重大項目評價中應加入“社會穩(wěn)定風險評估”

郭秀云

(華東政法大學政治學與公共管理學院，上海 201620)

重大項目評價中應加入“社會穩(wěn)定風險評估”

郭秀云

(華東政法大學政治學與公共管理學院，上海 201620)

“社會影響評價”已成為項目建設中必不可少的環(huán)節(jié)和決策依據(jù)。中國社會穩(wěn)定風險評估是在社會轉型和快速城市化的特殊背景下開展的。項目社會穩(wěn)定風險評估是社會影響評價的重要范疇之一，源于且高于社會影響評價，其目的是及時校正項目的社會后果，強化社會風險管理?！吧鐣绊懺u價”與“社會穩(wěn)定風險評估”的有效整合是重大項目社會評價發(fā)展的基本趨向。

工程項目;社會影響評價;社會穩(wěn)定風險評估

1 項目“社會影響評價”的緣起

從國外項目評價理論和方法的發(fā)展脈絡看，項目社會影響評價是隨著社會發(fā)展的需要，對項目所產(chǎn)生的社會負面影響逐步關注而產(chǎn)生的，各個時期的做法在很大程度上受到社會發(fā)展觀和價值觀的影響。除技術評價外，國外項目評價理論和方法大致經(jīng)歷了四個發(fā)展階段。(1)項目財務評價階段。在20世紀50年代以前，受企業(yè)逐利思想影響，主要從企業(yè)自身角度出發(fā)進行項目的財務評價，其特點是尋求項目利潤最大化，不關心企業(yè)行為的外部效應和間接效應。(2)項目經(jīng)濟評價階段。20世紀50年代以后，在凱恩斯經(jīng)濟理論的影響下，歐美國家對一些社會公共福利事業(yè)進行投資，西方經(jīng)濟學界逐步形成了一種適應評價公共項目的社會成本效益分析方法。它是從宏觀經(jīng)濟角度出發(fā)，站在國家的立場上進行評價的。(3)項目環(huán)境評價階段。20世紀70年代以來，投資項目環(huán)境評價的理論與方法逐步形成并得到發(fā)展，大多側重于技術范式的評價，雖然能夠減輕一些項目的主要不利影響，但經(jīng)常忽略社會影響評價，在減少社會負面影響方面有所欠缺。(4)項目社會評價階段。隨著發(fā)展觀從“以物質為中心”到“以人為中心”，再到20世紀90年代的“以人為中心的可持續(xù)發(fā)展”，投資項目社會評價在國際社會越來越受到重視［1］。此外，伴隨新技術的不斷出現(xiàn)，需要識別某項技術或問題解決方案的長期的、間接的、非預期的社會、經(jīng)濟、環(huán)境后果，以便對之實行控制。該部分內(nèi)容涵蓋在 (廣義的)技術評價中，技術評價貫穿項目評價的全過程，包括的內(nèi)容較廣，與社會評價、經(jīng)濟評價和環(huán)境評價有交叉，但側重點有所不同。

表1 國外關于社會影響評價內(nèi)容的主要觀點

迄今為止，“社會影響評價”的概念表述并不統(tǒng)一，美國多采用“社會影響評價” (Social Impact Assessment)的概念，英國更多采用的是“社會分析”(Social Analysis)的概念，而世界銀行等國際組織一般使用“社會評價” (Social Assessment)的概念。美國、加拿大、歐盟通常將環(huán)境評價與社會影響評價相結合。1969年美國頒布《國家環(huán)境政策法令》 (NEPA)，1994年5月，美國專門頒布了社會影響評價的指導原則，形成了比較規(guī)范的環(huán)境和社會影響評價體系。從20世紀80年代開始，世界銀行作為重要的國際組織，對社會影響評價的發(fā)展起到了重要的推動作用。目前世界銀行制定了關于移民安置、社會分析、社會評價等的專門手冊，廣泛應用于項目的分析和評價。與世界銀行類似，亞洲開發(fā)銀行(ADB)、泛美開發(fā)銀行 (IDB)、加勒比海發(fā)展銀行 (CDB)等國際金融機構在20世紀80年代末至90年代初分別設立了社會發(fā)展部門，頒布社會分析指南，使社會影響評價成為項目評價工作的重要組成部分。

雖然表述不同，但“社會影響評價”、“社會分析”與“社會評價”有許多共同之處，目的都是集中分析擬議中的行動，包括項目與當?shù)氐纳鐣?、人文環(huán)境之間的相互作用，預測項目的實施對人民生活、社區(qū)結構、人口、收入分配、福利、健康、安全、教育、文化、娛樂、風俗習慣及社區(qū)凝聚力等方面有可能產(chǎn)生的影響及社會問題，以及如何在決策中考慮這些影響［2］?？傮w而言，項目評價經(jīng)歷了從技術評價、經(jīng)濟評價到技術、經(jīng)濟、環(huán)境、社會等方面綜合評價的發(fā)展過程，社會影響評價在項目綜合評價體系與決策中扮演著越來越重要的角色。

2 項目 “社會影響評價”在我國的應用

在我國的項目評價中，最常用的概念是“社會評價”和“社會影響評價”，二者在本質上沒有區(qū)別。項目社會影響評價的目標往往基于社會公平、和諧發(fā)展，因此從理論上，項目社會影響評價的一般涵義表述為:分析評估項目對社會公平與和諧發(fā)展目標所帶來的不利影響與有利影響。

我國關于項目社會影響評價的研究和具體實踐始于20世紀90年代。1990年代，原國家計委投資研究所成立了專門的社會評價課題組，出版了《投資項目社會評價指南》和《投資項目社會評價方法》。水利、民航、鐵路、森林、煤礦、電力、公路、城市基礎建設等領域在項目評價中增加了社會評價的內(nèi)容。進入21世紀之后，一些投資項目評價指南中也增加了社會評價的內(nèi)容。2004年，中國國際工程咨詢公司在亞洲開發(fā)銀行技術援助項目的支持下出版了《中國投資項目社會評價指南》。近年來研究和實施社會影響評價的部門和人員在不斷增加。特別是在一些大型工程項目的建設過程中，或邀請專家進行社會影響方面的咨詢和分析，或在環(huán)境評價或經(jīng)濟評價中增加社會評價因素，雖然沒有明確使用“社會影響評價”概念，無“社會影響評價”之名，卻已有“社會影響評價”之實，也凸顯了對社會因素的重視和需求。但在國內(nèi)大多數(shù)的建設項目中，社會影響評價的應用范圍還相當有限。

表2 國內(nèi)關于項目社會影響評價內(nèi)容的主要觀點

目前，我國對社會影響評價的應用大致分三種情況:一是國外或國際機構的援助項目，如世界銀行貸款項目、亞洲開發(fā)銀行的貸款項目或者其他發(fā)展機構的援助項目，一般都要求按照各自編制的評價指南和守則進行社會影響分析和評價。二是一些大型工程項目建設過程中，根據(jù)項目自身特點制定相應標準或參照國際標準進行社會影響的評價論證。如三峽工程、西氣東輸工程、北京奧運會以及西部的退耕還林工程，均較為成功地實施了項目的社會影響評價。三是一些工程項目在可行性研究中基于技術經(jīng)濟范式進行社會效果評價，主要是作為經(jīng)濟評價或者環(huán)境影響評價的“附屬品”［15］。社會影響評價的角色定位是在長期的項目評價歷史發(fā)展中逐漸形成的，社會影響評價擴展了項目評價的內(nèi)容，調(diào)整了項目規(guī)劃與建設的理念，在關注項目經(jīng)濟效益和環(huán)境效益的同時，將評估范圍擴展到項目對當?shù)厣鐓^(qū)、居民和社會資源的可持續(xù)發(fā)展所造成的影響上。隨著內(nèi)容的擴展，項目評價在方法上也將面臨全新的突破。

3 重大項目社會評價之拓展:“社會影響評價”與“社會穩(wěn)定風險評估”的有效整合

近年來，由于重大項目引發(fā)的群體性事件產(chǎn)生了較大的社會影響，中央和地方政府從維護社會穩(wěn)定的角度，開始借鑒和吸收項目社會評價的經(jīng)驗做法，探索重大項目社會穩(wěn)定風險的評估管理。2004年漢源事件發(fā)生后，四川遂寧2005年率先建立重大工程建設項目穩(wěn)定風險預測評估制度，并逐漸將這一制度引入決策、改革等領域。2005年以來，四川、上海、浙江、貴州、江蘇、山東等地紛紛開展重大項目的社會穩(wěn)定風險工作，收效顯著。2011年，中央政府要求各地全面推進社會穩(wěn)定風險評估機制，對涉及群眾切身利益的重大工程項目和重大政策，在決策前進行經(jīng)濟效益和社會風險的“雙評估”，以防止因決策不當引發(fā)社會矛盾。

由此引出的問題是，重大項目的“社會影響評價”與“社會穩(wěn)定風險評估”有何關系?“社會影響評價”能否滿足“社會穩(wěn)定風險評估”的要求?如果不能滿足要求，“社會影響評價”與“社會穩(wěn)定風險評估”應該獨立開展，還是需要進行整合?

與其他項目相比，重大項目的特殊性表現(xiàn)在: (1)項目投資額大、建設周期長。因投資額大，一旦因社會沖突和不穩(wěn)定因素停止建設或延長建設周期，潛在的損失和財務成本將不可低估;因建設周期長，建設期內(nèi)任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題都會影響項目目標的實現(xiàn)，風險管理的難度大;(2)項目涉及面廣、影響力大。一般來講，重大工程項目往往與大規(guī)模的人口遷移、資源分配、社區(qū)重建等相聯(lián)系。同時，與項目建設相關的環(huán)境問題容易引發(fā)社會沖突和群體性事件。由于與社會公眾的關聯(lián)性大，涉及不同的利益群體，既有受益群體，也有受損群體。當利益受損群體規(guī)模巨大，具有較強的組織力量或談判能力時，項目建設面臨的社會風險將加大;(3)項目建設所涉及的現(xiàn)實社會系統(tǒng)具有復雜性特征。重大工程項目的社會風險在很大程度上來源于項目對社會系統(tǒng)直接或間接影響所引發(fā)的社會沖突問題。項目既可能直接作用于社會系統(tǒng)，也可能通過對自然環(huán)境的影響，并間接對相關利益主體和利益關系產(chǎn)生影響，使得傳統(tǒng)思路難以適應現(xiàn)實社會風險評估的需要。

顯然，單純依靠“社會影響評價”不能滿足上述特殊性要求。首先，“社會影響評價”缺乏相應的法律保障。目前，我國在社會影響評價方面還沒有專門的法律規(guī)定。只是在水庫移民、項目環(huán)境影響的公眾參與等方面有零散的條例規(guī)定。其次，評價機構和人才隊伍建設不足。正因為社會影響評價所受重視程度不夠，在項目評價中處于什么位置、如何實施、如何監(jiān)督等均無明確規(guī)定，目前國內(nèi)缺乏獨立的社會影響評價機構和專家團隊，與環(huán)境影響評價相比，社會影響評價機構和人才隊伍建設始終處于初級階段。實踐中往往采取項目方自評或委托其他機構進行評價，評價的科學性和規(guī)范性不足，評價結果的約束力和可靠性也會受到影響。第三，缺乏統(tǒng)一的評價標準和評價方法。目前還沒有形成比較可行的一般化的社會影響評價指南和方法。國內(nèi)社會影響評價早期的研究傾向于將社會影響評價理解為“社會效果評價”，主要分析項目在就業(yè)、收入分配、地區(qū)發(fā)展、衛(wèi)生、教育、交通等方面的效果。這樣的評價更有利于項目的評審，但沒有真正進行社會方面的分析。國際的影響評價指南應用于中國的情況，由于國情的差異，執(zhí)行體制的差異，也趨于形式化［16］。

而目前各地開展的“社會穩(wěn)定風險評估”實踐，盡管通過利益關系的協(xié)調(diào)和社會矛盾的及時化解在事實上促進了社會的穩(wěn)定與和諧。但從總體上看，社會穩(wěn)定風險評估的應用范圍和效果還是比較有限，主要表現(xiàn)在:納入社會穩(wěn)定風險評估的范圍難以準確界定，哪些具體的項目被列為重大項目，是否需要進行社會穩(wěn)定風險評估，主要基于政府職能部門的判斷，帶有一定的主觀性;評估指標的遴選標準以及指標體系的系統(tǒng)性、科學性和評估程序的合理性尚需進一步論證;社會穩(wěn)定風險評估結果對決策的影響力度帶有一定的不確定性，監(jiān)督與責任追究機制不健全;靜態(tài)評估有余，動態(tài)跟蹤監(jiān)測不足，在管理和平抑風險方面缺乏持續(xù)性和有效性。

本文認為，項目“社會影響評價”與“社會穩(wěn)定風險評估”密切相關，實踐中應將二者有效整合，既有合理分工，又能夠資源共享，從而建構起科學的項目社會風險評估和管理體系。

第一，“社會影響評價”在前，“社會穩(wěn)定風險評估”在后，根據(jù)“社會影響評價”結果來確定哪些項目應納入“社會穩(wěn)定風險評估”的范圍。首先，改變目前“先決策、后評估”和由政府職能部門主觀判斷是否屬于重大項目的做法。在項目立項的可行性研究階段，將“社會影響評價”作為一個必要環(huán)節(jié)，由工程咨詢公司負責開展此項工作，納入“社會穩(wěn)定風險評估”的項目應該是經(jīng)評估具有重大社會影響的項目，由政府主管部門、評價機構、項目建設部門和利益相關群體共同參與決策。

第二，完善“社會影響評價”和“社會穩(wěn)定風險評估”相關的法律法規(guī)體系，規(guī)范評估程序，培育獨立的第三方評估機構，提高評估的公正性和權威性。完善的法律法規(guī)體系可以為推進評價工作提供制度保障。目前，我國在“社會影響評價”方面還沒有明確的法律規(guī)定，只是在個別領域出臺了一些相關條例。目前開展的“社會穩(wěn)定風險評估”以各地出臺的地方性法規(guī)居多，立法層次不高。因此，可以考慮就項目“社會影響評價”和“社會穩(wěn)定風險評估”出臺全國性的法規(guī)或指導性文件，明確獨立第三方評估機構的評價主體地位，嚴格界定政府職能部門、評估機構等參與各方的權力、職責，規(guī)范細化評估流程，確保評估工作的可操作性、科學性，提高評估結果的公正性和權威性。

第三，要明確將公眾參與納入到“社會影響評價”和“社會穩(wěn)定風險評估”的工作程序，保障公眾的知情權和表達權，完善信息披露、利益表達、利息協(xié)商及矛盾調(diào)處等配套機制。目前，國際上項目“社會影響評價”的發(fā)展趨勢是從原來的專家決策轉化為一種大眾影響決策的社會參與過程。公眾參與應貫穿社會評價的全過程。這種參與式的社會評價，尊重公眾的知情權、參與權，特別是給予受影響群體充分表達其利益訴求的機會，使評價工作更具有針對性和說服力。公眾參與需要一系列配套機制加以保障。一是信息披露的機制，即相關的利益主體要能獲得和這個利益相關的信息的機制;二是利益表達的機制，即為利益相關者提供一種表達的手段和渠道，保障其“表達權”;三是利益協(xié)商機制，以實現(xiàn)利益平衡和協(xié)調(diào)的最終目標;四是矛盾調(diào)處機制，或稱之為矛盾調(diào)解和仲裁的機制，實際上是一個矛盾終止的機制。公眾參與的實施基礎就是要求決策者、評估人員真正參與到與利益相關群體的對話協(xié)商中。

第四，靜態(tài)評估與動態(tài)跟蹤監(jiān)測相結合，持續(xù)有效地管理和平抑風險、消除不利影響。無論是“社會影響評價”還是“社會穩(wěn)定風險評估”都不能一評了之。項目具體實施前的“社會影響評價”和“社會穩(wěn)定風險評估”是基于前饋控制的思路開展的，識別各種社會影響和潛在社會風險僅僅是一個方面，更重要的是及時消除不利影響、化解和規(guī)避潛在風險，為項目的順利實施提供安全保障。評價中所顯示的各種問題，有些是由于項目建設本身造成的且不可避免的，有些是項目建設過程中有可能出現(xiàn)的問題，有的可以通過制定相關政策加以解決。針對上述情況，應建立監(jiān)測預警和動態(tài)跟蹤機制，對各種風險和問題進行分類管理，以保證項目社會風險管理的持續(xù)性和有效性。

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Adding“Social Stability Risk Assessment”into Assessment of Important Project

Guo Xiuyun
(School of Politics＆Public Management，East China University of Political Science＆Law，Shanghai 201620，China)

In the world，Social impact assessment has been regarded as necessary step and policy-making principle in construction projects.In China，Social stability risk assessment is carried out in special background of social transformation and fast urbanization.As an important component part of social impact assessment，it aims at social consequences correction and strengthening risk management.Social stability risk assessment is closely related to environmental assessment and economic assessment.The basic tendency of project social assessment is to perform valid integration of social impact assessment and social stability risk assessment.

Project;Social impact assessment;Social stability risk assessment

華東政法大學中央財政專項資助項目“大都市社區(qū)治理與公共安全專業(yè)能力實踐基地”(BR011538)。

2012－04－05

郭秀云 (1970－)，女，山東德州人，經(jīng)濟學博士，教授;研究方向:社會管理、公共政策。

F062

A

(責任編輯 張九慶)