我國社會救助事業(yè)的現(xiàn)實需求與未來制度選擇

唐麗娜，席 恒

(西北大學(xué) 公共管理學(xué)院，西安 710069)

我國社會救助事業(yè)的現(xiàn)實需求與未來制度選擇

唐麗娜，席 恒

(西北大學(xué) 公共管理學(xué)院，西安 710069)

改革開放30多年，我國的反貧困任務(wù)仍然十分艱巨。面對由于各種原因引起的貧困問題，需要不斷完善社會救助制度的內(nèi)容，科學(xué)合理地規(guī)劃社會救助事業(yè)，進(jìn)一步強化社會救助管理體系，完善財政支持系統(tǒng)，健全法制保障，以實現(xiàn)我國社會救助事業(yè)的穩(wěn)步發(fā)展。

貧困人口;社會救助;體系;管理;法制保障

在當(dāng)代社會保障體系中，社會救助以其不同于其他保障項目的突出特點在反貧困和社會保障體系中發(fā)揮著重要作用。“十一五”期間，我國社會救助制度在救助項目、救助人群、救助管理、救助主體等方面得到了很大完善，取得了一定的成就，初步實現(xiàn)了社會救助制度的定型化、規(guī)范化和體系化，實現(xiàn)了濟(jì)貧理念由“救濟(jì)”向“救助”的轉(zhuǎn)變。發(fā)展社會救助事業(yè)(或項目)成為政治共識，經(jīng)濟(jì)、政治和社會條件也為社會救助制度的發(fā)展提供了資源。但隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和社會的不斷變化，社會救助制度也面臨著新的問題，救助的人口規(guī)模發(fā)生了變化，救助的內(nèi)涵和外延在不斷發(fā)展，救助的人群結(jié)構(gòu)也在變化。新生的或原有的貧困問題，在不完整的社會救助體系面前比較充分地顯露出來，這使得以解決眼前問題為導(dǎo)向的社會救助制度必須做出改進(jìn)，以適應(yīng)新的情況。

一、我國社會救助的現(xiàn)實需求

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和社會的不斷變化，社會救助人群規(guī)模不斷擴(kuò)大，人群結(jié)構(gòu)發(fā)生相應(yīng)變化，國家和社會對社會救助的內(nèi)涵和外延的理解不斷擴(kuò)展，社會救助的現(xiàn)實需求也發(fā)生了很大變化。

1.社會救助人群規(guī)模的不斷擴(kuò)大引起資金需求增長。根據(jù)民政部《2011年10月份民政事業(yè)統(tǒng)計月報》顯示，截止到2011年10月，全國城市居民最低生活保障人數(shù)為2274.1萬人，戶數(shù)達(dá)到1139.5萬戶;農(nóng)村居民最低生活保障人數(shù)為5290.8萬人，戶數(shù)達(dá)到2622.8萬戶;農(nóng)村居民五保供養(yǎng)人數(shù)為552.6萬人，戶數(shù)達(dá)到531.5萬戶。根據(jù)《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011－2020年)》確定的扶貧標(biāo)準(zhǔn)2300元，我國現(xiàn)有貧困人口達(dá)到1.28億，占到全國總?cè)丝?除港澳臺外)的10%左右。

根據(jù)民政部數(shù)據(jù)，僅以基本生活救助為例，截至2011年10月，城鄉(xiāng)低保人數(shù)為7564.9萬人，約等于全國總?cè)丝诘?.52%。從保障標(biāo)準(zhǔn)看，2010年最低生活保障平均標(biāo)準(zhǔn)是:城鎮(zhèn)為251.2元，農(nóng)村為117元，①到2015年和2020年，如果剔除物價變動因素，城鎮(zhèn)低保平均標(biāo)準(zhǔn)按照年均增長率9.99%②測算，到2015年城鎮(zhèn)低保平均標(biāo)準(zhǔn)提高到404元，到2020年提高到651元。農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)按照年均增長率18.67%測算，到2015年達(dá)到275元，到2020年增長到648元。如果低保人數(shù)不變，以2010年為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行測算，預(yù)計到2015年和2020年，每年低保支出所需財政資金分別將提高到1159億元和1897億元(未包含五保戶供養(yǎng)、各類專項救助、臨時救助及特定人群救助等)。

2.社會救助人群結(jié)構(gòu)不斷變化使救助工作趨于復(fù)雜。進(jìn)入21世紀(jì)以來，中國社會結(jié)構(gòu)調(diào)整迅速，社會救助工作越來越復(fù)雜。從宏觀角度來看，區(qū)域發(fā)展差距、城鄉(xiāng)居民收入差距、區(qū)域內(nèi)部收入差距以及收入分配的不平衡，使相對貧困問題逐步突出。在階層結(jié)構(gòu)上表現(xiàn)為貧富差距固化成為常態(tài);人口結(jié)構(gòu)上，城鄉(xiāng)人口格局將發(fā)生重大變化，人口老齡化提速，在2015年總量將突破2億，人口紅利加速遞減;城鎮(zhèn)化加速發(fā)展，城市化水平不斷提高，農(nóng)村中土地保障傳統(tǒng)和城市中家庭成員互助模式逐漸衰弱。這些都會對原有的國家—社會、國家—政府、政府—民眾、政府—市場關(guān)系調(diào)整產(chǎn)生深刻的影響，從而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中出現(xiàn)不確定性貧困群體，增加社會救助工作的復(fù)雜性。從微觀角度來看，在實際生活中，由于各種各樣的原因而出現(xiàn)了許多新增貧困人口:家庭收入水平雖略高于低保標(biāo)準(zhǔn)，但實際生活水平卻低于享受了各種救助的低保對象的城鄉(xiāng)居民;對最低生活保障制度的“不利用性”，不愿意被貼上這樣的“社會標(biāo)簽”而未被制度覆蓋的貧困群體;由于發(fā)生不可避免的大宗開支，如醫(yī)療、教育、住房、災(zāi)害等，從而導(dǎo)致生活質(zhì)量在短期內(nèi)急劇惡化、無以為繼的“支出型”貧困者;市場變化和自然災(zāi)害增多，貧困人口在市場波動面前的脆弱性引發(fā)的更為復(fù)雜的返貧致貧等;自然環(huán)境和社會環(huán)境的變化導(dǎo)致的各種孤、殘、病、貧、流浪、留守等兒童問題變得越來越復(fù)雜。各種各樣的不同程度困難情況的相對貧困群體對我們的社會救助體系提出挑戰(zhàn)，使得社會救助工作也更為復(fù)雜。

3.社會救助的內(nèi)涵和外延不斷拓展要求救助方式轉(zhuǎn)變。社會救助是基于對貧困的認(rèn)識展開的。伴隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，現(xiàn)代社會對貧困本身的內(nèi)涵和外延的理解也在不斷發(fā)展變化，社會救助的價值理念從恩賜觀念逐步向權(quán)利觀念轉(zhuǎn)變。中國社會的傳統(tǒng)主流意識認(rèn)為貧困是源于生理、天賦、心理和家庭的缺陷，通常把對弱者的救助看成是一種悲天憫人的慈悲行為，是對窮人的恩賜和施舍。這種建立在“施恩論”思想基礎(chǔ)上的社會救助，偏離了其本質(zhì)的意義，在政策上表現(xiàn)為享受對象是占人口較少比例的“三無”人員，強調(diào)絕對貧困的救助，救助標(biāo)準(zhǔn)多是參照滿足最起碼的生活需求的最低費用。隨著社會的不斷發(fā)展，除了內(nèi)生性障礙致貧以外，人們更多的是從社會制度和社會結(jié)構(gòu)中尋找貧困的原因，例如由于社會經(jīng)濟(jì)政策的失當(dāng)?shù)仍驅(qū)е碌呢毨АＨ藗冊絹碓秸J(rèn)識到，社會救助是國家和社會義不容辭的責(zé)任。維護(hù)人權(quán)與人的能力建設(shè)，弘揚以人為本的現(xiàn)代理念，使救助對象的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)得到應(yīng)有保護(hù)，使全社會成員共享社會發(fā)展帶來的成果，這些內(nèi)容越來越成為社會救助內(nèi)涵的基本共識。例如1999年國務(wù)院頒布的《城市居民最低生活保障條例》規(guī)定:持有非農(nóng)戶口的城市居民，凡共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的，均有從當(dāng)?shù)厝嗣裾@得基本生活物質(zhì)幫助的權(quán)利。條例明確了救助貧困的法定責(zé)任主體理所當(dāng)然的是國家政府，同時需要社會各界力量積極參與;救助不再是單純地面向處于威脅生命的絕對貧困的部分社會成員，而是基于滿足基本生活需求的標(biāo)準(zhǔn)，面向存在需求的全體社會成員。這些都對社會救助的內(nèi)容和項目設(shè)計提出了新的挑戰(zhàn)，要求從生活救助向綜合救助發(fā)展。

二、我國社會救助的資源分析

改革開放30多年來，我國在社會認(rèn)識、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和慈善事業(yè)方面都有了長足發(fā)展。

1.建立完善的社會保障體制日益成為我國領(lǐng)導(dǎo)層的政治共識。現(xiàn)代保障制度產(chǎn)生以來，社會保障作為一類國家公器發(fā)揮著政府管理、社會治理的重要功能。無論是俾斯麥社會救濟(jì)法，還是奧巴馬的醫(yī)療改革;無論是我國國有企業(yè)改革時期的養(yǎng)老保險，還是十七大之后的社會保障制度，社會保障作為政府管理工具，發(fā)揮著越來越重要的作用。任何國家的經(jīng)濟(jì)改革或轉(zhuǎn)型都要付出一定成本，特別是社會成本。來自貧困的社會和政治壓力或多或少會危害甚至破壞改革計劃的可持續(xù)性，因此，為了成功推行改革計劃，政府常常推出以社會安全網(wǎng)為主要形式的干預(yù)或補償措施，為貧困或弱勢群體提供經(jīng)濟(jì)援助，我國也不例外。自20世紀(jì)90年代末開始，我國經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)入攻堅階段，改革力度不斷加大，由此引發(fā)了許多社會矛盾和社會問題，如企業(yè)破產(chǎn)、停產(chǎn)或半停產(chǎn)、工人失業(yè)和下崗、物價上漲過快、貧富差距拉大等。這些問題常常觸及普通市民特別是社會弱勢群體的切身利益，而這反過來在一定程度上阻礙或減緩了社會主義經(jīng)濟(jì)市場化改革的步伐。黨的十七大明確了“到2020年實現(xiàn)全面建成小康社會”的奮斗目標(biāo)和“五項新的要求和具體目標(biāo)”，這個奮斗目標(biāo)，既要求我們繼續(xù)深化市場經(jīng)濟(jì)改革，保持國民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、快速發(fā)展，又要求我們建立相對公平的分配機(jī)制，對上述弱勢群體的利益損失建立一定的補償機(jī)制，讓他們分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果?？梢哉f，社會保障日益成為中國領(lǐng)導(dǎo)層的政治共識。

2.30年經(jīng)濟(jì)發(fā)展為社會救助提供了堅實的財力支持。上世紀(jì)90年代以來，國家為社會救助制度運行提供了基本的財政制度安排，公共財政已經(jīng)逐漸替代單位和組織而成為資金來源的主要渠道。國家財政收入持續(xù)增長，其中，2004－2009年平均增長率為23.6%，給我們提供了強有力的后盾。2010年年末，我國GDP已經(jīng)躍居世界第二。截至2011年我國GDP全年增長速度將達(dá)到9.2%左右，若國際經(jīng)濟(jì)政治環(huán)境不再惡化，國內(nèi)不出現(xiàn)大范圍的嚴(yán)重自然災(zāi)害和其他重大問題，我國未來實際GDP與潛在GDP將仍然保持同步增長，到2020年，居民的平均生活水平(即人均GDP)將和拉丁美洲、土耳其及馬來西亞目前的水平大致相當(dāng)。經(jīng)購買力調(diào)整后，2020年我國的人均GDP將是美國的四分之一，而我國的經(jīng)濟(jì)總量將超過美國。我國可能在2020年到2030年間的某個時間成為最大的經(jīng)濟(jì)體。③我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果能夠為社會救助提供堅實的財力基礎(chǔ)。

3.包括慈善事業(yè)在內(nèi)的社會救助日益成為我國社會的基本理念?，F(xiàn)代意義的慈善事業(yè)在我國雖然起步較晚，但是日益發(fā)展起來的慈善文化所倡導(dǎo)的為富者“仁”的價值取向，視“奉獻(xiàn)愛心”為最高價值，代表了一種全新的財富觀。這種通過捐助與受捐助的“愛心”交流和資源流動，不僅可以從物質(zhì)上緩解某些群體的困境，從心理上、情感上消解貧富階層傳統(tǒng)積弊造成的隔閡，還可以在價值上形成一定共識，形成社會階層間的良性互動，最大限度抵消各種“累積性不平等”對個人發(fā)展的消極影響，為每個人更完整地實現(xiàn)“盡其所能、各得其所”創(chuàng)造條件。在和諧社會的構(gòu)建中，慈善事業(yè)日益受到政府的重視與民眾的關(guān)注。國務(wù)院于2000年12月發(fā)布的《關(guān)于完善城鎮(zhèn)社會保障體系建設(shè)試點方案》明確指出“大力發(fā)展慈善機(jī)構(gòu)、服務(wù)于貧困家庭的基金會等非營利機(jī)構(gòu)”;“十五”計劃首次將“發(fā)展慈善事業(yè)，加強對捐助資金使用的監(jiān)管”寫入國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展計劃;2005年，“支持發(fā)展慈善事業(yè)”首次出現(xiàn)在政府工作報告上;黨的十七大明確提出加快完善社會保障體系應(yīng)以慈善事業(yè)為補充;2011年政府工作報告中指出“大力發(fā)展慈善事業(yè)”?！笆晃濉逼陂g，我國慈善事業(yè)有了進(jìn)一步的發(fā)展，從2005年至2009年，我國的社會捐贈款物、福利彩票提取公益金數(shù)額和各類基金會等社會組織的年均增長率分別為69.38%、14.62%和17.25%，④這表現(xiàn)出包括慈善事業(yè)在內(nèi)的社會救助日益成為我國社會的基本理念。

三、我國社會救助制度面臨的主要問題

雖然，“十一五”時期我國社會救助體系得到了很大完善，特定人群保護(hù)制度進(jìn)一步健全，社會救助管理進(jìn)一步深化，社會救助第三方力量蓬勃發(fā)展，但是伴隨著社會救助需求的變化，我國社會救助制度仍顯現(xiàn)出一些不足和問題。

1.社會救助法制建設(shè)有待強化。作為政府保障公民生計的最后一道防線的社會救助制度，需要以高層次的法律來規(guī)范，統(tǒng)領(lǐng)全國的社會救助事業(yè)，免除人民最低要求的風(fēng)險。很多國家社會救助制度都以高層次的全國性立法為保障，例如英國從1601年的《濟(jì)貧法》開始就規(guī)定了政府為社會貧困并喪失勞動能力的國民提供救助的義務(wù);美國在1935年的《社會保障法》中就明確了公共救助是社會保障的重要組成部分。我國社會救助的制度安排多數(shù)屬政策性制度，大多以通知、意見、方案或者規(guī)劃等形式發(fā)布，法規(guī)性制度安排相當(dāng)稀少，且基本上屬于國務(wù)院的行政法規(guī)及部門規(guī)章，如規(guī)定、條例、實施細(xì)則或辦法，法律效力和層次都較低。法律不僅應(yīng)宣示權(quán)利，而且還應(yīng)同時配置社會救助的各種程序。在現(xiàn)實生活中，由于社會救助法治的薄弱和實踐操作的不規(guī)范，侵害救助對象權(quán)利的現(xiàn)象時有發(fā)生，“應(yīng)?！闭卟荒堋氨M?！保戎鷻C(jī)構(gòu)擅自降低救助標(biāo)準(zhǔn)，甚至挪用救助款物等等，受助對象的權(quán)利得不到保障，嚴(yán)重影響了他們的基本生活。但權(quán)利本身如何實現(xiàn)真正的救助，相關(guān)工作機(jī)制并沒有非常詳細(xì)的規(guī)定，許多受助對象對行政復(fù)議、行政訴訟一無所知。

2.社會救助體系有待完善。其一，標(biāo)準(zhǔn)制定應(yīng)更加科學(xué)。我國低保標(biāo)準(zhǔn)是由基層政府民政部門會同財政、統(tǒng)計、物價等部門制定并報上一級地方人民政府備案后公布執(zhí)行的，但由于目前社會救助水平(主要表現(xiàn)為低保)的厘定并沒有客觀的標(biāo)準(zhǔn)，所以在實際操作過程中當(dāng)?shù)卣斦顩r成為社會救助水平的決定性因素。另一方面，自1999年頒布《城市最低生活保障條例》以來，中央政府僅僅只是提出補貼應(yīng)該滿足受益者的當(dāng)?shù)刈畹蜕顦?biāo)準(zhǔn)，并列出食物、衣物、住房、燃料和兒童教育等作為衡量指標(biāo)，但具體補貼水平并沒有明確。其二，方式應(yīng)更加人本化。目前我國的社會救助方式大多停留在“輸血”層面，激勵就業(yè)和預(yù)防貧困的措施較少。鑒于無償性特點，社會救助并不特別要求被救助者提供服務(wù)作為回報，而應(yīng)當(dāng)更多體現(xiàn)出政府責(zé)任和被救助者的權(quán)利。其三，項目設(shè)置應(yīng)更加合理?，F(xiàn)行社會救助體系內(nèi)容繁雜，且缺乏相互的銜接配套，引起多重救助的簡單疊加和勞動所得對救助待遇的簡單替代，不利于激勵受助對象通過公開的勞動增收并退出受助行列，這將會從深層次影響我國城市社會救助制度的長遠(yuǎn)發(fā)展。同時，在城鄉(xiāng)收入差距越來越大的情況下，制度設(shè)計的二元化色彩明顯，表現(xiàn)為:政策二元、管理部門多元、財政支持不明確、救助標(biāo)準(zhǔn)二元化，這不僅沒有縮小城鄉(xiāng)收入差距，反而加大了城鄉(xiāng)收入差距，與城鄉(xiāng)一體化的方向相悖。

3.社會救助管理體制有待完善。首先，管理體制應(yīng)更加規(guī)范。我國目前的社會救助管理以民政部門為牽頭單位，但由于缺乏明確的法律依據(jù)和存在部門利益阻隔，民政、財政、工會、婦聯(lián)、企事業(yè)單位等多頭實施社會救助，“多龍治水”的工作格局導(dǎo)致政出多門、標(biāo)準(zhǔn)各異。這種多元型的救助管理狀況，造成社會救助的總體無序，增大了管理成本，降低了工作效率，既不現(xiàn)實也不利于救助對象需求的有效滿足。其次，運行機(jī)制應(yīng)更加完善。從現(xiàn)狀看，相應(yīng)監(jiān)督機(jī)制缺失，監(jiān)督條款本身流于形式和文本，還沒有形成一種經(jīng)常性的、全面的監(jiān)督安排，從而導(dǎo)致制度的執(zhí)行不力，并且還不能及時糾正其中出現(xiàn)的問題。權(quán)力失去監(jiān)督就會導(dǎo)致腐敗，制度失去監(jiān)督就會形同虛設(shè)。而且在現(xiàn)實生活中，由于在管理過程尤其是社會救助資金轉(zhuǎn)移支付過程中“奧肯漏桶”的客觀存在，導(dǎo)致了社會救助的低效率，造成新的社會不公現(xiàn)象。質(zhì)言之，我國目前社會救助在資金監(jiān)管、程序保障、權(quán)利救濟(jì)等具體運行機(jī)制方面還有待進(jìn)一步完善。

四、我國社會救助制度的未來選擇

我國社會救助制度未來發(fā)展應(yīng)該立足于解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題，加強理念提升、制度建設(shè)和管理創(chuàng)新，形成與構(gòu)建社會主義和諧社會要求相適應(yīng)的可持續(xù)發(fā)展的普惠型社會救助體系。

1.進(jìn)一步健全社會救助實施的法制保障體系。社會救助制度需要以高層次的法律來規(guī)范，統(tǒng)領(lǐng)全國的社會救助事業(yè)，免除人民最低要求的風(fēng)險。一是加快社會救助統(tǒng)一立法進(jìn)程。我國《社會救助法》的缺失成為我國社會救助制度發(fā)展的瓶頸，嚴(yán)重制約我國社會救助制度的穩(wěn)定、定型和可持續(xù)發(fā)展。在立法過程中，應(yīng)改過去單純強調(diào)權(quán)利原則為具有一定勞動能力的受救助群體須承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)的原則。二是調(diào)整社會救助法制結(jié)構(gòu)性失衡，建立健全社會救助程序法，具體包括社會救助公開制度、社會救助回避制度、社會救助聽證制度、社會救助應(yīng)退盡退制度、社會救助處罰制度等等，以期增強社會救助工作透明度，避免不正當(dāng)行為發(fā)生，改變重實體輕程序的狀況。三是完善社會救助制度內(nèi)、外部的銜接機(jī)制。內(nèi)部銜接主要是指加強社會救助的配套立法，彌補相關(guān)制度規(guī)定過粗的缺陷，詳細(xì)規(guī)范立法層級低、相關(guān)規(guī)范嚴(yán)重缺乏的醫(yī)療救助、教育救助、就業(yè)援助等專項救助內(nèi)容，真正做到“應(yīng)保盡保”。社會救助從社會保障的層面來說是最低、最基礎(chǔ)的，它和社會保險及社會福利是一個梯度式的上升，所以外部的銜接主要是指社會救助與社會保險的銜接，尤其是與就業(yè)制度的銜接，目的是強調(diào)受助者自立，促進(jìn)人力資本的發(fā)展，減少“福利依賴”和“貧困陷阱”。

2.進(jìn)一步完善社會救助體系。在現(xiàn)階段構(gòu)建和諧社會和關(guān)注民生的大背景下，一是應(yīng)基于多元化原則、根據(jù)致貧風(fēng)險確定社會救助的主要內(nèi)容，包括基本性生活救助、災(zāi)害救助和專項救助，其中基本性生活救助保障救助對象的生存，災(zāi)害救助是救助各種自然災(zāi)害、社會災(zāi)害以及不可預(yù)見的重大災(zāi)難，專項救助滿足救助對象的各種特殊需要，三者相互補充，共同構(gòu)成社會救助制度的主要內(nèi)容。二是進(jìn)一步擴(kuò)大社會救助覆蓋范圍，改變目前存在若干弊端的“人戶一致”原則，積極研究解決非戶籍人口享受社會救助待遇的問題，探索如何將邊緣貧困群體納入救助體系的制度，注意社會救助對象的邊界彈性化處理。三是建立科學(xué)合理的社會救助標(biāo)準(zhǔn)及其正常動態(tài)增長機(jī)制。建議中央在標(biāo)準(zhǔn)制定方面，遵循基本生存和未來發(fā)展共同關(guān)注，食品類支出和交通、教育、通訊等支出需求共同滿足，貧困人口分享社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的原則，在設(shè)定全國基準(zhǔn)的基礎(chǔ)上由省級政府結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、物價水平執(zhí)行救助標(biāo)準(zhǔn)，防止偏高或偏低，避免“看米下鍋”的現(xiàn)象。四是建立科學(xué)合理、規(guī)范有效的財政投入機(jī)制。作為可靠、穩(wěn)定的資金來源，財政投入結(jié)構(gòu)應(yīng)更加完善;根據(jù)責(zé)任共擔(dān)的原則，健全各級財政對于社會救助資金實行足額列支和按時撥付機(jī)制，制定穩(wěn)定的制度化的中央和地方各級財政共同負(fù)責(zé)機(jī)制，以制度化的方式明確各級財政的責(zé)任，同時完善社會募集機(jī)制作為公共財政的有力補充。五是真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。城鄉(xiāng)一體化主要是指社會救助制度框架一致、管理體系一致、具體救助標(biāo)準(zhǔn)因城鄉(xiāng)消費差異而有所差別或逐步走向趨同。社會救助制度屬于公共服務(wù)范疇，要堅持制度公平，堅持機(jī)會公平，保證城鄉(xiāng)居民在社會救助面前具有同等的權(quán)利和機(jī)會，同時要保證城鄉(xiāng)居民的社會救助效果公平。

3.進(jìn)一步強化社會救助管理工作。一方面要加快社會救助工作的管理體制改革，改善我國目前社會救助實際上的“多龍治水”的工作格局，建立綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，整合和規(guī)范社會救助工作的管理體制，有效整合救助資源，促進(jìn)社會救助工作的良性運行:一是各級政府成立社會救助工作的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)組織，改善過多的地方分權(quán)式的社會救助管理模式，統(tǒng)一政策，協(xié)調(diào)步伐，全面管理與監(jiān)督社會救助工作。二是進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，明確各級政府職責(zé)。三是建立社會參與的多邊救助機(jī)制，整合基層的社會救助力量，成立處理公共事務(wù)的綜合服務(wù)平臺，開展社會救助服務(wù)。

另一方面，完善社會救助工作的運行機(jī)制:一是規(guī)范操作。根據(jù)權(quán)利與義務(wù)對等的原則，規(guī)范救助對象的確定程序，堅持公開操作;進(jìn)一步完善分類施保機(jī)制，制定相關(guān)的分類標(biāo)準(zhǔn)、補助系數(shù)等;救助資金管理必須明確職責(zé)，嚴(yán)格實行專戶、?？?、專人管理。二是建立專門的社會救助信息共享機(jī)制，實現(xiàn)救助工作的動態(tài)管理。三是建立健全監(jiān)督機(jī)制，包括預(yù)決算管理機(jī)制、監(jiān)督檢查機(jī)制和處罰機(jī)制。四是統(tǒng)一整合地方社會救助各方面的資源，統(tǒng)一管理支配社會救助資金，實行資金、信息統(tǒng)一口徑、統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫。

注釋:

①參見民政部《2010年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計報告》。

②根據(jù)民政部《2010年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計報告》數(shù)據(jù)整理得出(其中城鎮(zhèn)低保以2005年為基數(shù)，農(nóng)村低保以2007年為基數(shù))。后同。

③世界銀行:參見中國經(jīng)濟(jì)季報－2010年6月。

④根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》(2006－2010年)數(shù)據(jù)計算得出。其中社會捐贈款物的數(shù)據(jù)由于2008年汶川地震的發(fā)生而有所偏離。

［1］童星.從救助入手，推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障體系建設(shè)［C］//.當(dāng)代中國社會救助制度:回顧與展望(首屆中國社會救助研討會論文集)，2009:1－3.

［2］關(guān)信平.論我國農(nóng)村社會救助目標(biāo)、原則及模式選擇［J］.華東師范大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2006，(6).

［3］姬升峰.城市低保深層次問題及對策研究［C］//.當(dāng)代中國社會救助制度:回顧與展望(首屆中國社會救助研討會論文集)，2009:62－70.

［4］江治強.我國社會救助建設(shè)的經(jīng)驗、議題與展望［C］//.當(dāng)代中國社會救助制度:回顧與展望(首屆中國社會救助研討會論文集)，2009:117－126.

［5］馬艷霞，劉家強.西部農(nóng)村社會救助制度與對策研究［J］.人口與經(jīng)濟(jì)，2009，(2).

D632

A

1002－7408(2012)02－0023－04

民政部和聯(lián)合國兒童基金會合作項目“中國社會救助制度(五年)發(fā)展規(guī)劃研究”(MSJ10－001)。

唐麗娜(1972－)，女，陜西富平人，西北大學(xué)公共管理學(xué)院講師，主要研究方向為社會保障學(xué);席恒(1962－)，男，陜西寶雞人，西北大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，主要研究方向為公共經(jīng)濟(jì)學(xué)和社會保障學(xué)。

［責(zé)任編輯:黎 峰］