效地制約和監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為,依法民主地推進(jìn)鄉(xiāng)村治理。

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    D035.5

    A

    1002-7408(2012)-06-0021-04

    國(guó)家社科基金項(xiàng)目“西部農(nóng)村群體性事件及基層政府治理研究”(10XZZ012)及陜西省教育廳專項(xiàng)項(xiàng)目“利益視角下的西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為規(guī)范化研究”(2010JK032)的階段性研究成果。

    鐵鍇(1970-),男,陜西鳳翔人,寶雞文理學(xué)院哲學(xué)系副教授,法學(xué)博士,研究方向:馬克思主義理論及政治學(xué)。

    [責(zé)任編輯:黎峰]

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