法律體系形成后地方立法選題工作的思考

□ 尹林 許迎華

2011年3月，吳邦國(guó)委員長(zhǎng)在十一屆全國(guó)人大四次會(huì)議上鄭重宣布，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成。這標(biāo)志著我國(guó)社會(huì)主義民主法制建設(shè)進(jìn)入了一個(gè)新階段，立法工作站到了一個(gè)新的起點(diǎn)上?；仡櫢母镩_(kāi)放30多年，地方立法取得了長(zhǎng)足發(fā)展，為形成中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系做出了重要貢獻(xiàn)。研究如何改進(jìn)和創(chuàng)新工作機(jī)制，為完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系做出新的貢獻(xiàn)，是地方立法工作面臨的新課題。本文擬在總結(jié)立法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，就如何更好發(fā)揮地方立法機(jī)關(guān)主動(dòng)性，選準(zhǔn)選好立法項(xiàng)目，提高立法計(jì)劃的科學(xué)性作些分析和思考。

一、地方立法選題工作的實(shí)踐和存在的問(wèn)題

根據(jù)各地地方立法條例的規(guī)定，大會(huì)主席團(tuán)、常委會(huì)、省人民政府、各專門(mén)委員會(huì)、各代表團(tuán)、10人以上代表聯(lián)名有權(quán)向大會(huì)提出立法案，主任會(huì)議、省人民政府、各專門(mén)委員會(huì)、5人以上常委會(huì)組成人員聯(lián)名有權(quán)向常委會(huì)提出立法案。但從多年實(shí)踐看，地方立法計(jì)劃中政府提請(qǐng)審議的項(xiàng)目基本占到80%以上，主任會(huì)議、各專委會(huì)提請(qǐng)審議的只有少數(shù)，人大代表等其他主體提請(qǐng)審議的幾乎沒(méi)有。在政府幾乎長(zhǎng)期壟斷立法提案權(quán)的情況下，政府主導(dǎo)地方立法選題的傾向亦日益明顯和突出。究其原因，一是長(zhǎng)期以來(lái)，人大習(xí)慣于依賴政府部門(mén)開(kāi)展立法調(diào)研活動(dòng)，存在圍繞政府工作進(jìn)行立法的思維慣性，人大與政府間的關(guān)系也注重配合與協(xié)調(diào)，因此從政府報(bào)送項(xiàng)目中選取立法項(xiàng)目成為人大立法的一種習(xí)慣。二是選題條件在客觀上限制了其他立法建議項(xiàng)目入選立法計(jì)劃。有的地方規(guī)定，報(bào)請(qǐng)列入省人大常委會(huì)立法計(jì)劃的項(xiàng)目，需要同時(shí)提出制定法規(guī)的可行性報(bào)告；要求列入一類項(xiàng)目的，還應(yīng)當(dāng)附法規(guī)草案；只報(bào)法規(guī)項(xiàng)目名稱而未附法規(guī)草案等材料的，屬于無(wú)效申報(bào)。無(wú)論是人大代表、社會(huì)公眾還是專（工）委會(huì)目前的工作力量，在這一點(diǎn)上都不如政府具備有利條件。三是選題程序在一定程度上為政府主導(dǎo)選題提供了便利條件。制訂立法計(jì)劃一般要經(jīng)過(guò)以下步驟：先公開(kāi)征集立法建議項(xiàng)目，由法工委提出年度立法計(jì)劃草案初步方案并書(shū)面征求其他專（工）委會(huì)和相關(guān)部門(mén)意見(jiàn)，再召開(kāi)由專（工）委會(huì)和省政府法制辦公室等單位參加的協(xié)調(diào)會(huì)議，根據(jù)協(xié)調(diào)會(huì)意見(jiàn)形成年度立法計(jì)劃草案，最后經(jīng)主任會(huì)議討論后確定，有的地方還要提交常委會(huì)表決。由此可見(jiàn)，各專（工）委會(huì)和政府相關(guān)部門(mén)在立法計(jì)劃編制過(guò)程中發(fā)揮著不可忽視的作用。雖然立法計(jì)劃的編制在人大組織下進(jìn)行，但由于各專委會(huì)組成人員大多是原行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人，身份的變化使其比在行政機(jī)關(guān)更具影響力和話語(yǔ)權(quán)，選題的博弈更多地成為各專委會(huì)之間、各部門(mén)之間的討價(jià)還價(jià)，影響人大應(yīng)有作用的發(fā)揮。

地方立法選題是地方立法機(jī)關(guān)根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的水平和整體需要，通過(guò)一定程序，按照一定條件，確定一定時(shí)間內(nèi)地方立法項(xiàng)目的一種活動(dòng)。其目的在于通過(guò)科學(xué)、合理地配置立法資源，使地方立法最大限度地保證法律、行政法規(guī)的有效實(shí)施，反映和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的科學(xué)發(fā)展，保障人民群眾的根本利益。如果說(shuō)在法律體系形成之前，政府主導(dǎo)地方立法選題有其一定的合理性，主要可以解決“有法可依”的問(wèn)題，那么在法律體系形成之后，其不適應(yīng)性便開(kāi)始顯現(xiàn)。

第一，政府主導(dǎo)立法選題對(duì)完善法律體系的全局性把握不夠。政府提交議案大多著眼于起草部門(mén)的執(zhí)法需要，不太考慮法律體系的科學(xué)、和諧、統(tǒng)一。法是對(duì)既有利益關(guān)系的肯定，要打破或挑戰(zhàn)原有利益格局，總會(huì)遭到既得利益者的反對(duì)。在趨利避害心理的作用下，政府及其部門(mén)對(duì)制定新法的熱情遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于修改舊法。如浙江省有個(gè)別法規(guī)制定于上世紀(jì)90年代初，實(shí)施了近20年，立法的理念、思路及一些制度設(shè)計(jì)已經(jīng)明顯不適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展，急需全面修訂，而政府有關(guān)部門(mén)卻態(tài)度消極、從未提出修改建議。在浙江省2006年至2010年的年度立法中，除法規(guī)清理項(xiàng)目外，制定新法的比例依次為86.6%、66.6%、50%、66.6%、69.2%。即使在全面清理查找出相當(dāng)數(shù)量的問(wèn)題法規(guī)后，這種狀況也未得到太多改變。2009年的全面清理，篩查出一批問(wèn)題較多難以集中修改的“問(wèn)題法規(guī)”，需要根據(jù)情況逐年列入立法計(jì)劃予以修改。但事實(shí)上，這些法規(guī)的修改何時(shí)能提上議事日程不得而知。這其中雖有立法資源緊缺的原因，但更主要的是不少執(zhí)法部門(mén)對(duì)這種需要改變?cè)欣娓窬值姆ㄒ?guī)修訂沒(méi)有積極性，甚至有抵觸情緒，既不開(kāi)展前期調(diào)研準(zhǔn)備工作，也不提出立法項(xiàng)目建議，導(dǎo)致這部分法規(guī)修改的基礎(chǔ)條件很難具備。這勢(shì)必造成一些進(jìn)入立法程序的法規(guī)項(xiàng)目并非社會(huì)所急需，而另一些社會(huì)急需或嚴(yán)重滯后急需修改的立法項(xiàng)目，政府或因立法難度大而不愿提，或因限制行政權(quán)力影響既得利益而不想提，致使這部分立法選題難以進(jìn)入立法程序。這對(duì)于提高地方性法規(guī)的整體質(zhì)量、完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系十分不利。

第二，政府主導(dǎo)立法選題容易增加法律沖突的可能性。不斷消除法律規(guī)范間的矛盾和沖突，保持法律規(guī)范間的和諧，是完善法律體系的一項(xiàng)重要任務(wù)。但政府議案往往過(guò)多地強(qiáng)調(diào)行政管理的需要，在內(nèi)容上偏重于用行政手段管理經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)，對(duì)設(shè)置行政許可、行政強(qiáng)制、行政處罰和規(guī)定機(jī)構(gòu)設(shè)置、經(jīng)費(fèi)來(lái)源等有較多訴求。這不僅不利于政府轉(zhuǎn)變職能，建設(shè)法治型、服務(wù)型政府，也不利于國(guó)家法律在地方的有效實(shí)施，容易增加地方性法規(guī)越權(quán)立法、架空上位法的風(fēng)險(xiǎn)。

第三，政府主導(dǎo)立法選題容易導(dǎo)致社會(huì)領(lǐng)域立法的滯后。在過(guò)去較長(zhǎng)時(shí)期里，政府比較注重發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場(chǎng)監(jiān)管的作用，而在社會(huì)管理和公共服務(wù)方面，欠賬較多、缺位較久，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中存在“經(jīng)濟(jì)腿長(zhǎng)”、“社會(huì)腿短”的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。反映在立法上，政府本能地對(duì)可以確立審批權(quán)、收費(fèi)權(quán)、處罰權(quán)等的經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域的立法積極性較高，對(duì)需要人、財(cái)、物投入的社會(huì)管理、公共服務(wù)領(lǐng)域立法則較為消極。這容易造成經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和社會(huì)領(lǐng)域立法的失衡，不利于化解社會(huì)矛盾、保障和改善民生、促進(jìn)社會(huì)和諧。

二、完善地方立法選題工作的建議和對(duì)策

第一，統(tǒng)一思想，準(zhǔn)確把握地方立法的發(fā)展趨勢(shì)。中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系形成后，隨著“各個(gè)方面總體上做到了有法可依”這一立法新格局的形成，立法從構(gòu)建型向完善型、速度型向質(zhì)量型、封閉型向開(kāi)放型轉(zhuǎn)變，完善法律體系的任務(wù)更加繁重。隨著國(guó)家立法工作重心的調(diào)整，地方立法面臨的形勢(shì)、任務(wù)和要求必將發(fā)生趨勢(shì)性的變化。“慎立、多修、精化”將成為地方立法的發(fā)展趨勢(shì)。地方立法選題應(yīng)緊扣這一發(fā)展趨勢(shì)，著重把握好以下幾點(diǎn)：一是要進(jìn)一步與國(guó)家立法保持一致，發(fā)揮地方立法的補(bǔ)充、細(xì)化作用，保證法律實(shí)施的有效性和操作性。這是地方立法永恒的任務(wù)。二是區(qū)別輕重緩急，慎重選擇立法項(xiàng)目，限制不必要的立法，保持地方立法對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的適應(yīng)性和引導(dǎo)性。要從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域立法為主轉(zhuǎn)向社會(huì)領(lǐng)域立法為主，包括改善民生的立法、保障公民權(quán)益的立法、創(chuàng)新社會(huì)管理的立法等；從管理型立法轉(zhuǎn)向服務(wù)型立法，更多地突出對(duì)政府權(quán)力的有效約束和規(guī)范。三是要從制定規(guī)則為主轉(zhuǎn)向完善規(guī)則為主，高度重視法規(guī)的修改完善，消除法律規(guī)范沖突，維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一。

第二，發(fā)揮人大主動(dòng)性，提高地方立法選題工作科學(xué)性。為使地方立法選題能夠更好地服務(wù)于完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，順應(yīng)地方立法發(fā)展新趨勢(shì)，人大應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮好立法機(jī)關(guān)的主動(dòng)性，提高立法計(jì)劃的科學(xué)性。如果將每項(xiàng)法規(guī)比作一道菜肴，那么年度立法計(jì)劃就好比一份菜單。制訂一份特色鮮明、實(shí)踐需要、質(zhì)量上乘的好“菜單”，需要把握好以下幾個(gè)環(huán)節(jié)。

一是廣泛“議菜”，擴(kuò)大立法選題素材資源。地方立法選題中存在的許多問(wèn)題都與選題“視野窄”、“渠道單一”有關(guān)。地方人大要發(fā)揮選題主動(dòng)性就需要在拓寬選題渠道上下工夫，注意廣泛收集立法素材。人大各專委會(huì)應(yīng)注重將代表議案、常委會(huì)組成人員意見(jiàn)與立法選題有機(jī)結(jié)合，善于在執(zhí)法檢查、工作監(jiān)督、立法后評(píng)估等工作中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，提出立法建議。政府及其相關(guān)部門(mén)應(yīng)進(jìn)一步認(rèn)清法律體系形成后地方立法工作面臨的形勢(shì)、任務(wù)和發(fā)展趨勢(shì)，擴(kuò)大提案視野，注意整理、研究行政執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)的地方性法規(guī)不盡完善的規(guī)定，提出修改建議。對(duì)公眾征集立法項(xiàng)目建議，除每年定期征集外，還應(yīng)注重日常收集公眾立法建議，如信訪、媒體等渠道反映的急需立法規(guī)范或完善的事項(xiàng)，掌握社會(huì)立法需求。通過(guò)做深做細(xì)做實(shí)征集意見(jiàn)工作，使更大范圍內(nèi)的立法需求進(jìn)入地方立法選題視野內(nèi)，擴(kuò)大選題覆蓋面。

二是精心“選菜”，科學(xué)取舍立法選題。目前地方立法計(jì)劃編制工作中，“搞拼盤(pán)”是比較普遍的現(xiàn)象。也就是說(shuō)在立法選題時(shí)，很大一部分精力花在各專委會(huì)之間和政府各部門(mén)之間的平衡協(xié)調(diào)上，立法計(jì)劃成為各專委會(huì)或政府各部門(mén)立法訴求的大拼盤(pán)。法律體系形成后，立法機(jī)關(guān)對(duì)地方立法“立什么法、不立什么法”有了更多的思考，因此必須改變這種“拼盤(pán)”式的“選菜”模式。對(duì)報(bào)送的項(xiàng)目建議，人大應(yīng)更多地從制定新法與修改舊法的配置，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域立法與社會(huì)領(lǐng)域立法的平衡，創(chuàng)制性立法與實(shí)施性立法的定位等幾方面考慮取舍，力求使地方立法滿足完善社會(huì)主義法律體系的需要。

三是主動(dòng)“配菜”，豐富立法選題品種。通過(guò)公開(kāi)征集意見(jiàn)收集到的立法項(xiàng)目建議，有許多不在政府申報(bào)項(xiàng)目范圍內(nèi)。對(duì)這部分立法項(xiàng)目建議，人大應(yīng)當(dāng)認(rèn)真梳理分析。其中，對(duì)人大代表或者公眾反映意見(jiàn)集中、急需立法予以解決的問(wèn)題，可責(zé)成政府相關(guān)部門(mén)及時(shí)做好前期調(diào)研工作，一旦條件成熟，即可列入計(jì)劃；對(duì)涉及面廣、綜合性強(qiáng)、難度較大的立法項(xiàng)目，可直接組織有關(guān)單位和專家展開(kāi)調(diào)研論證或委托第三方承擔(dān)調(diào)研起草工作，使項(xiàng)目早日具備“上菜”條件。對(duì)立法計(jì)劃中一直處于“睡眠”狀態(tài)的備選項(xiàng)目，人大應(yīng)積極跟進(jìn)，檢查、督促相關(guān)部門(mén)做好調(diào)研論證工作，力爭(zhēng)早日提上議事日程，推進(jìn)計(jì)劃的滾動(dòng)實(shí)施。對(duì)法規(guī)清理中發(fā)現(xiàn)的“問(wèn)題法規(guī)”，應(yīng)排出修改時(shí)間表，做好年度立法計(jì)劃與清理成果的銜接，確保清理成果有效運(yùn)用。

四是嚴(yán)格“定菜”，把好立法選題質(zhì)量關(guān)。根據(jù)各地實(shí)踐，立法計(jì)劃草案都會(huì)提交主任會(huì)議討論。在各方意見(jiàn)尤其是各專委會(huì)和政府意見(jiàn)不一致、相持不下的情況下，主任會(huì)議的作用至關(guān)重要。雖然法律沒(méi)有規(guī)定主任會(huì)議與各專門(mén)委員會(huì)之間領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，但由于各專委會(huì)具體辦理的有關(guān)常委會(huì)重要日常工作都要經(jīng)主任會(huì)議“把關(guān)”處理，主任會(huì)議成為常委會(huì)工作的實(shí)際“領(lǐng)導(dǎo)核心”。因此，主任會(huì)議應(yīng)從是否有利于完善法律體系、是否反映并體現(xiàn)發(fā)展階段新要求、是否適應(yīng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的高度嚴(yán)格把關(guān)，對(duì)立法項(xiàng)目作出取舍，防止成為走過(guò)場(chǎng)的程序會(huì)議。

五是合力“炒菜”，確保立法選題有序落實(shí)。在“菜單”已定的情況下，相關(guān)各方要按照職責(zé)分工共同保證項(xiàng)目的實(shí)施。為保證立法計(jì)劃的有效實(shí)施，人大應(yīng)建立健全工作機(jī)制，掌握計(jì)劃實(shí)施的主導(dǎo)權(quán)。比如，制訂立法計(jì)劃實(shí)施進(jìn)度表，明確人大有關(guān)專委會(huì)審議的時(shí)間、政府報(bào)送人大的時(shí)間、有關(guān)部門(mén)報(bào)送省政府法制辦的時(shí)間以及起草小組成員、有關(guān)專（工）委會(huì)提前介入的人員等事項(xiàng)，層層落實(shí)責(zé)任，確保法規(guī)起草進(jìn)度；對(duì)不能按期提請(qǐng)法規(guī)案的，要求提案人提出書(shū)面報(bào)告，說(shuō)明原因，等等。