致新區(qū)的下一個30年

楊開忠

楊開忠北京大學政府管理學院教授、中國區(qū)域科學協(xié)會會長

上世紀80年代經(jīng)濟特區(qū)和經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)的設立，可以說開啟了我國的“新區(qū)開發(fā)史”。

我國規(guī)劃建設新區(qū)的目的和意義主要有三個方面：一是作為改革開放開發(fā)“新點子”的實驗室、試驗田；二是作為國家、區(qū)域和城市發(fā)展的“新引擎”；三是成為有機疏解中心城市人口和職能的新城，類似于“產(chǎn)業(yè)新城市”或“區(qū)域新城”。

30多年以來，隨著國家區(qū)域政策變遷，我國新區(qū)開發(fā)也經(jīng)歷了三個不同時期。

上世紀80年代是以深圳特區(qū)為代表的沿海優(yōu)先發(fā)展時期。這個時期的新區(qū)開發(fā)，在布局上集中于沿海、特別是南部沿海，在形式上包括經(jīng)濟特區(qū)、經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)，在內(nèi)容上集中強調(diào)經(jīng)濟建設。

上世紀90年代是以上海浦東開發(fā)區(qū)為代表的區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展時期。這個時期的新區(qū)開發(fā)雖然在內(nèi)容上仍然集中強調(diào)的是經(jīng)濟建設，但在布局上已經(jīng)開始強調(diào)“北上西進”，不僅設立了浦東開發(fā)區(qū)，也在內(nèi)陸地區(qū)設立了多個經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)，以促進我國的全方位改革開放，為各地發(fā)展創(chuàng)造平等競爭的環(huán)境，促進地區(qū)經(jīng)濟的合理分工和協(xié)調(diào)發(fā)展。

進入21世紀以來，特別是2003年黨的十六屆三中全會以后，則是以天津濱海新區(qū)、重慶兩江新區(qū)為代表的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展時期。這一時期的新區(qū)開發(fā)，我們可以觀察到，在內(nèi)容上已經(jīng)突破了單純的經(jīng)濟取向，強調(diào)以人為本，強調(diào)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，強調(diào)促進經(jīng)濟、社會、生態(tài)的全面協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展；在布局上也強調(diào)了“兩橫三縱”，以達到有機疏解中心城市、建設和發(fā)展新城市群的目的。

如今，我國的國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）已經(jīng)躍居世界第二，成為僅次于美國的世界第二大經(jīng)濟體。城市化發(fā)展日益加速，我國的新區(qū)開發(fā)也將隨之進入一個積極表現(xiàn)的新時期。我個人認為，新時期，我國新區(qū)開發(fā)必須處理好五大關系、堅持五條路線。

一是要正確處理對內(nèi)對外開放的關系，走一體化發(fā)展之路。

從世界區(qū)域發(fā)展的歷史經(jīng)驗表明，只有打破區(qū)域分割、降低區(qū)域?qū)?nèi)對外交易成本、提高交易效率，才能最大限度地發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢、利用好國內(nèi)國際市場。自上世紀90年代空間一體化成為我國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略以來，我國對內(nèi)對外的空間分割已經(jīng)大大減弱。但是，從目前來看，地域分割仍然是制約我國區(qū)域發(fā)展的重要制約因素。我國新區(qū)開發(fā)必須走一體化發(fā)展之路，最大限度地把新區(qū)融入?yún)^(qū)域的、國家的和國際的交通通訊等基礎設施網(wǎng)絡和商品市場、要素市場體制中去。

二是要正確處理不同發(fā)展方式的關系，走創(chuàng)新主導的發(fā)展之路。

一般來講，新區(qū)可以有三種不同的基本發(fā)展方式：一是初級生產(chǎn)要素驅(qū)動型，二是規(guī)模驅(qū)動型，三是創(chuàng)新驅(qū)動。新區(qū)的發(fā)展無疑應該發(fā)揮勞動力、土地資源等的因素優(yōu)勢以及建設規(guī)模經(jīng)濟，但是我們也意識到一個問題：主要依靠廉價生產(chǎn)要素和規(guī)模經(jīng)濟的驅(qū)動是不可持續(xù)的。當一個國家和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展達到一定水平以后，就必須主要依靠創(chuàng)新來獲取競爭優(yōu)勢、實現(xiàn)發(fā)展。作為我國國家和區(qū)域發(fā)展極的新區(qū)，也必須適應我國發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的要求，大力突破創(chuàng)新所面臨的廉價生產(chǎn)要素比較利益陷阱、規(guī)模經(jīng)濟陷阱、尋租陷阱，走創(chuàng)新主導的發(fā)展之路。

三是要正確處理生產(chǎn)、生活的關系，走職住平衡（職業(yè)和住所的關系，或是工作所在地與住所的關系）的發(fā)展之路。

總的來講，在過去30年的發(fā)展中，我國的新區(qū)開發(fā)一直重生產(chǎn)、輕生活，重經(jīng)濟建設、輕社會建設，其結(jié)果就是在很多新區(qū)都造成了職住的嚴重失衡。所以，在未來一段時間內(nèi)，我國新區(qū)建設必須走職住平衡的發(fā)展之路，把社會民生放在優(yōu)先位置上來，大力推進社會政策與管理改革，大力完善生活條件，鼓勵新的就業(yè)人口和家庭在新區(qū)安家落戶。

四是要正確處理疏密之間的關系，走精明的緊湊發(fā)展之路。

目前我國新區(qū)開發(fā)普遍存在的一個問題，就是它們的整體規(guī)劃架構(gòu)都很大，但是規(guī)劃中的產(chǎn)業(yè)和人口布局卻太過稀疏。這種開發(fā)模式浪費土地、能源，缺乏效率。因此，未來我國新區(qū)開發(fā)必須嚴格實施新區(qū)空間成長管制制度，對一定時期內(nèi)新區(qū)的成長邊界和公共服務提供范圍應該進行嚴格的科學控制，應該在這個有限的框架內(nèi)再來對其產(chǎn)業(yè)和人口布局進行科學有效的規(guī)劃和布局。

五是要正確處理新區(qū)與中心城市的空間關系，走獨立的新城發(fā)展之路。

由于“大城市病”是目前很多城市發(fā)展到一定程度面臨的通病，而一些新區(qū)的建立，其目的和作用就在于有機疏解中心城市的人口和產(chǎn)業(yè)。出于治理的需要，在未來一段時期內(nèi)我國將更加重視發(fā)揮新區(qū)的“反磁力中心”作用，有機疏解中心城市的人口和產(chǎn)業(yè)，衛(wèi)星城、特別是區(qū)域新城將會得到較大程度的發(fā)展。根據(jù)國內(nèi)國際的一般經(jīng)驗，區(qū)域新城的這個地理距離大致為60公里。為此，要正確處理新區(qū)與中心城市的空間關系，使衛(wèi)星城、特別是區(qū)域新城與中心城市保持一定的地理距離，具備相對獨立性。