政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金在地方經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中的功能及其發(fā)揮

季燕霞，丁武東

（1.南通大學(xué)管理學(xué)院，江蘇南通226019；2.南通商貿(mào)高等職業(yè)學(xué)校，江蘇南通226019）

政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金在地方經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中的功能及其發(fā)揮

季燕霞1，丁武東2

（1.南通大學(xué)管理學(xué)院，江蘇南通226019；2.南通商貿(mào)高等職業(yè)學(xué)校，江蘇南通226019）

政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金推助科技創(chuàng)新的功能主要體現(xiàn)為彌補(bǔ)中小企業(yè)科技投資的先天不足，放大“母基金”的倍數(shù)效應(yīng)，實現(xiàn)科技投資運(yùn)行中的“政府責(zé)任”和“市場機(jī)制”有效結(jié)合，發(fā)揮公共財政資金的政策導(dǎo)向作用。在實踐中，要使稀缺的地方公共財政資金在推助科技進(jìn)步方面能真正發(fā)揮“四兩撥千斤”的功效，需要對其進(jìn)行有效設(shè)計、合理布局、規(guī)范管理。

政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金；科技型中小企業(yè)；經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型

近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展環(huán)境和條件的深刻變化，粗放型增長模式已難以為繼，以科技創(chuàng)新引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級正成為各級政府的發(fā)展戰(zhàn)略選擇。作為扶持創(chuàng)業(yè)投資和高新技術(shù)發(fā)展的一種重要方式，政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金得到越來越多省市政府的重視。但如何真正發(fā)揮政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金對于中小型企業(yè)科技創(chuàng)新“四兩撥千斤”的撬動功能，培育更多的科技型企業(yè)，實現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的目標(biāo)，是一項需要深入研究的現(xiàn)實課題。

一、推助科技創(chuàng)新：政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的“天使”職責(zé)

政府從公共財政資金中劃撥出一定數(shù)額的創(chuàng)業(yè)投資基金，結(jié)合國家和地方的產(chǎn)業(yè)政策，通過參股、融資擔(dān)保、跟進(jìn)投資或其它方式，引導(dǎo)社會資金進(jìn)入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域，推助創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展，這是我國借鑒發(fā)達(dá)國家的實踐經(jīng)驗，在政府投資體制方面進(jìn)行的重大改革。政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的功能與特質(zhì)主要體現(xiàn)在：

彌補(bǔ)中小企業(yè)科技投資的先天不足。較之于一般性生產(chǎn)投資，科技投資具有更大的風(fēng)險和收益的不確定性。由于巨型企業(yè)以及高科技成熟企業(yè)憑借雄厚的資金實力、科技人才優(yōu)勢及社會資本，在技術(shù)研發(fā)投入上較為充分，科技進(jìn)步的內(nèi)源性積累和外源性融資基礎(chǔ)雄厚，承擔(dān)科技投資風(fēng)險的能力較強(qiáng)，技術(shù)專利及其產(chǎn)品有較高的壟斷性，從而能夠在“研發(fā)投入——新技術(shù)——新產(chǎn)品——超額利潤——新的研發(fā)投入”的循環(huán)中形成良性發(fā)展，成為市場經(jīng)濟(jì)競爭中的“超人”。而中小企業(yè)在科技創(chuàng)新投資方面普遍存在“先天不足”及后天“不敢”、“不愿”、“不能”的狀況。外源性融資是我國中小企業(yè)的主要融資渠道，但由于中小企業(yè)的經(jīng)營規(guī)模小，缺乏擔(dān)保，技術(shù)創(chuàng)新的風(fēng)險大，與投資方存在很強(qiáng)的信息不對稱，因而很難獲得足夠的銀行貸款，也無法在債券市場和股票市場籌集到充足的資金。因此政府設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金成為解決中小企業(yè)科技風(fēng)險投資市場失靈的重要手段。

放大“母基金”的倍數(shù)效應(yīng)。政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金鼓勵創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)投資于種子期、起步期的企業(yè)。在運(yùn)作上，政府不僅本身為創(chuàng)業(yè)投資提供了一個資金來源渠道，同時憑借政府信用，還能吸引民間資本、社會資本、國外資本進(jìn)入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域，培養(yǎng)、促進(jìn)具有創(chuàng)新能力、市場前景好的初創(chuàng)期企業(yè)快速成長，為商業(yè)性創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)的投資規(guī)避一定的風(fēng)險，用“跟進(jìn)投資”的“接力棒”方式引導(dǎo)后續(xù)投資，推助企業(yè)做強(qiáng)、做大，最終實現(xiàn)創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)和商業(yè)化的創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)的共同發(fā)展，形成政府資金和商業(yè)資金相互促進(jìn)、相互依賴的創(chuàng)業(yè)投資體系。因此，政府創(chuàng)投引導(dǎo)基金被稱為“母基金”、“種子基金”或“基金的基金”。同時由于它主要是對萌芽期的科技型中小企業(yè)提供“種子資金”，幫助它們擺脫死亡的危險，不以直接的營利為目的，是面目最慈祥的風(fēng)險資金，因此也被譽(yù)為“天使基金”。

實現(xiàn)科技投資中“政府責(zé)任”和“市場機(jī)制”的有效結(jié)合。長期以來，我國各級政府對企業(yè)科技投資的扶持主要是采取專項資金撥付、融資擔(dān)保等方式，由政府直接操作，在實踐運(yùn)行中這種方式普遍存在著公正性及風(fēng)險約束缺失的問題。而創(chuàng)投引導(dǎo)基金方式不直接支持創(chuàng)業(yè)企業(yè)，它是借助于支持設(shè)立商業(yè)性創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)、創(chuàng)業(yè)投資管理企業(yè)、具有投資功能的中小企業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，對扶持企業(yè)和項目進(jìn)行篩選，通過階段參股、跟進(jìn)投資，按市場化方式運(yùn)作引導(dǎo)民間資金進(jìn)入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域。根據(jù)國務(wù)院辦公廳頒布的《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運(yùn)作的指導(dǎo)意見》，階段參股是指引導(dǎo)基金向創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)進(jìn)行的股權(quán)投資在約定的期限內(nèi)退出，讓其他資本以較為合理的代價收購政府股份；跟進(jìn)投資僅限于當(dāng)創(chuàng)投企業(yè)投資于早期的企業(yè)，或需要政府重點(diǎn)扶持和鼓勵的高新技術(shù)等產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的企業(yè)時，引導(dǎo)基金可以按適當(dāng)股權(quán)比例向該創(chuàng)業(yè)企業(yè)投資，但不得以“跟進(jìn)投資”之名，直接從事創(chuàng)業(yè)投資運(yùn)作業(yè)務(wù)。通過創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)的專業(yè)運(yùn)作，按照“項目選擇市場化、資金使用公共化、服務(wù)促進(jìn)專業(yè)化”的原則，實現(xiàn)對初創(chuàng)型、潛力型企業(yè)多元融資的扶持。

發(fā)揮公共財政資金的政策導(dǎo)向作用。政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金是政策性基金，其設(shè)立和運(yùn)作的宗旨是契合國家及地方的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，促進(jìn)科技進(jìn)步。作為“公共產(chǎn)品”，政府希望通過創(chuàng)投引導(dǎo)基金的作用發(fā)揮創(chuàng)業(yè)企業(yè)的“正外部性”，放大科技進(jìn)步的“外溢效益”。美國、德國、以色列等一些國家之所以能夠在電子信息技術(shù)、新材料、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域培養(yǎng)一大批具有核心競爭能力的高成長性企業(yè)，引領(lǐng)世界科技發(fā)展潮流，重要經(jīng)驗之一就是建立了新型創(chuàng)業(yè)投資制度。政府通過設(shè)立政策性基金，用公共財政資金引導(dǎo)民間資本設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)，扶持區(qū)域性自主創(chuàng)新企業(yè)及風(fēng)險投資企業(yè)，并帶動更多社會資金參與投資政府扶持的產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)新興產(chǎn)業(yè)技術(shù)的萌芽、發(fā)展、壯大及傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)改造和提升。

二、政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金在我國的發(fā)展及特征

作為發(fā)達(dá)國家成功經(jīng)驗的引入，政府創(chuàng)投引導(dǎo)基金在我國的發(fā)展經(jīng)歷了“試點(diǎn)—指導(dǎo)—推廣”的過程。2001年底，北京市在全國率先設(shè)立“中關(guān)村創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金”，此后，上海、深圳、蘇州等城市先后進(jìn)行試點(diǎn)，探索政府引導(dǎo)基金與商業(yè)性投資機(jī)構(gòu)的合作模式?；谶@一階段的實踐并借鑒國外的相關(guān)經(jīng)驗，2005年11月，國家發(fā)改委發(fā)布了《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》。對此，國內(nèi)大部分省市政府囿于創(chuàng)業(yè)投資的社會資本及經(jīng)驗不足等客觀原因，同時也出于財政資金安全性的擔(dān)心，多持觀望態(tài)度。為了激發(fā)地方政府發(fā)展創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的積極性，貫徹《國務(wù)院關(guān)于實施〈國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要(2006-2020年)〉若干配套政策的通知》，并為各地創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金提供完善的制度約束，2008年10月，國家發(fā)改委、財政部、商務(wù)部制定了《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運(yùn)作的指導(dǎo)意見》，開啟了我國創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金推廣發(fā)展的新階段。

十多年來，我國政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的發(fā)展呈現(xiàn)兩大顯著特征：第一，在運(yùn)行體制上的中央政府和地方政府兩級分層推進(jìn)，并以地方引導(dǎo)基金為主。引導(dǎo)基金的“地方財政”性質(zhì)，決定了地方引導(dǎo)基金在運(yùn)作上普遍存在兩大“引導(dǎo)”要求：一是基金注冊在本地，二是約定所募資金投資于本地的比例，多數(shù)引導(dǎo)基金強(qiáng)制要求投資本地高新企業(yè)的資本比例應(yīng)達(dá)到70%-80%，這已成為“約定俗成”的規(guī)則；第二，創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的發(fā)展速度不斷加快。2006—2008年，我國政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金新設(shè)立的數(shù)量從3個上升到16個，而在近兩年內(nèi)，政府創(chuàng)投基金在我國可謂“遍地開花”，特別是在長三角、環(huán)渤海等東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，縣、區(qū)級層面政府設(shè)立的引導(dǎo)基金日益增多。國務(wù)院發(fā)展研究中心公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2011年底，全國獲得政府創(chuàng)業(yè)風(fēng)險投資引導(dǎo)基金支持的創(chuàng)業(yè)風(fēng)險投資機(jī)構(gòu)數(shù)量達(dá)到188家，政府創(chuàng)業(yè)風(fēng)險投資引導(dǎo)基金累計出資260億元，引導(dǎo)帶動的創(chuàng)業(yè)風(fēng)險投資管理資金規(guī)模超過1000億元。[1]

各級政府對創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金傾注了極大的熱情和期待，其原因是多方面的?？陀^上，我國經(jīng)濟(jì)在歷經(jīng)了過去30多年平均增長速度超過8%的發(fā)展之后，所面臨的環(huán)境和資源條件正在發(fā)生深刻變化，粗放增長模式已難以為繼。堅持創(chuàng)新引領(lǐng)，通過優(yōu)化技術(shù)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)整體改進(jìn)，以取得更長效、更好質(zhì)量、更高水平的發(fā)展，已成為我國當(dāng)前的一項帶有全局性、根本性、緊迫性的戰(zhàn)略任務(wù)。在此背景下，通過科技創(chuàng)新推進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級，成為我國各級政府提高經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的質(zhì)量和效益的必然選擇。主觀上，各級地方政府為追求轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長和財政收入最大化，圍繞招商引資、吸引流動性生產(chǎn)要素展開了激烈競爭?！皩τ诘胤秸?，不努力、不積極行動就可能面臨資源流失，面臨與其他地區(qū)的發(fā)展差距拉大。”[2]由于政府引導(dǎo)基金具有鮮明的“地方財政”性質(zhì)，并且對認(rèn)定的科技創(chuàng)新型企業(yè)承諾20%—30%的投資比例，各地都將政府引導(dǎo)基金當(dāng)作新的招商引資策略而積極推進(jìn)。

應(yīng)當(dāng)看到，我國政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金在實踐運(yùn)行中面臨的矛盾也是十分突出的：

首先，政府引導(dǎo)基金與商業(yè)性創(chuàng)投機(jī)構(gòu)經(jīng)營目標(biāo)上存在明顯分歧。地方政府希望通過引導(dǎo)基金扶持當(dāng)?shù)馗咝录夹g(shù)中小企業(yè)發(fā)展，借此帶動地方優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的成長，尋求地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)型的突破，對引導(dǎo)基金可謂是寄予厚望。而創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)則更多地希望能突破區(qū)域限制，在市場化運(yùn)作中確保自身投資收益的穩(wěn)定性。作為子基金的創(chuàng)投機(jī)構(gòu)處在“母基金”的高度期許與市場化生存之道的掙扎中。

其次，引導(dǎo)基金投資決策管理中存在著“度”的把握困境。多項政策使命讓政府不得不干涉子基金的日常投資管理決策，一些地方政府甚至選擇了派駐一位代表進(jìn)入基金投資委員會的做法，行使所謂的“一票否決權(quán)”，即可以一票否決任何政府認(rèn)為不合適的投資決策。這對于創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)來說意味著絕對地 “束手束腳”。同時，由政府主導(dǎo)的早期項目一旦出現(xiàn)投資失敗，相關(guān)責(zé)任該由誰來擔(dān)當(dāng)又是一個難以厘清的現(xiàn)實問題。

第三，不同區(qū)域之間利益實現(xiàn)程度存在較大差異。適度市場化運(yùn)作是創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)生存、發(fā)展的必需，但在客觀上它必然會造成欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府引導(dǎo)基金政策目標(biāo)由于外部競爭而被減損。對于發(fā)達(dá)地區(qū)的引導(dǎo)基金而言，由于社會資本及科技、人才資源實力雄厚，優(yōu)秀高新技術(shù)企業(yè)眾多，完全不必?fù)?dān)心子基金大量投資外省市高新企業(yè)，但對于欠發(fā)達(dá)地區(qū)的引導(dǎo)基金來說，則存在政策目標(biāo)被折扣乃至落空的可能。

三、有效發(fā)揮政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金功能的對策建議

要使政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金在推助科技進(jìn)步方面真正起到“四兩撥千斤”的功效，必須對其進(jìn)行有效設(shè)計、合理布局、規(guī)范管理。

配合地方產(chǎn)業(yè)政策及科技園區(qū)規(guī)劃，有的放矢地設(shè)立引導(dǎo)子基金。應(yīng)本著“有所為，有所不為”的原則設(shè)立引導(dǎo)基金，明確要求每支子基金能有的放矢地扶助好本地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。在具體操作層面，一是可以設(shè)立戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)基金，二是設(shè)立高新技術(shù)園區(qū)基金。高新技術(shù)園區(qū)是承載高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)集聚區(qū)，是區(qū)域高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)競爭力的重要體現(xiàn)。借助園區(qū)科技“孵化器”機(jī)制，可發(fā)揮引導(dǎo)基金的倍數(shù)放大效應(yīng)。

依據(jù)創(chuàng)業(yè)投資發(fā)育階段的差異選擇相應(yīng)的運(yùn)行模式，分門別類地推動引導(dǎo)基金。對創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展處于初期階段的地區(qū)，可采用“補(bǔ)償基金+股權(quán)投資”的模式，以快速啟動引導(dǎo)基金，引導(dǎo)社會資本引入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域；對創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展處于成長階段的地區(qū)，創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)有一定實力并能進(jìn)行資本經(jīng)營時，可通過引入“引導(dǎo)基金+擔(dān)保機(jī)構(gòu)”的模式，通過打造融資平臺，擴(kuò)大融資規(guī)模，加速創(chuàng)業(yè)投資的發(fā)展；對創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展處于相對成熟的地區(qū)，由于市場成熟，政策法規(guī)完善，資金人才完備，可以通過引導(dǎo)基金作為母基金來吸引社會投資的方式，發(fā)揮其最大的功效，促進(jìn)創(chuàng)業(yè)投資的發(fā)展。

確定合理的回報額度、方式及退出期限，實現(xiàn)政府引導(dǎo)基金使用效益的最大化。政府出資的目的不在于盈利，而在于調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，培養(yǎng)新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。因此，政府資金在確保安全性的前提下，只收取少量的固定回報。當(dāng)創(chuàng)投企業(yè)發(fā)展成熟，政府資金應(yīng)及時退出，將其權(quán)益以優(yōu)惠的方式轉(zhuǎn)讓給其他專業(yè)的創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)。國內(nèi)外經(jīng)驗表明，創(chuàng)業(yè)投資真正獲得收益通常需要7-10年的時間，太晚或太早退出都會影響政府引導(dǎo)基金的使用效果。其中，對區(qū)域經(jīng)濟(jì)和科技進(jìn)步能產(chǎn)生重大影響的重點(diǎn)支持項目，可根據(jù)實際情況適當(dāng)延長。一般地，在達(dá)到存續(xù)期上限后，應(yīng)對項目進(jìn)行強(qiáng)制清算，以保證政府引導(dǎo)基金使用效益的最大化。

引入適度競爭機(jī)制，強(qiáng)化內(nèi)部管理和監(jiān)督，不斷提升引導(dǎo)基金的運(yùn)行效果。作為“基金中的基金”，選擇基金管理人和設(shè)計基金結(jié)構(gòu)及管理制度是政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金運(yùn)作成功的關(guān)鍵。應(yīng)在政府、創(chuàng)投公司、科技型中小企業(yè)之間建立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金運(yùn)作的監(jiān)管與風(fēng)險防范機(jī)制。在具體運(yùn)作上，可讓子基金之間存在業(yè)績比拼壓力，并以業(yè)績作為未來選擇子基金的考核依據(jù)，促進(jìn)提升基金的運(yùn)行效果。

遵循公共財政原則，合理考核引導(dǎo)基金。對政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的管理和考核應(yīng)遵循公共性的原則，納入公共財政考核評價體系。其中，扶持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的初創(chuàng)期項目，可能需要付出一定的代價。這是因為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)從政府引導(dǎo)發(fā)展到能在市場上立足需要較長一段時間，期待短期內(nèi)獲得回報是不現(xiàn)實的。早期項目的特點(diǎn)就是投資風(fēng)險大，因此，政府引導(dǎo)基金要容忍一定的虧損。考核績效時，不應(yīng)簡單地以引導(dǎo)基金的保值增值狀況和推動多少個項目上市為標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)以推動多少科技成果轉(zhuǎn)化、推動多少戰(zhàn)略性新興企業(yè)發(fā)展壯大為標(biāo)準(zhǔn)。

在具體操作方面，可以按照政策性項目和經(jīng)營性項目分別考核，政策性項目主要考核具有自主知識產(chǎn)權(quán)的項目以及高科技、高風(fēng)險的種子期項目；經(jīng)營性項目投資決策時主要以經(jīng)濟(jì)效益為主。通過政策性項目和經(jīng)營性項目的組合，爭取最終在保本微利經(jīng)營的同時實現(xiàn)政府的公共政策目標(biāo)。

[1]孫勇.政府引導(dǎo)基金“全國開花” 支持戰(zhàn)略新型產(chǎn)業(yè)[N].中國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)報，2012-05-28.

[2]季燕霞.我國地方政府間競爭的博弈論分析[J].江漢論壇，2006，(10).

F832.4

A

1002-7408（2012）12-0090-03

南通市哲學(xué)社會科學(xué)研究資助基金課題“創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的功能發(fā)揮與風(fēng)險防范研究”研究成果。

季燕霞（1963-），女，江蘇南通人，南通大學(xué)管理學(xué)院教授，研究方向：地方公共政策與區(qū)域發(fā)展；丁武東（1962-），男，江蘇如東人，南通商貿(mào)高等職業(yè)學(xué)校副教授，研究方向：政府經(jīng)濟(jì)管理。

[責(zé)任編輯：孫巍]