邊界的整合與重構(gòu)
——對(duì)地方政府大部制改革的個(gè)案分析

吳月

（廣東技術(shù)師范學(xué)院政法學(xué)院，廣州5230）

邊界的整合與重構(gòu)
——對(duì)地方政府大部制改革的個(gè)案分析

吳月

（廣東技術(shù)師范學(xué)院政法學(xué)院，廣州5230）

大部制從本質(zhì)上看只是對(duì)專業(yè)化管理與職能分工的一種延續(xù)和重新調(diào)整，并未對(duì)傳統(tǒng)的官僚體制形成根本性的突破。由于未對(duì)邊界的劃分形成突破，導(dǎo)致大部制改革各種困境叢生。因此，在推進(jìn)大部制改革的過程中，應(yīng)重視地方政府職能的轉(zhuǎn)變以及權(quán)、責(zé)、利三者關(guān)系的梳理；構(gòu)建形成共享的價(jià)值和文化，以統(tǒng)一的觀念消解政府部門主義；對(duì)組織結(jié)構(gòu)及組織關(guān)系進(jìn)行整合，優(yōu)化大部門的運(yùn)行機(jī)制；注重運(yùn)用外部力量，加強(qiáng)公私部門合作，建立伙伴關(guān)系；運(yùn)用先進(jìn)的信息技術(shù)，建立數(shù)字化聯(lián)結(jié)，提供虛擬化服務(wù)。

政府組織體制；地方政府；大部制改革；邊界；整合

2007年黨的十七大報(bào)告明確提出，要“加大機(jī)構(gòu)整合力度,探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制”。這表明在機(jī)構(gòu)改革的過程中應(yīng)涉及二個(gè)基本問題，即“大部制”和“部門間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制”。國(guó)人對(duì)大部制的關(guān)注超乎尋常，但對(duì)部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制卻缺乏足夠的重視。大部制主要是為推進(jìn)政府事務(wù)綜合管理與協(xié)調(diào)，按政府綜合管理職能合并政府部門，組成超級(jí)大部的政府組織體制。[1]概言之，即構(gòu)建“寬職能、少機(jī)構(gòu)”的政府組織體制。按照理解大部制的基本思路可以發(fā)現(xiàn)，大部制的部門規(guī)模再大也有邊界范圍的限制，超越這一界限，職責(zé)交叉就是必然的，矛盾與扯皮也就在所難免，大部門之間也不例外。[2]美國(guó)與英國(guó)被視為大部制的典范，但是兩國(guó)在發(fā)展的過程中為構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)化政府所進(jìn)行的努力本身就說明，期望依靠大部制解決交叉扯皮問題，其作用實(shí)為有限。

為深入剖析大部制改革中面臨的組織邊界問題，本研究將選取廣東省行政管理體制改革試點(diǎn)之一——順德“黨政合署”的大部制作為個(gè)案研究對(duì)象，采取文獻(xiàn)資料法為主，參與式觀察和深度訪談為輔的資料收集方法，旨在從大部門的運(yùn)行機(jī)制問題、監(jiān)督和權(quán)力制約、內(nèi)外協(xié)調(diào)機(jī)制等角度出發(fā)，通過個(gè)案分析，預(yù)期獲得如下信息：邊界整合的困境給地方政府大部制改革帶來了哪些挑戰(zhàn)？在此基礎(chǔ)上對(duì)大部制改革進(jìn)行深入的反思，以期得出提高地方政府治理能力的若干啟示。

一、邊界劃分：大部制的基本運(yùn)作機(jī)理

“徹底滲透著理性主義思想的結(jié)構(gòu)規(guī)范和角色規(guī)范來促進(jìn)組織有效地運(yùn)轉(zhuǎn)”的傳統(tǒng)組織管理理論十分強(qiáng)調(diào)組織分工和管理專業(yè)化。通過將復(fù)雜的任務(wù)分解為細(xì)小的、相對(duì)獨(dú)立的組成部分，并由不同的專業(yè)部門分別處理這些細(xì)分的任務(wù)，從而推動(dòng)實(shí)現(xiàn)組織的整體目標(biāo)。[3]不同的專業(yè)部門構(gòu)建形成了組織的橫向結(jié)構(gòu)，即組織的各個(gè)職能部門，而這種專業(yè)分工的結(jié)果就是在部門之間形成了一條固定的邊界，每當(dāng)有問題或是突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，我們首先考慮的就是，應(yīng)該由哪個(gè)部門負(fù)責(zé)處理這個(gè)問題。可以說，邊界已經(jīng)構(gòu)建形成公共行政和政府的根本。[4]

我國(guó)的大部制改革也正是秉持了傳統(tǒng)組織管理理論所強(qiáng)調(diào)的邊界劃分和專業(yè)分工的運(yùn)行機(jī)制，將政府部門中職能設(shè)置相近、業(yè)務(wù)范圍相似的事項(xiàng)進(jìn)行相對(duì)集中，由一個(gè)部門統(tǒng)一進(jìn)行管理。雖然大部制是一種新的行政組織結(jié)構(gòu)的變革，在某種意義上也實(shí)現(xiàn)了政府職能整合、梳理與政府組織結(jié)構(gòu)變革的統(tǒng)一，但從本質(zhì)上看，大部制并未突破傳統(tǒng)組織管理理論的理論框架，而只是在對(duì)過分注重職能差異而衍生的部門主義進(jìn)行批判的基礎(chǔ)之上，重新劃分組織管理的邊界,從而實(shí)現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)的“規(guī)模效應(yīng)”。[5]而在對(duì)組織邊界進(jìn)行重新劃分的過程中，大部制的改革路徑也并非坦蕩無阻，各種內(nèi)外困境對(duì)新一輪的行政機(jī)構(gòu)改革也提出了一些挑戰(zhàn)。

大部制改革面臨的最大挑戰(zhàn)是難以突破組織結(jié)構(gòu)上的固有邊界。從大部制的理論及實(shí)踐取向看來，這場(chǎng)組織機(jī)構(gòu)的改革并未對(duì)傳統(tǒng)的專業(yè)分工模式進(jìn)行否定,而是將組織橫向分工的邊界進(jìn)行了新的擴(kuò)展和界定。在結(jié)構(gòu)形式上，大部制改革是將政府部門中分散的專業(yè)機(jī)構(gòu)通過合并、調(diào)整等方式組成涵蓋相近職能的超級(jí)大部門，從而把原來可能涉及交叉部門的不確定性任務(wù)承擔(dān)起來，盡量杜絕原有小部門機(jī)構(gòu)對(duì)不確定性任務(wù)的回避與推諉?？梢哉f，這種超級(jí)大部門將合并進(jìn)入的部門集中在新的運(yùn)行體制之下，通過消除原有部門之間的邊界，在超級(jí)大部的領(lǐng)域范圍內(nèi)構(gòu)筑形成更加清晰的邊界。由此可見，大部制通過減少政府組成部門的數(shù)目，實(shí)現(xiàn)了形式上對(duì)于小政府制的理想追求，但是，劃分新的邊界無助于應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜的新問題。[4]而且，僅有邊界的劃分并不能解決傳統(tǒng)官僚制無力解決的問題：跨邊界、跨部門的協(xié)作治理的缺位。正如有學(xué)者提出，部門再大，也需要?jiǎng)澏ㄟ吔?，一旦超越既定的邊界，就必然衍生職?zé)的交叉重疊，問題重重，矛盾繁雜。以住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部為例，它與發(fā)改委、交通運(yùn)輸部、水利部、鐵道部、國(guó)土資源部等部門存在職責(zé)交叉?？梢哉f，如果大部門制不對(duì)傳統(tǒng)官僚制的思路實(shí)現(xiàn)有力的突破，那么它在解決政出多門和部門矛盾方面的作用仍會(huì)是極為有限的，甚至有可能走向單純?cè)谛问缴献非蟆俺?jí)大部”而忽視實(shí)質(zhì)目的風(fēng)險(xiǎn)之路，這樣的大部制改革很可能成為一場(chǎng)“產(chǎn)生了變化然而缺少發(fā)展和進(jìn)步”的“偽改革”。政府組成機(jī)構(gòu)的調(diào)整與合并，并非意味著政府職能的精簡(jiǎn)，權(quán)力、責(zé)任、利益的有效重構(gòu)。以大部制改革的實(shí)質(zhì)目的來進(jìn)行衡量，僅有邊界的調(diào)整是難以實(shí)現(xiàn)集大責(zé)任制、大職能制、大服務(wù)制以及小政府制于一體的有機(jī)整體。[6]

二、大部制改革中存在的內(nèi)外困境：順德的案例

自2008年11月被列為廣東省行政管理體制改革試點(diǎn)之一，順德在實(shí)行“大部制”改革、建設(shè)服務(wù)型政府方面先行探索，正式組建形成了“黨政合署”的大部制。[7]順德大部制改革后，其黨政機(jī)構(gòu)分為政務(wù)管理、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)與市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理與公共服務(wù)三大類。如區(qū)紀(jì)委與區(qū)政務(wù)監(jiān)察和審計(jì)局合署辦公，形成大紀(jì)檢；區(qū)委政法委員會(huì)和區(qū)司法局合署辦公，形成大政法；區(qū)委宣傳部和區(qū)文體旅游局合署辦公，形成大宣傳；統(tǒng)戰(zhàn)部、外事僑務(wù)局、總工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)、殘聯(lián)、工商聯(lián)的全部職能和民政局、農(nóng)村工作部的部分職能整合在一起組建區(qū)委社會(huì)工作部，形成大社工。大部門實(shí)行扁平化管理，其正職領(lǐng)導(dǎo)由區(qū)委、區(qū)政府副職擔(dān)任，減少副區(qū)長(zhǎng)(區(qū)委常委)分管、秘書長(zhǎng)協(xié)調(diào)兩大環(huán)節(jié)，實(shí)行部門首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制?！包h政合署”的大部制加強(qiáng)了黨的領(lǐng)導(dǎo)，提高了管理效率，也降低了管理成本。但是“黨政合署”的大部制也受到職能邊界和部門規(guī)模的影響，并未對(duì)邊界的劃分形成突破，導(dǎo)致大部制改革中各種困境的產(chǎn)生，包括無法完全解決部門內(nèi)部的運(yùn)行機(jī)制問題、會(huì)對(duì)強(qiáng)化監(jiān)督和權(quán)力制約帶來挑戰(zhàn)以及尚未形成靈活處理公共管理事務(wù)的內(nèi)外協(xié)調(diào)機(jī)制。

1．大部制改革無法完全解決部門內(nèi)部的運(yùn)行機(jī)制問題。一方面，大部制改革有可能導(dǎo)致部門領(lǐng)導(dǎo)的控制力降低。英美等發(fā)達(dá)國(guó)家進(jìn)行大部制改革的經(jīng)驗(yàn)表明，有限政府和決策、執(zhí)行職能的適度分離，是大部制有效運(yùn)行的前提和基礎(chǔ)。[2]而在順德大部制改革之后，多數(shù)政府部門都存在決策和執(zhí)行職能混合，部門領(lǐng)導(dǎo)既負(fù)責(zé)制定行政政策，又要為政策執(zhí)行和實(shí)施效果承擔(dān)主要責(zé)任的情形，可以說，工作負(fù)荷與個(gè)人能力是嚴(yán)重不匹配的。順德大部制改革在未有對(duì)政策制定以及執(zhí)行職能進(jìn)行適度分離的基礎(chǔ)上開展，無疑會(huì)使這一問題更加突出。此外，由于任何行政官員僅僅能夠有效地監(jiān)督數(shù)目有限的直接下屬，最高行政長(zhǎng)官下屬部的數(shù)目、部首長(zhǎng)下屬局的數(shù)目等不應(yīng)該超過行政長(zhǎng)官的“控制幅度”，即他能有效監(jiān)督下屬的數(shù)目。[8]順德大部制改革將政府部門進(jìn)行調(diào)整或合并，將原有的41個(gè)黨政部門合并減少到16個(gè)，使得某些政府部門規(guī)模日趨龐大，各種事務(wù)性工作繁冗拖沓，這無疑會(huì)使部門領(lǐng)導(dǎo)難以兼顧宏觀方面的規(guī)劃和統(tǒng)籌，降低大部制的運(yùn)作效率，進(jìn)而影響到這一形態(tài)的有效運(yùn)行。

另一方面，由多個(gè)小部門整合而成的大部門，必然出現(xiàn)職能更龐雜、內(nèi)部部門更多的局面，組織規(guī)模的增大將導(dǎo)致組織內(nèi)聚力的匱乏，這又會(huì)導(dǎo)致內(nèi)部結(jié)構(gòu)的松散與破碎。因此，大部門很難形成共享的價(jià)值觀與組織文化，各自為政的局面會(huì)造成內(nèi)部協(xié)調(diào)困難。為緩解改革過程中產(chǎn)生的利益沖突，順德大部制改革并沒有精簡(jiǎn)人員，而是在合并后的新部門中設(shè)立了“局務(wù)委員會(huì)”，將原有部門的副職官員吸納進(jìn)去成為局務(wù)委員。該職務(wù)以副職領(lǐng)導(dǎo)的人數(shù)為基礎(chǔ)，按1∶1.5的比例設(shè)定。此外，鑒于缺少足夠相當(dāng)級(jí)別的領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)任各部首長(zhǎng)，順德更是創(chuàng)新概念，設(shè)置政務(wù)委員擔(dān)任部分大部門領(lǐng)導(dǎo)，政務(wù)委員按副處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)配備，其職權(quán)相當(dāng)于副區(qū)長(zhǎng)。然作為干部人事制度創(chuàng)新的成果，局務(wù)委員與政務(wù)委員是常設(shè)還是過渡性產(chǎn)物，依然是一個(gè)未定的難題，且政府各職能部門內(nèi)部的成員對(duì)這一職務(wù)的認(rèn)可度也不高。長(zhǎng)此以往，必然會(huì)損害組織成員與部門之間發(fā)生聯(lián)系的信任關(guān)系，進(jìn)而導(dǎo)致組織管理理念的“碎片化”。

需要進(jìn)一步指出的是，盡管機(jī)構(gòu)的整合將在很大程度上降低政府部門的行政成本，提高組織的運(yùn)作效率。然而，如果效率增長(zhǎng)為政府機(jī)構(gòu)帶來資源方面（比如預(yù)算、工資收入和人事）的損失，該機(jī)構(gòu)的組織成員將抵制大幅度增長(zhǎng)效率的誘惑……技術(shù)進(jìn)步及理性化的邏輯與官僚整治的邏輯相沖突。[9]順德的大部制改革也存在這一問題，順德大部制著力變革的聚焦點(diǎn)在于組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整，其直接后果就是導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)數(shù)量減少。但是，在擴(kuò)權(quán)不升格的約束條件之下，領(lǐng)導(dǎo)職級(jí)發(fā)生變化，職位也相應(yīng)減少，這導(dǎo)致干部的晉升空間相對(duì)收窄。而晉升通道變小，則會(huì)引發(fā)公務(wù)員對(duì)組織機(jī)構(gòu)變革的抵觸情緒，也不利于激勵(lì)組織成員士氣以及提升組織的內(nèi)聚力。

2．大部制改革會(huì)對(duì)強(qiáng)化監(jiān)督和權(quán)力制約帶來挑戰(zhàn)。一方面，順德的大部制改革最突出特點(diǎn)是打通了黨委和政府部門的組織邊界。然而，大范圍實(shí)行黨政合署也會(huì)造成權(quán)力集中的局面，從而難以對(duì)權(quán)力進(jìn)行有效的約束。如經(jīng)過機(jī)構(gòu)改革后的順德市場(chǎng)安全監(jiān)管局就存在這一困惑，新組建的食品安全監(jiān)管部門，整體合并了原質(zhì)監(jiān)局、工商局、安監(jiān)局三大部門主體，并將文化執(zhí)法、旅游市場(chǎng)監(jiān)管、食品安全、安全生產(chǎn)等職能全部囊括進(jìn)來，形成“大監(jiān)管”格局。對(duì)比原有監(jiān)管格局可以發(fā)現(xiàn)，原本分散的食品安全監(jiān)管部門之間因?yàn)槔娌煌瑫?huì)有一定程度的競(jìng)爭(zhēng)，這種競(jìng)爭(zhēng)常常會(huì)讓消費(fèi)者受益。而大部制改革之后的市場(chǎng)安全監(jiān)管局，將除種植與養(yǎng)殖之外的食品安全的各個(gè)環(huán)節(jié)審批與監(jiān)管打包并入，合并之后的結(jié)果很可能使得這種良性競(jìng)爭(zhēng)不復(fù)存在，而且職能集中必然會(huì)伴隨著權(quán)力的進(jìn)一步聚集。因此，對(duì)逐漸強(qiáng)悍的權(quán)力如何進(jìn)行約束及監(jiān)督將成為一個(gè)無法回避的難題。

另一方面，大部制改革在職能調(diào)整方面要求實(shí)現(xiàn)權(quán)力和責(zé)任的有機(jī)綜合。因此，大部門在行政過程中積極探索決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的相互制衡，以決策權(quán)力和決策部門決定利益的分配，以執(zhí)行權(quán)力和執(zhí)行部門高效率完成利益分配，以監(jiān)督權(quán)力和監(jiān)督部門控制利益分配的公正和合法。順德在進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革時(shí)，也嘗試以“寬而不包攬、合而有制衡”的基本理念，使大部制改革既有寬泛的職能但又不包攬，通過“定規(guī)則、立規(guī)矩、做標(biāo)準(zhǔn)”，建立決策、執(zhí)行和監(jiān)督既相互制約又相互協(xié)調(diào)的運(yùn)行機(jī)制。其基本邏輯是以黨政聯(lián)動(dòng)的方式，通過將相近或是具有內(nèi)在聯(lián)系的職能整合到一個(gè)大部門，并輔以“決策權(quán)上移、執(zhí)行權(quán)集中及監(jiān)督權(quán)外移”，在政府機(jī)構(gòu)設(shè)置中率先探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制。然而，黨政聯(lián)動(dòng)需要配套的民主參與和監(jiān)督機(jī)制，除了體制性的監(jiān)督方式，即人大和政協(xié)、紀(jì)委的監(jiān)督之外，還應(yīng)培育完善的社會(huì)性監(jiān)督體系，包括大眾、輿論網(wǎng)絡(luò)、新聞媒體等，因此僅僅依靠紀(jì)委（政務(wù)監(jiān)察和審計(jì)局）對(duì)權(quán)力進(jìn)行約束難度很大。加之我國(guó)政府部門所特有的官僚文化和上下級(jí)關(guān)系，導(dǎo)致在目標(biāo)和利益一致的黨政部門之間開展監(jiān)督工作，其作用注定有限。此外，職能的整合與集中必然伴隨著權(quán)力集中，無論將決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)以怎樣的形式進(jìn)行分離，都無法逃避主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)有全面責(zé)任和權(quán)力的“天花板”。綜上，試圖以大部制改革來實(shí)現(xiàn)決策、執(zhí)行、監(jiān)督三者的相互制約是很困難的。

3．大部制改革尚未形成靈活處理公共管理事務(wù)的內(nèi)外協(xié)調(diào)機(jī)制。目前，我國(guó)正處于高度變化發(fā)展的轉(zhuǎn)型時(shí)期，公共組織環(huán)境的變動(dòng)性很大，且公共管理事務(wù)日趨復(fù)雜，政府機(jī)構(gòu)的職能交錯(cuò)重疊，這就要求政府各部門經(jīng)常性地開展協(xié)同行動(dòng)。除了大部制內(nèi)的各機(jī)構(gòu)要經(jīng)常性展開協(xié)調(diào)工作之外，大部門還會(huì)面臨與其他部門在共同任務(wù)上的沖突，這就需要建立有效的部際協(xié)調(diào)機(jī)制來協(xié)調(diào)矛盾，解決部際之間的沖突。此外，大部制改革還需要協(xié)調(diào)政府之間的關(guān)系，為不同層級(jí)的政府或者不同區(qū)域的政府在處理政府間關(guān)系方面提供便利。從更為宏觀的層面來看，公共管理問題的解決并不能單純依賴政府對(duì)自身的調(diào)整來實(shí)現(xiàn)，還需要市場(chǎng)和第三部門的參與和協(xié)作。大部制改革的核心追求在于打造服務(wù)型政府，而這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要政府、私人部門、非營(yíng)利組織以及公民個(gè)人等多方聯(lián)動(dòng)。但從順德大部制改革的實(shí)踐內(nèi)容來看，不管是部際之間的協(xié)調(diào)、政府之間關(guān)系的協(xié)調(diào)，抑或是與外部的協(xié)調(diào)，都未形成系統(tǒng)、成熟的工作機(jī)制。

一方面，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的合理性問題逐漸凸顯，影響順德大部門之間協(xié)調(diào)工作的正常進(jìn)行。如經(jīng)過機(jī)構(gòu)改革后的順德區(qū)信訪局就存在這一問題，為加大力度解決民生問題，提高信訪工作的效率，順德區(qū)信訪局由區(qū)委辦的內(nèi)設(shè)局調(diào)整轉(zhuǎn)變?yōu)榧o(jì)委的內(nèi)設(shè)局。但是，紀(jì)委作為監(jiān)督機(jī)構(gòu)，不僅要應(yīng)對(duì)及處理牽涉民生、各種社會(huì)訴求的信訪工作，而且需要與多個(gè)部門展開協(xié)調(diào)。然而，權(quán)威性及協(xié)調(diào)資源的不足、工作領(lǐng)域的重疊、協(xié)作制度安排的匱乏，導(dǎo)致紀(jì)委在著手解決與信訪有關(guān)的各項(xiàng)事務(wù)時(shí)，難以有效應(yīng)對(duì)與其他大部門產(chǎn)生職責(zé)交叉時(shí)出現(xiàn)的矛盾與沖突。另一方面，順德大部制改革存在上下級(jí)政府部門之間的對(duì)接不暢問題。由于在基層進(jìn)行的行政機(jī)構(gòu)改革并沒有推及上級(jí)部門，使得順德在大部制改革后每個(gè)新成立的大部門都要對(duì)接若干個(gè)省、市一級(jí)的垂直管理部門，從而導(dǎo)致“上面千條線、下面一根針”問題的顯現(xiàn)。如順德社會(huì)工作部對(duì)應(yīng)省市部門達(dá)35個(gè)，其中，需對(duì)接的省級(jí)部門19個(gè)，市級(jí)部門16個(gè)。在這一背景下，即便基層機(jī)構(gòu)內(nèi)部實(shí)現(xiàn)合理設(shè)置、運(yùn)作流程簡(jiǎn)潔順暢，但是繁雜的上下級(jí)關(guān)系、數(shù)量眾多的垂直領(lǐng)導(dǎo)也會(huì)引發(fā)各種矛盾和問題，影響大部門工作效率的提高。此外，在順德各執(zhí)法機(jī)構(gòu)合并后，相關(guān)部門在執(zhí)法活動(dòng)中也出現(xiàn)了對(duì)接難題。改革前，各部門的執(zhí)法證均由對(duì)應(yīng)的國(guó)家部委核發(fā)，但整合后的執(zhí)法部門沒有直接對(duì)應(yīng)的部委頒發(fā)執(zhí)法證明，導(dǎo)致執(zhí)法人員缺少統(tǒng)一的執(zhí)法證，其工作行為的合法性受到質(zhì)疑。

需要指出的是，順德大部制改革還缺少與外部特別是公眾進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。作為政府部門所提供服務(wù)的最大消費(fèi)者，公眾有權(quán)在政府機(jī)構(gòu)改革中扮演與私營(yíng)部門顧客同樣的角色，即有選擇性地參與到改革過程中來，或?qū)φ畽C(jī)構(gòu)改革的效果進(jìn)行評(píng)價(jià)。然而，根據(jù)中山大學(xué)政務(wù)學(xué)院“順德大部制改革調(diào)研結(jié)果分析報(bào)告”課題組20年5月所做的問卷調(diào)查，公眾參與度的得分很低，大部分被調(diào)查對(duì)象都認(rèn)為極少有民眾被吸納入到此次改革過程中來。這說明順德的大部制改革的民意基礎(chǔ)有待進(jìn)一步拓寬。

綜上，大部制改革在進(jìn)行機(jī)構(gòu)調(diào)整變革的過程中，不僅要將職能相近的部門進(jìn)行合并重組，更加不可忽視的是溝通協(xié)作機(jī)制的構(gòu)建，即打破科層制政府的“自我封閉”狀態(tài)，強(qiáng)化在部門、政府以及與外部環(huán)境之間的協(xié)調(diào)與合作，促進(jìn)功能整合及資源共享，以提高政府的治理績(jī)效。

三、邊界的整合與重構(gòu)：對(duì)破碎行政藩籬的有效修復(fù)

大部制作為我國(guó)新一輪行政機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)所向，以對(duì)組織機(jī)構(gòu)之間的邊界進(jìn)行重構(gòu)為出發(fā)點(diǎn)，力圖解決職能交叉、政出多門等困擾政府的問題，從而實(shí)現(xiàn)政府職能的整合和對(duì)權(quán)、責(zé)、利關(guān)系的梳理。然而，從本質(zhì)上看，大部制只是對(duì)專業(yè)化管理與職能分工的一種延續(xù)和重新調(diào)整，并未對(duì)傳統(tǒng)的官僚體制形成根本性的突破。筆者認(rèn)為，在推進(jìn)地方政府大部制改革的過程中應(yīng)考慮以下五點(diǎn)：

首先，應(yīng)重視政府職能的轉(zhuǎn)變以及權(quán)、責(zé)、利三者關(guān)系的梳理，從政府機(jī)構(gòu)改革的邏輯關(guān)系上說，這是推進(jìn)大部制改革并且發(fā)揮其效用的前提。只有在進(jìn)行職能轉(zhuǎn)變、理清權(quán)、責(zé)、利三者關(guān)系的前提條件之下，大部制改革才能避免成為流于外在形式的偽變革。大部制改革應(yīng)以社會(huì)治理效果最優(yōu)為基本的價(jià)值出發(fā)點(diǎn)，對(duì)原有權(quán)力分配格局和利益結(jié)構(gòu)進(jìn)行有效的調(diào)整，從宏觀上把握政府職能與政府權(quán)責(zé)、利益的分配與整合。

其次，任何改革，其真義都在于政府各機(jī)關(guān)主動(dòng)積極的意愿與行動(dòng)落實(shí)，而非象征性的結(jié)構(gòu)表象之呈現(xiàn)，而在開展行動(dòng)的同時(shí)甚至之前應(yīng)積極進(jìn)行規(guī)范價(jià)值取向的統(tǒng)一。[10]即通過構(gòu)建形成共享的價(jià)值和文化，以統(tǒng)一的觀念消解政府部門主義應(yīng)為大部制改革的應(yīng)有之義。傳統(tǒng)官僚意識(shí)形態(tài)主導(dǎo)下的政府部門之間的消極執(zhí)守本位職務(wù)與立場(chǎng)，缺乏積極溝通、主動(dòng)協(xié)調(diào)的意愿導(dǎo)致了功能分裂型行政行為的產(chǎn)生。要繼續(xù)推進(jìn)大部制改革就必須改變消極執(zhí)守本位職務(wù)與立場(chǎng)的理念，樹立積極溝通、主動(dòng)協(xié)調(diào)的意識(shí)態(tài)度，并建立政府整體績(jī)效最佳的“整體”理念和價(jià)值選擇，從而在政府機(jī)構(gòu)改革的同時(shí)實(shí)現(xiàn)行政文化的重構(gòu)。

再次，對(duì)組織結(jié)構(gòu)及組織關(guān)系進(jìn)行整合，優(yōu)化大部門的運(yùn)行機(jī)制。推進(jìn)大部制改革的同時(shí)，應(yīng)關(guān)注部門之間的協(xié)調(diào)與整合。職能和部門的整合存在一定的界限，部門再大終究也有邊界問題，因此必須構(gòu)建跨邊界的協(xié)作機(jī)制。政府治理的核心基礎(chǔ)是協(xié)調(diào)，部門間是否協(xié)調(diào)直接關(guān)系政府目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)，而針對(duì)功能性劃分所導(dǎo)致的管理碎片化和公共服務(wù)的分裂，需在既有的功能性部門分工基礎(chǔ)上進(jìn)行政府運(yùn)作的整合。[11]換言之，在大部制改革中應(yīng)堅(jiān)持將整合視作一種意識(shí)，綜合運(yùn)用形式化和非形式化的協(xié)調(diào)方式，將不同部門、資源以及相互依賴的任務(wù)進(jìn)行整合。[12]尤其是在那些因?qū)I(yè)化分工而給顧客造成不便的地方，應(yīng)促使公共服務(wù)的整合，為顧客提供他們所需的一切幫助，實(shí)行政府部門的協(xié)同運(yùn)作。[13]特別需要指出的是，應(yīng)對(duì)政府部門中相同或相近的政府職能按照“簡(jiǎn)捷和提供無縫隙的服務(wù)”這兩個(gè)原則進(jìn)行整合和歸并，整合部門間協(xié)調(diào)和配合機(jī)制，綜合設(shè)置政府組織機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)組織運(yùn)作的整合性機(jī)制，實(shí)行一體化管理體制。而通過新的制度安排來強(qiáng)化部門間的合作治理行為，引導(dǎo)各部門打破本位主義，摒棄固有偏見，從而消除分歧，達(dá)成共識(shí)也是實(shí)現(xiàn)部門間合作的路徑之一。[14]此外，實(shí)行大部制改革的地方政府機(jī)構(gòu)，還應(yīng)積極與上級(jí)歸口管理部門構(gòu)建完善的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制和運(yùn)行機(jī)制，打破“上下對(duì)齊、左右擺正”的“條條”壓力，實(shí)現(xiàn)“逆部門化”和“逆碎片化”。

第四，注重運(yùn)用外部力量，加強(qiáng)公私部門合作，建立伙伴關(guān)系?，F(xiàn)代社會(huì)中，公共利益的維護(hù)、實(shí)現(xiàn)與增進(jìn)是難以離開所有社會(huì)主體的協(xié)同治理的。因此，各種形式的伙伴關(guān)系的建構(gòu)應(yīng)成為大部制改革的一個(gè)重要內(nèi)容。特別需要指出的是，通過引入外部力量，構(gòu)建伙伴關(guān)系，可推動(dòng)監(jiān)督機(jī)制的建立。目前大部制改革所進(jìn)行的行政決策、執(zhí)行與監(jiān)督分離，表面上可以實(shí)現(xiàn)權(quán)力的互相制約，但是這種監(jiān)督模式仍然屬于自上而下的內(nèi)部監(jiān)督。無論是強(qiáng)化審計(jì)部門、監(jiān)察部門的監(jiān)督權(quán)力，抑或是設(shè)立新的獨(dú)立的行政檢察專員，都只是不同的行政權(quán)的內(nèi)部監(jiān)督，即使“一聲驚雷”的深圳行政三分制改革也未超越這一模式。而外部監(jiān)督力量的構(gòu)建，需要多主體、全方位的監(jiān)督機(jī)制，這種監(jiān)督機(jī)制并不排斥行政機(jī)構(gòu)的內(nèi)部監(jiān)督，還應(yīng)涵蓋國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)力監(jiān)督、人民檢察院的法律監(jiān)督、可以實(shí)現(xiàn)及時(shí)的補(bǔ)救型的法院審判監(jiān)督、隨時(shí)隨地都可能發(fā)生的民眾和媒體的監(jiān)督，以及執(zhí)政黨和參政黨的監(jiān)督。借由建立有效的監(jiān)督機(jī)制，可以降低監(jiān)督成本，避免出現(xiàn)因?yàn)閮?nèi)部監(jiān)督不力或缺位而產(chǎn)生的危害。

傳統(tǒng)官僚制的政府壟斷以及新公共管理的完全分散化都無益于伙伴關(guān)系的建立，要構(gòu)建成功的公私伙伴關(guān)系，應(yīng)從以下兩個(gè)方面做出積極努力。一方面，應(yīng)在公私部門之間建立信任機(jī)制、溝通機(jī)制、信息提供與反饋機(jī)制，通過這些機(jī)制的建立，真正做到發(fā)揮非公共部門的公益性和志愿精神，讓更多的私人部門參與公共管理和公共服務(wù)。另一方面，搭建良好的公私伙伴關(guān)系需要對(duì)公務(wù)員體制和政府治理體系進(jìn)行整體性和彈性化的調(diào)整，并在法律法規(guī)和政策方面提供更多靈活性的協(xié)助，以克服公私部門之間的障礙和“象牙塔式”造成的管理問題，適應(yīng)不斷變化的公私部門整合的需要。此外，還應(yīng)積極增加財(cái)政資源，用以投資發(fā)展公共部門、私人部門以及非營(yíng)利部門間的伙伴關(guān)系與協(xié)同業(yè)務(wù)。[15]

第五，運(yùn)用先進(jìn)的信息技術(shù)，建立數(shù)字化聯(lián)結(jié)，提供虛擬化服務(wù)。隨著全球化和信息技術(shù)不斷發(fā)展，信息技術(shù)可以有助于推倒組織之間的壁壘，賦予政府及其合作伙伴各種工具，以跨越組織界限進(jìn)行有效的合作。[16]現(xiàn)代信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)應(yīng)該成為政府信息化治理和服務(wù)的有效手段，通過電子網(wǎng)絡(luò)將公私伙伴聯(lián)結(jié)起來，打造電子化政府。一方面，利用信息技術(shù)，整合不同的網(wǎng)絡(luò)支撐技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施，簡(jiǎn)化網(wǎng)絡(luò)程序，重新設(shè)計(jì)公務(wù)支撐功能和事務(wù)處理系統(tǒng)，使政府治理程序簡(jiǎn)單化、業(yè)務(wù)流程統(tǒng)一透明化、政府服務(wù)網(wǎng)絡(luò)化，實(shí)現(xiàn)快捷的資源共享型在線治理模式和“一站式”即時(shí)服務(wù)。另一方面，整合政府部門、私人部門與公民間的互動(dòng)機(jī)制，建立三者之間跨層級(jí)、單位和網(wǎng)站的廣泛溝通網(wǎng)絡(luò)，提高政府對(duì)公民需求的回應(yīng)力。

結(jié)語

大部制改革在對(duì)部門進(jìn)行合并與重組的過程中，在一定程度上解決了政府部門職能交叉、政府治理的結(jié)構(gòu)與功能紊亂的現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)了建設(shè)服務(wù)型政府的基本要求。然而大部制并未實(shí)現(xiàn)對(duì)傳統(tǒng)的官僚體制的根本性突破，其內(nèi)在的邏輯思路仍然依循的是傳統(tǒng)的組織設(shè)計(jì)模式，強(qiáng)調(diào)建立明確的管理邊界，缺少對(duì)部門內(nèi)外協(xié)作機(jī)制的規(guī)劃，從而導(dǎo)致邊界問題的出現(xiàn)。因此，對(duì)大部門開展有效的無邊界整合將有可能成為改革的前進(jìn)方向。

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02-7408（2012）12-0008-03

廣東技術(shù)師范學(xué)院人文社科一般項(xiàng)目“公共服務(wù)供給中的政府與非營(yíng)利組織合作關(guān)系研究——以珠三角地區(qū)為例”；國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“我國(guó)地方政府大部制機(jī)構(gòu)改革模式跟蹤研究——以珠三角為例”（AZZ007）；廣東省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃一般項(xiàng)目“珠三角大部制政府機(jī)構(gòu)改革模式研究”（GDCZZ01）。

吳月（1983-），女，武漢人，廣東技術(shù)師范學(xué)院政法學(xué)院公共管理系講師，中山大學(xué)中國(guó)公共管理研究中心20級(jí)博士研究生，主要從事政府機(jī)構(gòu)改革、公共組織理論研究。

[責(zé)任編輯：張亞茹]