利益分化時代的城市社區(qū)管理體制創(chuàng)新研究
——以廣州、深圳“居站分設(shè)”模式為例

李璐

（天津師范大學(xué)a.政治文化與政治文明建設(shè)研究院；b.政治與行政學(xué)院，天津300387）

利益分化時代的城市社區(qū)管理體制創(chuàng)新研究
——以廣州、深圳“居站分設(shè)”模式為例

李璐a,b

（天津師范大學(xué)a.政治文化與政治文明建設(shè)研究院；b.政治與行政學(xué)院，天津300387）

改革開放以來，市場經(jīng)濟的深入發(fā)展帶來了社會利益格局的深刻轉(zhuǎn)變，我國已經(jīng)進入一個具有非均衡特征的利益分化時代，社會矛盾和社會沖突暗流涌動。在此背景下，通過創(chuàng)新社會管理體制、機制以實現(xiàn)利益協(xié)調(diào)與社會和諧就成為一項極為緊迫的任務(wù)。城市社區(qū)作為社會管理的重要戰(zhàn)略空間，正成為社會管理體制改革與創(chuàng)新的重要載體，其在城市基層管理和社會穩(wěn)定中發(fā)揮著日益重要的作用。從“議行合一”到“議行分設(shè)”作為地方政府社區(qū)管理體制改革的創(chuàng)新性探索，在實踐中取得了明顯的運作績效，但要實現(xiàn)更高層級的社區(qū)組織管理和社區(qū)建設(shè)目標(biāo)，還需要繼續(xù)推進制度創(chuàng)新。

利益分化；城市社區(qū)管理；“居站分設(shè)”；體制創(chuàng)新

改革開放以來，市場經(jīng)濟的深入發(fā)展推動中國進入一個利益分化的新時代，原有的社會利益結(jié)構(gòu)逐漸解體，多元化的利益主體不斷出現(xiàn)，利益關(guān)系格局持續(xù)變化調(diào)整。社會轉(zhuǎn)型期固有的社會矛盾與新的利益沖突相交織所產(chǎn)生的疊加效應(yīng)，使得社區(qū)在化解社會矛盾、實現(xiàn)社會整合方面的基礎(chǔ)性作用凸顯出來。

一、利益分化時代的基層社會管理困境

改革的實質(zhì)是社會利益關(guān)系調(diào)整和重組的過程，30多年的市場化改革推動我國社會利益關(guān)系發(fā)生深刻轉(zhuǎn)變，原有的社會利益格局被打破，新的利益群體和利益階層逐步形成。伴隨著利益主體的日漸多元化，收入分配格局也呈現(xiàn)出明顯多樣性，不同利益主體之間收入分配差距不斷加大。利益的地區(qū)性分化、行業(yè)性分化、集團性分化、階層性分化與權(quán)力尋租、市場壟斷等原因造成的不合法、不合理利益分化的相互交織，使得社會沖突加劇，并不斷顯性化。[1]利益沖突的加劇嚴重威脅著社會穩(wěn)定。就目前我國的實際情況來看，社會的利益整合與利益協(xié)調(diào)滯后于社會利益分化。由于市場化改革推動的利益主體多元化基礎(chǔ)上的利益分化非常迅速，原來的行政性利益整合機制和利益協(xié)調(diào)機制逐漸失去了其應(yīng)有的功能和效果，而與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的新的利益整合與協(xié)調(diào)機制的構(gòu)建剛剛起步，還處于探索階段，無法充分發(fā)揮出其利益整合與協(xié)調(diào)的功能。因此，如何通過改革社會管理體制，探索一條有效的社會整合途徑，以實現(xiàn)利益整合和社會穩(wěn)定，就成為當(dāng)前社會建設(shè)的實踐指向。

目前我國基層社會管理體制還面臨著很大問題，這主要表現(xiàn)為作為基層社會管理基礎(chǔ)的街居體制面臨的現(xiàn)實運作困境及其對于社區(qū)自治發(fā)展的嚴重制約。建國以后，我國建立了高度集中的計劃經(jīng)濟體制，開始實行“單位制＋街居制”的管理模式。街居體制建立的一個重要歷史條件是：絕大部分的城市社會成員被組織到各個單位組織中，街居制只是作為單位制的補充，對社會上少數(shù)單位組織以外的人員進行管理。隨著經(jīng)濟體制改革的不斷深化，單位體制解體，從單位剝離出來的政治行政職能、社會職能要由街居體系承接。此外，對于不斷增加對其的“無單位歸屬人員”及外來人口，街居系統(tǒng)也要承擔(dān)起相應(yīng)的社會管理、社會服務(wù)等職責(zé)。尤其對于體制改革后的大量企業(yè)下崗人員，街居組織要加強對其的思想教育和管理工作，同時做好下崗職工再就業(yè)工作，以求實現(xiàn)維護社會穩(wěn)定、加強社會整合的功能和目標(biāo)，街居體系承載的職責(zé)逐漸增多。90年代以來，我國城市逐步發(fā)展健全了市、區(qū)、街道、居委會組成的城市管理體制，一般稱之為“兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡(luò)”。在這種體制下，街道逐漸成為城市社區(qū)管理的主體，在城市社會管理中發(fā)揮著越來越重要的作用。根據(jù)《城市街道辦事處組織條例》，街道辦事處主要承擔(dān)著辦理上級政府有關(guān)居民工作的交辦事項、指導(dǎo)居民委員會工作、反映居民意見和要求這三項任務(wù)。如今，街居體系不僅承接了由單位剝離出來的職能，同時隨著城市管理體制改革中管理重心的下移，原來實行“條條”管理的很多部門也將任務(wù)下放到街區(qū)，街道辦事處在綜合管理方面擁有了更多的權(quán)力，承擔(dān)著諸如市場管理、園林綠化、交通道路、市容市貌、城市管理、民政福利、人口管理、社會治安、街道黨建、指導(dǎo)社區(qū)居委會、社區(qū)精神文明建設(shè)活動等十幾項管理任務(wù)，遠遠超過了其被規(guī)定的工作范圍。行政、執(zhí)法、街道經(jīng)濟發(fā)展等各項任務(wù)都下放到街道辦事處，使它從一級基層政權(quán)的派出機構(gòu)逐步演變?yōu)橐粋€集行政管理、社區(qū)管理與服務(wù)的綜合性機構(gòu)。而市、區(qū)各職能部門布置的任務(wù)又紛繁交叉，“條塊不分”，權(quán)責(zé)不明，導(dǎo)致街道辦事處承擔(dān)的基層社會管理工作過于龐大和復(fù)雜。街道不堪重負，難以應(yīng)付，只好把自己所承擔(dān)的大量行政事務(wù)轉(zhuǎn)嫁給受其“指導(dǎo)”的居民委員會，這實際上把居委會變成了各級黨委、政府部門工作的承受層、操作層和落實層，社區(qū)居委會原本的自治功能則相應(yīng)弱化、虛化。

街居體系的職能雖然已經(jīng)大大“超載”，但仍不能滿足社會發(fā)展的需要，在實際政治運行中衍生出諸多問題，這主要表現(xiàn)在：其一，街道辦事處作為城市基層政府的派出機關(guān)，代表政府行使行政管理職能，實際上已承擔(dān)一級政府的責(zé)任，但是卻沒有被賦予相應(yīng)的法定地位和權(quán)力，相應(yīng)的職權(quán)為“條條”所分割。這導(dǎo)致街道辦事處無法合理定位，其所承擔(dān)的職責(zé)、扮演的角色與法律地位不符，造成職、責(zé)、權(quán)、利不統(tǒng)一，導(dǎo)致街道越位、錯位、權(quán)能失衡等問題突出，這必然在實踐中造成街道系統(tǒng)的行政功能與居委會自治功能的雙重缺失。其二，基于目前的體制狀況，一方面，街道辦事處不可能深入社區(qū)整合居民的利益訴求，成為社區(qū)居民的代表；另一方面，街道辦事處雖然全面負責(zé)社區(qū)建設(shè)與社區(qū)自治等管理事務(wù)，但由于其不僅在財政和人員編制上受制于上級政府，而且沒有獨立的行政執(zhí)法權(quán)和完全的行政管理權(quán)，因而不具有完整意義上的財權(quán)、人事權(quán)和直接管理社會的權(quán)力，只能受制于各職能部門的委托或充當(dāng)上級政府與居民群眾之間的中介組織的角色。有學(xué)者對街道辦事處和政府各部門派出機構(gòu)的關(guān)系進行了如下概括：“70年代以前，兩者的關(guān)系基本是‘以條為主，塊做配合’；80年代，是‘條塊結(jié)合’；90年代的改革，其目的是要建立‘條專塊統(tǒng)，以塊為主’的權(quán)力格局。目的是使街道辦事處成為有實權(quán)的一級政府組織或‘準(zhǔn)政府組織’。”[2]這反映了街道在現(xiàn)行的行政管理體系中變動不居的尷尬處境，不利于其正常功能的發(fā)揮。其三，這種以街道辦事處為主體、以居民委員會為依托的垂直模式，也削弱了社區(qū)居委會的自治功能。居委會出現(xiàn)了“角色錯位”現(xiàn)象。突出表現(xiàn)在：居委會過多地承擔(dān)政府的行政職能，客觀上變成了街道辦事處的下級行政機構(gòu)。居委會的日常工作不是立足于社區(qū)自治、引導(dǎo)居民的社區(qū)參與，相反是接受政府委派的各項工作并接受政府的檢查評比。[3]此外，街居體制面臨的另一個普遍問題是，面對繁重的行政任務(wù)，街道辦事處和居民委員會成員年齡老化、學(xué)歷偏低，管理方式落伍，辦事效率低下，不能適應(yīng)新的社會情況。

總體而言，計劃經(jīng)濟體制基礎(chǔ)上形成的原有社會管理體制，在功能和運行機制上已經(jīng)不能適應(yīng)新形勢下發(fā)展變化了的新情況、新問題，嚴重滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，并且造成了城市基層社會管理中的基本矛盾，即社會需求多元化、社會化與街居管理體制的單一化、行政化之間的矛盾，這是我國城市社會管理體制改革的內(nèi)在動因。

社區(qū)是社會的細胞，是整個社會組織系統(tǒng)的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。改革開放以來，我國社會管理體制的基礎(chǔ)基本實現(xiàn)了從“單位”到“社區(qū)”的轉(zhuǎn)變，社會管理的重心也逐漸從單位體制下的“工作場所”向市場經(jīng)濟條件下的“居住場所”轉(zhuǎn)移。城市社區(qū)作為社會管理的重要戰(zhàn)略空間，正成為社會管理體制改革與創(chuàng)新的重要載體，在城市基層管理和社會穩(wěn)定中發(fā)揮著日益重要的作用，社區(qū)管理體制創(chuàng)新正逐漸成為社會管理體制創(chuàng)新的基礎(chǔ)性架構(gòu)。

二、社區(qū)管理體制創(chuàng)新：從“議行合一”到“議行分設(shè)”

我國的城市社區(qū)建設(shè)是在“全能”政府失效和“萬能”市場失靈的背景下開始的，是在國家與社會分離、作為國家與社會聯(lián)結(jié)點的“單位制”解體的基礎(chǔ)上出現(xiàn)的，其重要目標(biāo)之一就是重新進行社會整合和社會再造。[4]社區(qū)整合是一種不完全等同于行政整合的社會整合，是完善城區(qū)管理體制和社會保障體系，推進居民自治和民主參與的一種社會化管理的過程。在體制改革和社會轉(zhuǎn)型不斷深入、利益主體多元化和社會階層分化的現(xiàn)實狀況下，社區(qū)體制在社會整合中的作用不斷加強，彌補了由于“單位化”到“社會化”轉(zhuǎn)變而出現(xiàn)的組織形式的缺損和社會階層分化造成的裂痕，在城市基層管理中發(fā)揮著日益重要的作用。社區(qū)整合功能的實現(xiàn)有賴于以下幾個因素：第一，形成社區(qū)歸屬感。這就需要加強社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及完善社區(qū)服務(wù)功能，在擴展社區(qū)公共職能的基礎(chǔ)上，滿足社區(qū)居民日益增長的物質(zhì)、精神需要，進而增強其對的社區(qū)的認同感和歸屬感；第二，建立社區(qū)公共生活空間。通過社區(qū)公共空間的建立，為社區(qū)居民提供參與社區(qū)事務(wù)和社區(qū)活動的場所和基地，為社區(qū)整合功能的發(fā)揮提供條件；第三，提供信息渠道。社區(qū)作為居民聚居地，需要對區(qū)域內(nèi)所有人員的信息進行登記和掌握，而這些內(nèi)容為加強社會管理和制定方針政策提供可靠信息。

社區(qū)作為一個系統(tǒng)化的整體，其有序運行有賴于合理的社區(qū)組織結(jié)構(gòu)。社區(qū)建設(shè)的實質(zhì)，在價值層面上體現(xiàn)為社會公平正義理念的落實，在制度框架上體現(xiàn)為新型城市基層社會管理體制，也就是社區(qū)組織管理體制的構(gòu)建過程。其中制度框架是手段，是途徑，價值理念是目標(biāo)。價值的提升有賴于制度功能的釋放，從這個角度來說，社區(qū)組織管理作為社區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)，其創(chuàng)新方向反映著社區(qū)建設(shè)的基本走向。目前我國社區(qū)自治組織架構(gòu)的創(chuàng)新呈現(xiàn)了從“議行合一”體制向“議行分離”體制轉(zhuǎn)換的趨勢?！白h行合一”模式即議事權(quán)、決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)都由社區(qū)居委會來行使，居委會既承擔(dān)一定的政府工作事務(wù)，又是居民的代言人?！白h行分離”或“議行分設(shè)”模式是指把議決權(quán)與執(zhí)行權(quán)分別交由兩個不同的機構(gòu)行使，一個機構(gòu)作為政府工作事務(wù)的執(zhí)行者，另一個機構(gòu)則作為居民的代言人而存在。

廣州和深圳兩地針對社區(qū)居委會行政化傾向越來越嚴重、社區(qū)居民自治難以開展這一困境，對原有的社區(qū)組織體制進行了思考，按照“議行分設(shè)”的思路，探索采用“居站分設(shè)”、“一會一站”模式，“會”即社區(qū)居民委員會，“站”即新建立起的社區(qū)主體組織——社區(qū)工作站?！白h”就是居委會作為居民的利益代表機構(gòu)發(fā)揮議事、討論職能，充分發(fā)揚社區(qū)民主自治精神；“行”則表現(xiàn)在兩個層面：一方面社區(qū)工作站執(zhí)行居委會的某些決議，另一方面社區(qū)工作站承擔(dān)上級街道交辦的、從居委會中剝離出來的政府行政工作。這樣，居委會以前扮演的政府的“腿”的角色就轉(zhuǎn)由社區(qū)工作站來承擔(dān)，而其自身則真正復(fù)位于法定的居民的“頭”的角色?！熬诱痉衷O(shè)”作為一種制度創(chuàng)新，具有鮮明而強烈的現(xiàn)實指向性。原先在社區(qū)內(nèi)，社區(qū)居委會行政化傾向非常嚴重，沒有充分體現(xiàn)出自治的性質(zhì)。相反，由于過分承擔(dān)了政府托付的工作而在實踐中逐步淪為政府的派出機構(gòu)、街道辦事處的延伸機構(gòu)。這讓居委會“兩面不討好”，一方面行政職能執(zhí)行不好，另一方面由于其自治職能發(fā)生了嚴重偏離，無法滿足居民群眾的真實需求，很難得到社區(qū)居民的認同和支持，基層民主流于形式。這使得社區(qū)居民委員會處于名不副實、角色沖突的尷尬境地，其合法性基礎(chǔ)由此大大動搖，使得政府難以實現(xiàn)對基層社區(qū)的有效整合，也使社區(qū)居民自治的進程舉步維艱。而按照“議行分設(shè)”原則調(diào)整社區(qū)組織設(shè)置，通過“居站分設(shè)”明確各自的職能，在保證社區(qū)黨組織發(fā)揮主導(dǎo)性作用的基礎(chǔ)上，議決權(quán)和執(zhí)行權(quán)分別交由居委會和社區(qū)工作站兩個不同的機構(gòu)來執(zhí)行，則有效實現(xiàn)了社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會和社區(qū)工作站的組織與功能整合。居站分設(shè)在基層社會管理實踐中已取得積極的運作績效，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，鞏固了黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。通過社區(qū)主體管理組織的重構(gòu)，而設(shè)立的社區(qū)工作站，成為黨和政府在基層的工作載體，直接加強了黨和政府在社區(qū)的工作力量，真正起到了“固本強基”的作用。第二，促進社區(qū)自治組織的功能復(fù)位。社區(qū)居委會和社區(qū)工作站分設(shè)后，由工作站承接原來居委會負責(zé)的行政性事務(wù)，居委會專心于社區(qū)自治性事務(wù)，服務(wù)站負責(zé)服務(wù)社區(qū)居民，這就把居委會從繁雜的行政性事務(wù)中解放出來，使其能夠集中精力履行基層民主的政治功能，收集社情民意、反映居民訴求、協(xié)調(diào)居民利益、化解基層矛盾、擴大基層民主、提供社區(qū)服務(wù)等等，對社區(qū)事務(wù)和社區(qū)管理行使議事權(quán)和監(jiān)督權(quán)。這樣就解決了長期以來困擾基層的社區(qū)居委會行政化問題，居委會從以前被動地“聽命令做動作”，轉(zhuǎn)變?yōu)槿缃裰鲃拥亍奥犆褚庾鳑Q策”。第三，進一步推動了基層民主?！熬诱痉衷O(shè)”模式的設(shè)想就是將社區(qū)居委會和社區(qū)工作站在“責(zé)、權(quán)、利”等方面徹底分離，使得國家基層行政與社區(qū)民主自治按照兩條路線分別進行，使得基層行政事務(wù)和社區(qū)自治事務(wù)由不同的“抓手”加以落實。社區(qū)居委會由社區(qū)居民民主直接選舉產(chǎn)生，不坐班僅拿少量補貼，排除了行政權(quán)力和經(jīng)濟利益色彩。這樣，真正熱心公益事業(yè)、愿意服務(wù)群眾的人得以當(dāng)選，為基層民主的發(fā)展?fàn)I造了體制條件。第四，促進了決策主體和執(zhí)行主體積極性的充分發(fā)揮?！熬诱痉衷O(shè)”體制建立了“一個大會，兩個機構(gòu)”。其中“一個大會”——社區(qū)成員代表大會是社區(qū)權(quán)力機構(gòu)，負責(zé)選舉產(chǎn)生社區(qū)協(xié)商議事委員會成員和社區(qū)管理委員會成員，討論和決定社區(qū)事務(wù)?！皟蓚€機構(gòu)”——社區(qū)協(xié)商議事委員會是社區(qū)成員代表大會的議事協(xié)調(diào)部門，其成員的職務(wù)為社會職務(wù)，由組織活動能力強、熱心社會公益事務(wù)、具有較高群眾威信的人員組成；社區(qū)管理委員會則是社區(qū)居民代表大會下設(shè)的執(zhí)行機構(gòu)，不具有決策權(quán)，它在社區(qū)居民代表大會的授權(quán)下，具體組織實施社區(qū)的建設(shè)、管理、服務(wù)等諸多事宜，落實社區(qū)成員代表大會及議事會確定的各項管理工作任務(wù)，協(xié)助政府完成規(guī)定的各項任務(wù)。通過“一會一站”、“居站分設(shè)”的“議行分設(shè)”方式，可以更大地調(diào)動廣大社區(qū)居民的主體意識，從而更好地發(fā)揮其參與社區(qū)管理事務(wù)決策的積極性。第五，大大提高了社區(qū)管理科學(xué)化水平。社區(qū)居委會和社區(qū)工作站分工明確，居委會發(fā)揚基層民主、服務(wù)居民群眾，工作站承擔(dān)行政事務(wù)、協(xié)助基層管理。作為政府在社區(qū)的服務(wù)平臺，社區(qū)工作站的主要工作是協(xié)助、配合政府及其工作部門在社區(qū)開展工作，為社區(qū)居民提供服務(wù)。其職責(zé)主要包括綜合管理、社區(qū)安全、社區(qū)法制、社區(qū)社會保障、社區(qū)健康事務(wù)、社區(qū)文化事務(wù)和社區(qū)協(xié)調(diào)事務(wù)，同時承辦區(qū)人民政府交辦的、與其工作手段相適應(yīng)的其他工作任務(wù)。社區(qū)工作站人員由街道面向社會公開招聘，以形成專業(yè)化、職業(yè)化的隊伍。各社區(qū)工作站還開設(shè)了“一站式”服務(wù)窗口，有關(guān)職能部門的職能、任務(wù)、經(jīng)費、人員進社區(qū)，為居民提供貼心、便捷服務(wù)，大大提高了工作效率。為了規(guī)范社區(qū)工作站工作，《深圳市社區(qū)工作站管理試行辦法》規(guī)定，政府工作部門不得直接向社區(qū)工作站委派工作任務(wù)，凡需社區(qū)工作站協(xié)助完成或承辦的工作事項，必須經(jīng)區(qū)社區(qū)建設(shè)工作委員會審核批準(zhǔn)。政府工作部門要求社區(qū)工作站協(xié)助或承辦的臨時性、非常規(guī)性工作，應(yīng)當(dāng)實行“費隨事轉(zhuǎn)”，并提供必要的工作條件。

三、社區(qū)管理體制創(chuàng)新的未來發(fā)展展望

社區(qū)是國家與社會關(guān)系互動的現(xiàn)實領(lǐng)域。以往我國的國家—社會關(guān)系框架體現(xiàn)為單向度的權(quán)力運作過程，社會缺乏自主性，在很大程度上為國家所覆蓋。改革以后，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，國家權(quán)力開始收縮，并適當(dāng)向社會讓渡，社會自主性增強，雙方力量的博弈表現(xiàn)為新型的互動、互構(gòu)、協(xié)商、合作過程。社會力量的成長有利于構(gòu)建一種均衡的國家與社會關(guān)系模式，在微觀層面上就體現(xiàn)為社區(qū)自組織力量的成長。隨著社會力量的成長壯大和社區(qū)的自組織機制的逐步建立，社區(qū)成為一個自我管理的主體，在居民自治、基層民主建設(shè)、社會治理層面發(fā)揮積極的作用。

目前社區(qū)自治的最大“瓶頸”問題在于舊有街居體制下社區(qū)居委會行政化傾向嚴重，陷于“角色沖突”的困境。要解決這一問題就要進行社區(qū)組織管理體制改革，推進體制創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，優(yōu)化社區(qū)組織結(jié)構(gòu)，理順社區(qū)組織之間關(guān)系，為社區(qū)居委會功能的發(fā)揮創(chuàng)造組織條件和制度條件，使社區(qū)自治組織復(fù)位于開展居民的“自我管理”、“自我教育”、“自我監(jiān)督”和“自我服務(wù)”的社區(qū)自治工作上來，增強社會自治能力。在這個意義上，自治體現(xiàn)為一種良性的制度“分工”——各主體組織權(quán)利與義務(wù)、職能與責(zé)任的統(tǒng)一。[5]作為一種制度設(shè)計，廣州、深圳兩地的“居站分設(shè)”實踐宏觀上適應(yīng)了社會經(jīng)濟體制改革和社會轉(zhuǎn)型的要求，微觀上通過構(gòu)建新型社區(qū)主體組織，實現(xiàn)了對原有社區(qū)組織結(jié)構(gòu)和功能的調(diào)整，有利于解決社區(qū)組織原有的體制性矛盾，從而促進基層民主的開展和居民的社區(qū)參與，是符合社區(qū)發(fā)展方向的。當(dāng)然，不可避免的，任何革新實踐都會帶來這樣那樣的新問題，如居委會不再從事具體事務(wù)，聯(lián)系群眾的功能就逐漸被抽空，社區(qū)居委會也面臨被邊緣化的危險。在沒有行政權(quán)力和經(jīng)濟資源的情況下，居委會在社區(qū)建設(shè)中的活動空間在哪里，通過何種途徑來有效開展居民的自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督等事務(wù)呢？同時，目前居委會管轄范圍過寬，一方面難以開展居民自治，特別是要真正實行社區(qū)居委會直選難度更大。另一方面不利于居民間的溝通和協(xié)調(diào)，不利于在較大范圍整合社區(qū)建設(shè)資源和控制行政成本。能否按照以居民房產(chǎn)利益關(guān)聯(lián)為紐帶、物業(yè)小區(qū)與居委會范圍基本一致的原則，合理調(diào)整社區(qū)工作站和居委會的范圍，達到既有利于居民自治，又能有效整合社區(qū)資源的目的？另外，如何妥善進行權(quán)力、職能的劃分，進一步制定細則界定落實社區(qū)居委會和工作站的職責(zé)范圍，處理好社區(qū)工作站與社區(qū)居委會之間的關(guān)系，使其真正成為合作伙伴關(guān)系？對這些問題的研究和思考，也直接或間接地推動著社區(qū)建設(shè)乃至社會建設(shè)的發(fā)展。

社會管理努力的方向就是通過制度創(chuàng)新，尤其是通過基層社區(qū)組織框架重構(gòu)，調(diào)整原有組織關(guān)系格局，構(gòu)建一種合作主義性質(zhì)的“大格局”，建立健全政府、市場、社會組織各司其職、各負其責(zé)、良性互動、協(xié)調(diào)互補、合作共治，各類社會資源互相促進而又相互制衡的規(guī)范體系，進而在宏觀上構(gòu)建一種均衡的國家與社會關(guān)系模式，實現(xiàn)社會政治穩(wěn)定的目標(biāo)。有學(xué)者認為，在發(fā)展中國家走向現(xiàn)代化進程中，政治穩(wěn)定的發(fā)展大致要經(jīng)歷三個階段，即政策性穩(wěn)定、制度性穩(wěn)定和價值性穩(wěn)定。其中，政策性穩(wěn)定比較脆弱，制度性穩(wěn)定具有決定性，價值性穩(wěn)定發(fā)展程度較高，但價值性穩(wěn)定決不是政治穩(wěn)定發(fā)展過程的終結(jié)，它將隨著現(xiàn)代化的高標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展而發(fā)展。[6]目前我國城市社區(qū)組織管理工作大體位于從政策性探索到制度性確定，再到價值性穩(wěn)定之間，處于過渡時期。要想達到更高層級的價值性穩(wěn)定，必須進一步推動社區(qū)組織管理及社區(qū)建設(shè)等各項工作向前發(fā)展，也就是把社區(qū)組織管理創(chuàng)新的理念進一步細化落實到具體制度建構(gòu)與政策執(zhí)行中去。從這一點來看，城市社區(qū)組織管理還有很長的一段路要走。

[1]馮宏良.改革開放以來中國社會經(jīng)濟生態(tài)分析[J].理論導(dǎo)刊，2010,（5）.

[2]夏建中.城市社區(qū)基層社會管理組織的變革及其主要原因——建造新的城市社會管理和控制的模式[J].江蘇社會科學(xué)，2002,（1）.

[3]王劍敏.城市社區(qū)政治發(fā)展[M].社會科學(xué)文獻出版社，2006.

[4]徐勇.論城市社區(qū)建設(shè)中的社區(qū)居民自治[J].華中師范大學(xué)學(xué)報，2001,（3）.

[5]鄭杭生.社會公平正義與和諧社區(qū)建設(shè)——對社區(qū)建設(shè)的一種社會學(xué)分析[J].中國特色社會主義研究，2007,（6）.

[6]聶運麟.政治現(xiàn)代化與政治穩(wěn)定（緒言）[M].湖北人民出版，2000.

[責(zé)任編輯：張亞茹]

C 912.83

A

1002-7408（2012）07-0023-04

教育部人文社會科學(xué)研究青年基金項目“結(jié)構(gòu)重組與功能調(diào)適：社會轉(zhuǎn)型期城市社區(qū)組織體制創(chuàng)新研究”(10 Y J C 840038)；天津師范大學(xué)博士基金項目“社會轉(zhuǎn)型期城市社區(qū)組織管理創(chuàng)新跟蹤研究”（52 WW1019）的階段性成果之一。

李璐（1982-），女，河南周口人，天津師范大學(xué)政治文化與政治文明建設(shè)研究院、政治與行政學(xué)院講師，法學(xué)博士，研究方向：理論社會學(xué)及其應(yīng)用。