公共職位代際傳遞的實現(xiàn)途徑及治理措施

劉東杰

（中共淮安市委黨校，江蘇 淮安 223003）

公共職位代際傳遞的實現(xiàn)途徑及治理措施

劉東杰

（中共淮安市委黨校，江蘇 淮安 223003）

公共職位納新應(yīng)秉承公平的競爭機制向所有社會適格人員開放，這是社會階層之間正常流動，保持社會長期穩(wěn)定的重要前提。但是，目前存在的上代“公共職位”占據(jù)者通過各種手段和途徑實現(xiàn)的公共職位代際傳遞的行為和現(xiàn)象，卻實實在在的為“既得利益階層”的凝固和“社會階層分裂”埋下了隱患。分析公共職位代際傳遞現(xiàn)象出現(xiàn)的原因和實現(xiàn)路徑，探索相應(yīng)的治理措施，是一項值得研究的任務(wù)。

公共職位；代際傳遞；實現(xiàn)途徑；治理措施

在我國，“公共職位通常是指政府和各類公共事業(yè)部門中的具體工作崗位?！保?］這里的政府是指“大政府即廣義上的政府……等于國家機構(gòu)的總體與執(zhí)政黨之合?！保?］“公共事業(yè)部門指具有很強的公益性與正外部性的行業(yè)與部門。”［3］在我國主要指“為了社會公益目的，國家機關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務(wù)組織?！保?］也即事業(yè)單位，以及具有壟斷經(jīng)營性質(zhì)的公共企業(yè)，即公用事業(yè)。公共職位是國家因公共服務(wù)而設(shè)置的崗位，“公共性”是其本質(zhì)特征，這既體現(xiàn)在其職能方向上，亦應(yīng)體現(xiàn)在其進(jìn)入機制或渠道上。就其職能方向而言，向公眾提供公共服務(wù)，以維護(hù)和增進(jìn)社會公共利益是其根本宗旨；就其進(jìn)入機制或渠道而言，向全體民眾提供均等的競爭機會是其納新要求。

公共職位因財政供養(yǎng)、壟斷經(jīng)營和稀缺性，便具備了相當(dāng)?shù)姆€(wěn)定性和競爭性。特別是近些年來，我國進(jìn)入了新一輪就業(yè)高峰期，就業(yè)壓力空前加大，公共職位因職業(yè)風(fēng)險小，福利待遇相對穩(wěn)定優(yōu)厚，而受到越來越多就業(yè)適齡人員的青睞。同時，隨著我國經(jīng)濟(jì)的騰飛，社會公共事務(wù)的增多，及公共職位人員的新陳代謝，無論政府抑或公共事業(yè)部門的公共職位都存在不斷擴增動力和納新的要求。據(jù)統(tǒng)計，自2001年我國公務(wù)員第一次實行公開招考起，國家及地方已連續(xù)12年進(jìn)行公務(wù)員隊伍納新工作。目前，全國公務(wù)員已逾700萬，近年年均增長15萬，并已基本形成每年招考的慣例。全國事業(yè)單位多達(dá)126萬個，共計3000多萬在崗職工，并且這個數(shù)目也在逐年增長。壟斷性公用事業(yè)的從業(yè)人數(shù)也十分龐大，并不斷增加。公共職位的每年納新，也在一定程度上加劇了公共職位競爭的激烈性。于是，便出現(xiàn)了公共職位獲得的非正常途徑——公共職位的代際傳遞。

一、公共職位代際傳遞的緣起

所謂公共職位的代際傳遞，是指上代公共職位占有者利用權(quán)力、身份、人脈等資源干擾公共職位的公平競爭機制，以期實現(xiàn)公共職位的下代獲取的現(xiàn)象。公共職位的代際傳遞構(gòu)成要件有三個：一是有上代親屬（未必是父母）供職于公共職位；二是上代親屬（未必是父母）通過各種資源對公職崗位納新機制進(jìn)行直接或間接的干預(yù)；三是干預(yù)行為目的明確地指向公共職位的下代獲取。公共職位的代際傳遞現(xiàn)象之所以出現(xiàn)，主要有以下幾個方面的原因：

（一）公共職位的進(jìn)入競爭激烈

公共職位的進(jìn)入競爭激烈是出現(xiàn)代際傳遞現(xiàn)象的重要客觀原因之一，倘若不存在激烈的競爭，欲進(jìn)入者但凡可以通過自己的能力取得公共職位，決計不會選擇冒職位代際傳遞的懲戒風(fēng)險。目前，公共職位之所以競爭日趨激烈主要源于以下兩方面的原因：

1.公共職位具有相當(dāng)?shù)奈?。公共職位因是財政供養(yǎng)或者因壟斷經(jīng)營國有資產(chǎn)，相對于企業(yè)而言，往往收入更穩(wěn)定且有保障，即通常所說的“旱澇保收”。目前，我國公務(wù)員及事業(yè)單位人員工資、津貼、福利等各項收入總和，已超過國內(nèi)居民平均收入，據(jù)中國人事科學(xué)研究院院長吳江透露，“中國的公務(wù)員平均年薪比事業(yè)單位人員平均年薪高出一萬元，而企業(yè)人員的平均年薪又低于事業(yè)單位人員?！保?］并且機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)工作人員施行退休養(yǎng)老的“雙軌制”，這更使得公共職位的“含金量”大增。另外，具有壟斷經(jīng)營性的公共事業(yè)，因其工資福利待遇往往因壟斷經(jīng)營、國家監(jiān)管制度缺失等原因，而出現(xiàn)畸高的現(xiàn)象。穩(wěn)定而且待遇優(yōu)厚對于很多社會適齡就業(yè)人員，特別是初出校門，缺少歷練和冒險精神的大學(xué)畢業(yè)生具有相當(dāng)?shù)奈?。同時，又基于下面分析的就業(yè)壓力，但凡上代公共職位占有者有“資源”可資利用，便會通過各種途徑干涉公共職位的正常競爭性進(jìn)入機制，通過代際傳遞實現(xiàn)對預(yù)期公共職位的獲得。

2.就業(yè)壓力逐年加劇?！?993年52.1萬大學(xué)畢業(yè)生中僅有1370名畢業(yè)生待就業(yè)，占畢業(yè)生人數(shù)的0.3%；而2006年413萬大學(xué)畢業(yè)生中就有近103.2萬畢業(yè)生待就業(yè)，占畢業(yè)生人數(shù)的25.3%。2008年以來，受世界性金融危機的影響，大學(xué)畢業(yè)生的就業(yè)形勢更加嚴(yán)峻，大多數(shù)畢業(yè)生在就業(yè)過程中存在巨大的壓力?！保?］當(dāng)然，社會就業(yè)人口不僅包括大學(xué)畢業(yè)生這一群體，但當(dāng)前公共職位的招考對象主要是具有高等學(xué)歷人員，因此，將大學(xué)畢業(yè)生作為主要分析對象，具有一定的代表性。通常就業(yè)的去向無非三個：公共部門、私營部門及自由職業(yè)。當(dāng)前，就業(yè)壓力在社會各種行業(yè)普遍存在。因公共職位具有較強的吸引力和稀缺性，表現(xiàn)得更為突出，公務(wù)員考試出現(xiàn)職位考錄比3000∶1即是佐證。

幾千年的“官本位”思想及重“關(guān)系”，輕“規(guī)則”的社會習(xí)慣，造就了“依附性”的邏輯思維：首先考慮如何通過各種外在資源來獲取所需之物，而不是個人能力。認(rèn)為“公權(quán)”、“人情關(guān)系”在競爭場合比個人能力更為重要。習(xí)慣于這種“依附性”思維邏輯的當(dāng)代大學(xué)生并不在少數(shù)。于是，在激烈的就業(yè)競爭下，常常見諸于報端的 “蘿卜招聘”，“領(lǐng)導(dǎo)打招呼”等與公共職位競爭錄用機制相悖的現(xiàn)象就不足為奇了。

（二）上代溺愛與下代獨立性缺失

“家庭”一直是中國社會的一個核心結(jié)構(gòu)，由于公共領(lǐng)域的發(fā)育遲滯，中國人自古以來就有很強的“家庭觀”，視家庭與工作為生活兩維。過重的家庭觀念使得中國人往往視親情為社會關(guān)系的核心紐帶，甚至不惜一切代價要維護(hù)、增進(jìn)這種親情。上代人對下代人的溺愛即是親情過于泛濫，而把持無度的表現(xiàn)。公共職位的代際傳遞之所以能夠出現(xiàn)是和占據(jù)公共職位的上代人對于有求職欲望和要求的下代人的溺愛分不開的。在上代人對下代人溺愛心理的作祟下，上代人往往罔顧法律規(guī)定鋌而走險，直接或間接地利用各種資源和手段干預(yù)公共職位的公平進(jìn)入機制，從而導(dǎo)致公共職位代際傳遞現(xiàn)象的出現(xiàn)。當(dāng)然，下代人的獨立性缺失亦是重要原因，甚至在一定程度上是公共職位代際傳遞的主觀邏輯起點。下代人有求職欲望＋上代人有“資源”，并不必然引致上代公共職位占有者通過資源對下代求取公共職位行為進(jìn)行干涉。往往是下代人缺失求職競爭獨立性的“依賴”思想，才最終致使上代公職占有者在“舐犢情深”的溺愛心理作用下，決定“冒違規(guī)懲處風(fēng)險”去干預(yù)公平競爭的公共職位進(jìn)入機制。

（三）公共職位代際傳遞成本收益權(quán)衡

理性“經(jīng)濟(jì)人”在選擇行為時，往往會權(quán)衡成本收益，追求利益最大化。由于代際傳遞操作具有一定的隱蔽性、懲罰的程度較輕及主體的僥幸心理等因素的綜合作用，一定程度上助長了這種現(xiàn)象的屢屢發(fā)生，甚至在許多地方成為眾所周知的 “潛規(guī)則”。公共職位代際傳遞是有一定成本的，這既包括動用各種資源所耗費的經(jīng)濟(jì)、時間、人力等成本，也包括事情一旦敗露后所帶來的社會輿論壓力、法紀(jì)處分等。但是，代際傳遞一旦成功，便可能為下代人提供有保障的“鐵飯碗”和維系“家族”穩(wěn)固的社會地位。在目前相關(guān)處罰規(guī)定不太健全的情況下，即使不成功，也不至于對自己造成過重的損失。事實上，在近年來所曝出的“蘿卜招聘”等公共職位代際傳遞現(xiàn)象的違法成本較小，很多僅局限于“黨紀(jì)處分”、“行政處分”，并不具有很強的威懾作用，這相較于“冒險”所得和“敗露處罰”相比得失是不對稱的。因此，權(quán)衡收益與違法成本，選擇冒“違紀(jì)違法”處罰風(fēng)險而去干預(yù)正常競爭招聘程序，自然常常會成為“理性”選擇。

二、公共職位代際傳遞的實現(xiàn)途徑

公共職位代際傳遞主要通過“類頂替接班制”、違規(guī)進(jìn)人及“獎勵制”三種途徑實現(xiàn)。

（一）“類頂替接班制”

頂替接班制是特定歷史時期的產(chǎn)物，即上代人退休，下代人接替上崗的一項納新制度。這是上世紀(jì)70年代末，國家針對城市青年就業(yè)、知青返城安置等問題而制定的一項臨時性就業(yè)制度。這種制度在執(zhí)行10余年后，便隨著用人制度的市場化、社會化，其合法性逐漸喪失，上世紀(jì)90年代即已基本宣告終結(jié)。但對這種“頂替接班制”稍作變通的“類頂替接班制”卻或明或暗地延續(xù)至今。

1.只招收公共職位正式職工子女。溫州市甌海區(qū)機關(guān)、事業(yè)單位只將在編在崗工作人員的配偶或子女作為招聘必要條件；湖南省懷化市鶴崗區(qū)“2010年鄉(xiāng)財政所和社區(qū)招聘簡章”中規(guī)定“父母有一方或雙方在鶴城區(qū)機關(guān)企事業(yè)單位工作”等條件，都是這類典型案例。

2.為公共職位正式職工子女加分、搞考前培訓(xùn)予以特殊照顧。這以鄂爾多斯市東勝區(qū)公安系統(tǒng)文員招聘，規(guī)定對該市“行政、事業(yè)單位職工子女、國有集體企業(yè)干部職工子女，在筆試成績上加10分”的案例最為典型。

無論是將在編在崗職工子女作為招聘必要條件，還是對在編在崗職工子女給予加分等特殊照顧，其實都是一種罩著“人情照顧”的“合理”外衣的“非法”操作機制，實質(zhì)上是在對法律、輿論的顧忌之下對傳統(tǒng)“頂替接班制度”的一種巧妙變通而已。

（二）違規(guī)進(jìn)人

1.“蘿卜招聘”。所謂的“蘿卜招聘”，其實就是一種設(shè)置專屬特定人員個性化特征招聘條件的一種“量體裁衣式”的招聘方式。每一樁“蘿卜招聘”背后，幾乎都有公共職位的上代人的身影。例如，2008年福建寧德屏南縣縣委黨校招聘一名教師，設(shè)置的條件是“境外高等院校經(jīng)濟(jì)學(xué)專業(yè)畢業(yè)，取得學(xué)士學(xué)位，接受英語語種授課，具備英語六級聽說讀寫能力”、“女性，22周歲及以下，共青團(tuán)員”、“屏南籍或出生地在屏南”等，如此苛刻而具體的招聘條件都指向了該市一名領(lǐng)導(dǎo)的女兒。

2.特批進(jìn)員。主要指上代公共職位占有者自己或者拜請相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，通過違規(guī)運作，在正常進(jìn)人機制之外的特招現(xiàn)象。如，天津市西青區(qū)副區(qū)長李治陽之女報考天津市西青區(qū)司法局，盡管落了榜，但最終她依然以“特招”的方式進(jìn)入西青區(qū)國土分局工作，并得到事業(yè)編制。事發(fā)后據(jù)李治陽說，這是得到了領(lǐng)導(dǎo)的“特批”；又如，湖南省冷水江市人事局長曹長清，報告請求該市市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)“將兒子安排到市財政局工作”；再如，廣東省東源縣法院院長主持法院黨組會議，同意不經(jīng)考試就招錄自己弱智的兒子為工勤人員，且當(dāng)?shù)厝耸虏块T否認(rèn)違規(guī)。這些都是公共職位占有者自己或者拜請領(lǐng)導(dǎo)特批進(jìn)員的典型案例。

3.漸進(jìn)謀取。這種公共職位代際傳遞的實現(xiàn)途徑，主要表現(xiàn)為分步式實現(xiàn)漸變的身份轉(zhuǎn)換。比如，先做公共職位合同工，再經(jīng)過形式上的公開招考、領(lǐng)導(dǎo)批示或者直接引進(jìn)的方式，進(jìn)而實現(xiàn)由合同制身份轉(zhuǎn)變?yōu)檎骄幹苾?nèi)身份，最終實現(xiàn)長期占據(jù)公共職位；又比如，利用國家基層人才優(yōu)惠政策，先謀取“三支一扶”、“大學(xué)生村官”或者“社區(qū)工作者”等特殊身份，然后，再利用當(dāng)?shù)卣畬Υ祟惾藛T考聘的優(yōu)惠政策，最終實現(xiàn)謀取公共職位的現(xiàn)象。例如，華東某省轄市一名縣處級領(lǐng)導(dǎo)，通過各種渠道讓自己兒子“考上”“大學(xué)生村官”，然后，在兒子“大學(xué)生村官”期滿前，又通過“爭取”各種政策，讓兒子順利地“考上”當(dāng)?shù)匾患夜彩聵I(yè)單位，從而實現(xiàn)了公共職位的代際傳遞，為兒子謀取了“干部身份”。

（三）獎勵制

在歷史上，獎勵制長期存在，如“軍功爵”即將爵位授予戰(zhàn)功顯赫的功臣、“政黨分贓制”即“政黨在選舉獲勝以后，把官職作為戰(zhàn)利品據(jù)為己有，公開在其支持者之間進(jìn)行肥缺分贓?！保?］當(dāng)然，“迄今為止，最能體現(xiàn)競爭開放性的公共職位任用制度有兩種：選舉與考選?！保?］因此，在當(dāng)前倡導(dǎo)科學(xué)理性的背景下，“軍功爵”和“政黨分贓制”早已經(jīng)被現(xiàn)代的選舉制和考選制所替代。但是，另類形式的獎勵制卻時時浮現(xiàn)。例如，2010年，河北省鹽山縣設(shè)立了一個名為“縣長特別獎”的獎項，“對為全縣經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)發(fā)展做出了突出貢獻(xiàn)的單位或個人，在下一年度為單位相關(guān)負(fù)責(zé)人或個人的一位子女在事業(yè)單位安排工作?！保?］該“政策”自2003年實施以來，“多名當(dāng)?shù)亍俣@獎事業(yè)編制。”［10］在當(dāng)?shù)?，上代公共職位占有者利用這項看似“合法”的“非法”規(guī)定，使公共職位代際傳遞成為“有法可依”。

三、公共職位代際傳遞的治理措施

1.健全公共職位納新法律法規(guī)。我國于1993年制定的《國家公務(wù)員暫行條例》明確規(guī)定，國家行政機關(guān)錄用擔(dān)任主任科員以下非領(lǐng)導(dǎo)職位的國家公務(wù)員，采用公開考試、嚴(yán)格考核的辦法，按照德才兼?zhèn)涞臉?biāo)準(zhǔn)擇優(yōu)錄用；2005年國家出臺的 《國家公務(wù)員法》第二十一條亦明確規(guī)定，錄用擔(dān)任主任科員以下及其他相當(dāng)職務(wù)層次的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員，采取公開考試、嚴(yán)格考察、平等競爭、擇優(yōu)錄取的辦法。該條規(guī)定，相較于此前《國家公務(wù)員暫行條例》中的相關(guān)規(guī)定有了明顯的周全和完善：將公開招考的公務(wù)員范圍進(jìn)一步擴大。同時，與《國家公務(wù)員法》相配套的一系列考試制度的出臺，進(jìn)一步使國家公務(wù)員隊伍納新制度完善，有效地遏制了公務(wù)員職位代際傳遞。目前，公共職位代際傳遞的重災(zāi)區(qū)，主要分布在事業(yè)單位和國有壟斷公共企業(yè)領(lǐng)域。雖然國家及各地都曾制定出臺過相關(guān)的《事業(yè)單位招聘制度》和《事業(yè)單位管理辦法》等，但直至 2011年，人力資源和社會保障部出臺了《事業(yè)單位人事管理條例》，規(guī)定新進(jìn)人員應(yīng)公開招聘，才為“事業(yè)單位一直以來是塊‘灰色區(qū)域’，并無明文要求必須面向社會招聘，以至于出現(xiàn)大量人情招聘和內(nèi)定人選?！保?1］的現(xiàn)象提供了法律制度上的規(guī)范。對于國有壟斷公共企業(yè)而言，目前尚未有全國通行的權(quán)威性人事制度。法律制度上的缺失，造成了事業(yè)單位及國有壟斷公共企業(yè)人員招聘問題不斷，代際傳遞現(xiàn)象頻發(fā)。未來，需要在完善《國家公務(wù)員法》的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步制定《國家公務(wù)員考試法》，進(jìn)一步規(guī)范和擴大公務(wù)員招考范圍和流程；制定《國家事業(yè)單位人事管理法》，以國家法律的形式進(jìn)一步強化事業(yè)單位招聘的嚴(yán)肅性，并依據(jù)《國家公務(wù)員考試法》制定相對靈活性的《國家事業(yè)單位人員考試法》；分行業(yè)制定全國通行的壟斷公共企業(yè)的人事制度，使壟斷公共企業(yè)的人事招聘進(jìn)一步開放和規(guī)范。通過三類公共職位人事納新制度的制定和完善，公共管理職位代際傳遞現(xiàn)象將會明顯減少。

2.提高違法成本?！皯?yīng)當(dāng)為違法行為設(shè)定遠(yuǎn)高于因違法所得?！保?2］提高公共職位代際傳遞者的違法成本，“使違法行為成為人們理性行為的受排斥者，是人們認(rèn)知的行為中最不愿選擇和無法接受的、最不經(jīng)濟(jì)的行為。”［13］“違法成本體系設(shè)計是要注重責(zé)任體系的完整性和均衡性?！保?4］這主要應(yīng)從以下兩個方面考慮：一是從成本類型的角度考慮。不僅要加大執(zhí)法力度，使健全的公共職位納新法律法規(guī)真正落到實處，因為“如果有了正確的理論，只是把它空談一陣，束之高閣，并不實行，那么，這種理論再好也是沒有意義的?！保?5］使違法者除了承擔(dān)相應(yīng)“黨紀(jì)”、“行政”處分，還需要依據(jù)國家相關(guān)法律承擔(dān)行政法律甚至刑法責(zé)任，使違法者在嚴(yán)厲的法律治理面前有所收斂。同時，還需要讓公共職位代際傳遞者承擔(dān)“社會聲譽”成本。當(dāng)前，公眾對“有關(guān)系”、“走后門”等社會不良現(xiàn)象普遍抱有冷漠態(tài)度，甚至有部分人群不以為恥反以為榮。對于此類現(xiàn)象，政府切不可放任，應(yīng)通過各種媒介宣傳教育，在社會上樹立“代際傳遞”者可恥的良好社會風(fēng)尚，對違反者給予社會公布和不良信用記錄，以社會輿論的壓力使后繼者卻步。二是從違法違紀(jì)主體的角度考慮，應(yīng)將所有參與公共職位代際傳遞運作的主體都納入法律制裁的范圍，這不僅包括上代公共職位占據(jù)者、其他輔助參與者，還應(yīng)將下代有代際傳遞故意的求職主體囊括進(jìn)去，讓其承擔(dān)各類“風(fēng)險成本”。這樣，才能使公共職位正常納新制度真正具備應(yīng)有的權(quán)威性。

3.鼓勵社會監(jiān)督。在當(dāng)前資訊日益發(fā)達(dá)的背景下，民主政治的實現(xiàn)也有了更多新的技術(shù)手段。因公共職位的“公共性”，則決定了其必須面向社會公平開放，而不能局限于特殊群體。因此，每次公共職位的人員納新，可能都是關(guān)乎全社會人員利益的一次“抉擇”。選擇什么樣的人，是否公平選人將對社會產(chǎn)生不同的正反影響。選對人和公平選人，將會有效增進(jìn)公共利益，促進(jìn)社會公平；選錯人和非公平選人，將會減損社會公共利益，進(jìn)一步侵害社會公平。國家公共職位的人員納新關(guān)乎社會每一個人，因此，需要公眾的監(jiān)督。當(dāng)前，我國公民總的參與意識在不斷增強，但仍需進(jìn)一步的培育和提高。這不僅僅需要國家的鼓勵，更需要每一位公民自覺樹立起“公民意識”。

社會監(jiān)督是防止公共職位代際傳遞的有效機制。如何鼓勵社會監(jiān)督？一是建立監(jiān)督舉報有獎制度。對于提供了公共職位代際傳遞客觀真實材料的群眾，要給予適當(dāng)?shù)奈镔|(zhì)和精神獎勵，以樹立“優(yōu)秀公民”的榜樣來帶動更多的人行使合法權(quán)力；二是建立舉報保護(hù)制度。對于匿名舉報者，國家相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)給予舉報者個人信息的保護(hù)，防止泄露。對于伺機報復(fù)監(jiān)督舉報者，要給予法律的嚴(yán)懲，以儆效尤，使監(jiān)督舉報者各項安全得到保障；三是通過各種媒介進(jìn)行公民“政治社會化”，進(jìn)一步提升公民的權(quán)利意識和民主意識，使其真正意識到自我的“公民”價值；四是進(jìn)一步推動政務(wù)公開。通過政務(wù)公開使公眾對于公共職位人員納新的流程、條件、結(jié)果等有充分的了解，為公民監(jiān)督提供分析的信息資料。事實上，近些年來許多公共職位代際傳遞不良現(xiàn)象的舉報，就是廣大網(wǎng)民通過對網(wǎng)絡(luò)政務(wù)信息的正確分析后才進(jìn)行的。

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［15］毛澤東選集（1）［M］.北京：人民出版社，1991：292.

責(zé)任編輯 侯 琦

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A

1672－2426（2012）07－0087－04

劉東杰（1982－），男，山東單縣人，中共淮安市委黨校《新淮論壇》編輯、講師，主要研究方向為公共管理與公共政策。