論立法沖突之成因

□ 郭曉燕 李 蓉

我國相關(guān)法律已對(duì)立法主體的職權(quán)和權(quán)限作出規(guī)定，并明確了之間的等級(jí)效力。從理論上說，只要立法主體嚴(yán)格按照規(guī)定行使立法權(quán)，就不會(huì)產(chǎn)生立法沖突。但在實(shí)踐中，立法沖突卻是非常普遍的現(xiàn)象[1]，沖突的存在已危及法治統(tǒng)一與尊嚴(yán)，使公民在相互沖突的法律面前無所適從。審視立法沖突的成因，已不是單純的理論問題，更是現(xiàn)實(shí)的迫切需要。縱觀立法沖突的產(chǎn)生，是由多方面的因素綜合所致。

一、權(quán)限不明：立法沖突之直接緣由

我國現(xiàn)行的立法體制是中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和一定程度分權(quán)，多級(jí)并存、多類結(jié)合的立法權(quán)限劃分體制。主體多元下的權(quán)限不明是導(dǎo)致立法失范的直接原因。

（一）經(jīng)度視角：縱向的權(quán)限不明

立法法第七條規(guī)定，全國人大常委會(huì)可以在全國人大閉會(huì)期間對(duì)全國人大制定的法律進(jìn)行部分的補(bǔ)充和修改，但是不得與該法律的基本原則抵觸。在這里“基本原則”，“部分修改”，“抵觸”三個(gè)相當(dāng)不確定的法律概念的存在，造成了二者權(quán)限劃分的困難，為立法沖突埋下隱患。法律和行政法規(guī)之間雖然等級(jí)分明，但是權(quán)限的劃分并不明確。立法法五十六條規(guī)定國務(wù)院根據(jù)憲法和法律制定行政法規(guī)，在實(shí)踐中對(duì)“根據(jù)”的理解又有“職權(quán)說”、“依據(jù)說”兩種不同的觀點(diǎn)，理解的不同導(dǎo)致沖突的出現(xiàn)。

立法法對(duì)部門規(guī)章的立法權(quán)限缺乏必要的控制，體現(xiàn)在兩個(gè)方面：首先，立法法七十一條規(guī)定國務(wù)院的各部門“可以根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令制定規(guī)章”，這就遺留了一個(gè)問題，即這里的“根據(jù)法律”是指根據(jù)法律的明確授權(quán)方能制定規(guī)章，抑或只要制定了某方面的法律，行政部門即可依據(jù)自己對(duì)該法律的理解制定規(guī)章，而無須獲得法律的授權(quán)？如意指后者，則國務(wù)院各部門為“執(zhí)行法律”，能否超越法律的規(guī)定給公民設(shè)定實(shí)體性的權(quán)利義務(wù)？其次，第七十一條規(guī)定國務(wù)院各部門在“本部門的權(quán)限范圍內(nèi)”制定規(guī)章，但事實(shí)上，到目前為止，我國沒有一部專門的部、委或國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)的組織法來規(guī)定各行政部門的權(quán)限，各部委之間的權(quán)限劃分尚處于不斷的博弈之中。

（二）緯度視角：橫向的權(quán)限模糊

由于條塊分割的體制和法律規(guī)定的模糊，部門立法與地方立法的權(quán)限沖突嚴(yán)重。立法法六十四條規(guī)定，地方性法規(guī)可以就“屬于地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)”。第七十一條規(guī)定國務(wù)院各行政部門可以“根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)”制定規(guī)章。但是現(xiàn)有的法律既未就何為“地方性事務(wù)”作出規(guī)定，也沒有就國務(wù)院各部門的權(quán)限作出規(guī)定?，F(xiàn)行的地方組織法對(duì)地方政府職權(quán)的規(guī)定幾乎是對(duì)中央政府職權(quán)的平面式分解，在地方人大無所不包的“討論、決定本行政區(qū)域的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項(xiàng)”的職權(quán)中，“地方性事務(wù)”是一個(gè)空洞的概念。而從另一個(gè)角度看，屬于地方性事務(wù)的事項(xiàng)也完全可以位于國務(wù)院部門的權(quán)限之內(nèi)。例如，某大城市的住宅建設(shè)與管理既是該城市的地方性事務(wù)，但同時(shí)也屬于建設(shè)部的職權(quán)范圍。如此，二者的立法沖突在所難免，實(shí)踐中亦屢見不鮮[2]。

二、利益博弈：立法沖突之根本原因

利益，是在一定的社會(huì)關(guān)系中產(chǎn)生并發(fā)展出來的，通過實(shí)踐活動(dòng)而滿足主體生存和發(fā)展需要的客觀因素[3]。在多元化社會(huì)中，不同的利益主體顯示出不同的需求，且要求實(shí)現(xiàn)利益的最大化。協(xié)調(diào)和控制相互沖突的諸多利益是社會(huì)存在發(fā)展的必要條件，處理利益問題的重要方式就是立法。在論及法律和利益之間的關(guān)系時(shí)，韋伯曾作過精要的論述：“任何法律保障都是直接地為利益服務(wù)的。即使不盡如此，利益也是影響法律創(chuàng)設(shè)的極重要原因。”[4]在立法實(shí)踐中，不同的利益群體為維護(hù)本部門、本地區(qū)的特殊利益，在立法需求沒有得到有效規(guī)范和監(jiān)督的情況下，必然會(huì)產(chǎn)生一定程度的立法混亂與沖突。

（一）中央與地方的利益對(duì)壘

我國是單一制國家，但“由于地域廣闊，各個(gè)行政區(qū)域的物質(zhì)生活條件不同，政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展很不平衡，作為地方性法規(guī)在將這些關(guān)系‘翻譯’為法的原則時(shí)，必然帶有‘地方特征’”[5]。但有一點(diǎn)是共同的——對(duì)各自既得利益的維護(hù)和對(duì)潛在利益的追求?！皞€(gè)人不是為了集團(tuán)而存在，地方不見得總是為了國家而存在，在許多地方他們都是有著自身的利益?！盵6]在立法對(duì)利益需求缺乏嚴(yán)格規(guī)定的背景下，一些地方立法機(jī)關(guān)不能正確處理地方利益和國家利益的關(guān)系，不適當(dāng)?shù)貜?qiáng)化、擴(kuò)大了本地方的權(quán)力，甚至出現(xiàn)了相互割裂的“法律體系”，導(dǎo)致立法沖突的頻頻出現(xiàn)。主要表現(xiàn)為有些地方超越法定權(quán)限，擅自設(shè)定審批、許可、收費(fèi)和罰款，立法成為地方利益的保護(hù)傘。

（二）部門利益法律化

由于延續(xù)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下條塊分割、各自管理某個(gè)領(lǐng)域的體制，我國的各項(xiàng)法規(guī)一般都由主管部門擬定，這樣的立法體系，決定了誰擁有起草權(quán)，誰就擁有話語權(quán)，就可以把法律作為一種能帶來利益的資源。利益的驅(qū)動(dòng)使這些部門在立法時(shí)更多地關(guān)照本部門的利益，盡量擴(kuò)大權(quán)力、減少責(zé)任，忽視法律的整體性和系統(tǒng)性。這種部門主導(dǎo)立法的方式，以及缺乏規(guī)范化的平衡利益機(jī)制，很容易使相關(guān)部門通過立法將“部門利益法律化”。而公眾參與立法的不完善與社會(huì)監(jiān)督的不到位，使得少數(shù)部門幾乎主導(dǎo)了整個(gè)立法。如在1989年至2000年的21部電信立法中，規(guī)定行政機(jī)關(guān)享有許可審批權(quán)的有20部，規(guī)定公民、法人承擔(dān)行政處罰責(zé)任的13部，規(guī)定政府責(zé)任的只有6部，且大多數(shù)還是籠統(tǒng)規(guī)定[7]?！霸谏鐣?huì)發(fā)展和生產(chǎn)力進(jìn)步未達(dá)到一定程度之前，各種社會(huì)利益很難同時(shí)或同等地兼顧，一些利益的滿足常常要以暫時(shí)犧牲其他利益為代價(jià)，這樣就使各種社會(huì)利益間的沖突和對(duì)抗成為不可避免”[8]。

三、社會(huì)變遷與龐雜體系：立法沖突之客觀緣由

社會(huì)變遷引發(fā)了社會(huì)生活的復(fù)雜性，這種情形也客觀上促使法律、法規(guī)體系的龐大和數(shù)量的倍增。從絕對(duì)數(shù)量上看，我國立法主體有300多個(gè)，居世界之首。立法主體的多元，勢必會(huì)增加立法沖突出現(xiàn)的幾率。

（一）社會(huì)變遷引發(fā)社會(huì)關(guān)系復(fù)雜化

立法沖突是客觀世界的復(fù)雜多樣在立法上的反映。法律可能及時(shí)、精確地反映社會(huì)生活的需要，也可能與多變的社會(huì)現(xiàn)實(shí)發(fā)生脫節(jié)。法律超越了社會(huì)的發(fā)展，就可能不被接受；落后于社會(huì)的發(fā)展，就無法滿足需要。社會(huì)的變遷使社會(huì)關(guān)系變得復(fù)雜，要與相對(duì)穩(wěn)定的法律做到有機(jī)協(xié)調(diào)存在一定的困難。比如憲法于1993年已確認(rèn)了市場經(jīng)濟(jì)的合法性，但相應(yīng)的法律沒有及時(shí)作出調(diào)整，刑法中的“投機(jī)倒把罪”的條款依然被保留，結(jié)果一些正常的商業(yè)行為被定性為犯罪,直到1997年修訂刑法時(shí)才取消這一罪名。

我國正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，社會(huì)生活急劇變化，各種狀況復(fù)雜多變，要從其中找出某種邏輯關(guān)系、形成統(tǒng)一的規(guī)則比較困難，因而導(dǎo)致“成熟一個(gè)，出臺(tái)一個(gè)”的多頭立法情形。同時(shí)在轉(zhuǎn)型期，新的社會(huì)關(guān)系正在形成并處于不斷變化中，不確定的因素較大，難以作出準(zhǔn)確的預(yù)測。在這種情況下的立法只能作原則性、粗線條的規(guī)定，在具體的適用中就可能出現(xiàn)不同的細(xì)化和解釋，也會(huì)使立法沖突的可能性增大。

（二）法律體系龐大和數(shù)量倍增

現(xiàn)代社會(huì)，法律法規(guī)的數(shù)量汗牛充棟，法律體系的龐大和數(shù)量的倍增也使得立法沖突的產(chǎn)生不可避免，同時(shí)也為沖突的檢視與克服帶來阻力。立法者在制定一部法律文件時(shí)，無法預(yù)計(jì)到將要制定的幾倍于該法的與之相關(guān)的法律文件所需規(guī)范的全部內(nèi)容。更何況立法沖突的問題在制定時(shí)大多發(fā)現(xiàn)不了，只有在適用中隱蔽的問題才會(huì)暴露出來。“法律規(guī)范的沖突與法律數(shù)量之間存在遞進(jìn)關(guān)系，數(shù)量越大，沖突的可能性越大?！盵9]對(duì)其審查亦顯得尤為重要。目前我國只在全國人大常委會(huì)法工委之下設(shè)了一個(gè)法規(guī)備案審查室，但無論是其地位還是資源上看都很難解決日益嚴(yán)重的法律沖突問題。

（三）能力限定和認(rèn)識(shí)局限

構(gòu)成立法主體的基本要素是立法者。在當(dāng)今時(shí)代立法者是具備嚴(yán)格的條件限定的精英人物。立法者的狀況與國家的立法狀況息息相關(guān)，“得其人自能立法矣”。立法者雖然是一個(gè)群體，且這個(gè)群體還得到了非立法者的幫助，但在社會(huì)關(guān)系的非正常變動(dòng)面前仍顯得應(yīng)接不暇。立法者的能力在龐大的法律體系和法律數(shù)量面前表現(xiàn)出不盡如人意的地方。

立法者不可能在制定一部文件時(shí)就縝密地考慮到此前制定的全部文件的具體內(nèi)容，對(duì)低位階立法部門制定的法律則更無暇顧及；尤其是地方立法，法案的提出大多來自政府各個(gè)部門，而各部門提出的法案或多或少帶有部門利益的色彩，使得立法者難以正確把握；隨著科技的發(fā)展，立法日趨專門化、技術(shù)化，立法者對(duì)許多領(lǐng)域并不精通，甚至并不了解。處在這樣一種情況下，立法者對(duì)立法沖突的發(fā)現(xiàn)與糾正十分困難。

四、模糊語言與相異價(jià)值：立法沖突之內(nèi)在因素

法律表述的模糊性和法律價(jià)值取向的相異性是立法沖突存在的內(nèi)在原因，這是出于法律自身的原因?qū)е碌牧⒎_突。英國哲學(xué)家大衛(wèi)·修漠認(rèn)為法的世界肇始于語言，法律是通過詞語訂立和公布的，法律不能脫離語言而獨(dú)立存在[10]。語言的模糊性使法律的表述不能夠絕對(duì)精確。另外，立法也不可避免地會(huì)涉及立法價(jià)值的選擇，立法者對(duì)于立法價(jià)值的不同選擇也會(huì)造成立法沖突。

（一）語言模糊導(dǎo)致法律規(guī)則的不確定

追求法律的確定性是“概念法學(xué)”所推崇的，他們?cè)噲D以法律嚴(yán)格細(xì)致的規(guī)定包容社會(huì)生活的一切，準(zhǔn)確認(rèn)定權(quán)利義務(wù)。但由于事物沒有客觀的界限以及認(rèn)知的不確定性而使語言具有模糊性的特征，法律語言不可避免地具有模糊性。法律表述中存在大量的模糊概念，法就是由無數(shù)模糊性概念構(gòu)成的一個(gè)知識(shí)體系。此外為了使法律保持內(nèi)在穩(wěn)定性和應(yīng)付變化的內(nèi)在調(diào)節(jié)性，客觀上又要求法律規(guī)范具備一定的模糊性。

“在法律的各個(gè)領(lǐng)域中，都能發(fā)現(xiàn)棘手的難以確定的兩可性情況，如一個(gè)專門概念的界限尚未確定，或者從純粹邏輯觀點(diǎn)來看，兩個(gè)或兩個(gè)以上的相混不清的不同概念，卻可以同樣適用于有關(guān)事實(shí)?！盵11]這種不確定性使立法沖突難以避免。在實(shí)踐中，司法者也會(huì)受到法律用語差異的困擾，出現(xiàn)同樣的行為受到不同對(duì)待的情形。比如“知假買假”是否屬于消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法所要保護(hù)的“消費(fèi)者”，能夠依法獲得“雙倍賠償”的權(quán)利，對(duì)于這一問題不同司法者存在不同的理解。由于概念的模糊以及理解的差異使得王海知假買假的行為在天津的兩個(gè)區(qū)得到截然相反的判決[12]。正由于法律語言的模糊性和不確定性，使得法律的規(guī)定不很明確或者說無法做到精確，基本的后果就是：其他立法者、司法者在理解、認(rèn)識(shí)這些規(guī)則時(shí)可能會(huì)產(chǎn)生不一致，從而導(dǎo)致立法沖突。

（二）價(jià)值相異導(dǎo)致立法目標(biāo)的不協(xié)調(diào)

立法是一項(xiàng)具有強(qiáng)烈目的性的活動(dòng)，不可避免地會(huì)涉及立法價(jià)值的選擇。立法所包含和追求的價(jià)值是多樣的：平等、公正、秩序、效益等?！霸谏鐣?huì)發(fā)展的每個(gè)特定時(shí)期，總有一種價(jià)值處于首要地位，其他價(jià)值處于次要地位。但這并不意味著首要價(jià)值是排他的……這就向人們提出了正確地進(jìn)行價(jià)值評(píng)定和選擇的任務(wù)?！盵13]而每個(gè)立法者由于社會(huì)歷練、知識(shí)素質(zhì)、職業(yè)崗位、性格特征、觀察方法等各方面的不同,在立法時(shí)可能存在不同的價(jià)值判斷，這就極可能導(dǎo)致同一時(shí)期不同的法律存在不同的價(jià)值取向。在法制統(tǒng)一的原則下，下位法的制定者必須考慮上位法的法律文本，思考上位法立法者的立法意圖。但是，法律文本所存在的多義性和模糊性等原因，有可能導(dǎo)致下位法的立法者對(duì)上位法的立法者的立法意圖、目的等理解出不同的含義。二者價(jià)值選擇上的差異也會(huì)引起立法沖突。實(shí)踐中就存在許多由于立法價(jià)值的沖突引發(fā)立法沖突的現(xiàn)象。前幾年沈陽、濟(jì)南、上海、武漢等城市紛紛出臺(tái)了交通事故規(guī)則，出現(xiàn)“撞了白撞”這樣的規(guī)定[14]。處于社會(huì)的轉(zhuǎn)型期，立法者的價(jià)值觀也越來越多元化，各主體“都處于復(fù)雜的社會(huì)背景下和多變的社會(huì)環(huán)境中，從不同的角度出發(fā)，就可能產(chǎn)生不同的法的價(jià)值認(rèn)識(shí)和價(jià)值期求”[15]。在一個(gè)立法體制中往往存在各種各樣的立法價(jià)值，而這些立法價(jià)值之間有時(shí)是相互矛盾的，如果遵從一個(gè)立法價(jià)值，則會(huì)和其他價(jià)值發(fā)生沖突。在眾多的立法價(jià)值——公平與效率、自由和秩序、秩序和人權(quán)等諸多的立法價(jià)值的沖突選擇中，如何處理好這些沖突價(jià)值之間的關(guān)系，進(jìn)行適當(dāng)有效的選擇，對(duì)立法者而言有時(shí)會(huì)顯得力不從心。立法價(jià)值的沖突會(huì)導(dǎo)致人們對(duì)法的不同的理解和評(píng)價(jià)，影響到民眾遵守法律的狀況和監(jiān)督法律實(shí)施的情形。

總之，一旦把法律置于具體的社會(huì)生活背景中，立法沖突往往會(huì)超越法律本身的界限，成為社會(huì)化的問題。立法沖突的存在會(huì)造成法律適用上的無從選擇，形成事實(shí)上的無法可依。正是為減少、預(yù)防立法沖突所可能產(chǎn)生的危害，文章從體制、經(jīng)濟(jì)利益、社會(huì)及法律自身的特點(diǎn)等各方面探討了我國立法沖突產(chǎn)生的因素，希望以此為基點(diǎn)，建立有效的立法沖突預(yù)防、控制機(jī)制。

注釋：

[1]典型的立法沖突有：2003年備受關(guān)注的“孫志剛案”凸現(xiàn)了國務(wù)院制定的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》違憲；同年的李惠娟事件體現(xiàn)了《河南省農(nóng)作物種子管理?xiàng)l例》與《中華人民共和國種子法》的沖突；2005年的黑龍江省強(qiáng)制婚檢風(fēng)波凸現(xiàn)了部門規(guī)章和地方法規(guī)之間沖突。

[2]《齊魯晚報(bào)》2006年11月17日刊登的《維修基金“黑洞”有多大》一文中曾報(bào)道廣州市12個(gè)住宅小區(qū)業(yè)主委員會(huì)宣布，他們將聯(lián)合向開發(fā)商追討上千萬的住宅維修基金。但是在這一糾紛中，涉及維修基金繳納的法規(guī)存在沖突，1998年頒布的《廣東省物業(yè)管理?xiàng)l例》規(guī)定由開發(fā)商繳納維修基金；而1999年建設(shè)部、財(cái)政部頒發(fā)的《住宅共享部位共同設(shè)施設(shè)備維修資金管理辦法》規(guī)定由業(yè)主繳納維修基金。國務(wù)院部門規(guī)章與地方法規(guī)之間關(guān)于行政主管部門和相對(duì)人權(quán)利義務(wù)截然相反的規(guī)定使得房管部門和法院相互踢皮球，業(yè)主們成了“冤大頭”，普通百姓承擔(dān)了部門規(guī)章與地方法規(guī)之間的沖突成本。

[3]關(guān)于利益的定義有多種說法，如“需要滿足說”、“客觀對(duì)象說”、“關(guān)系說”、“綜合說”等等。對(duì)這些說法的詳細(xì)論述和對(duì)立與特點(diǎn)的分析，可分別參見，王偉光：《社會(huì)利益論》，人民出版社1998年版；李順德：《價(jià)值論》，中國人民大學(xué)出版社1987年版；蘇宏章：《利益論》，遼寧大學(xué)出版社1991年版。

[4]【德】馬克斯·韋伯：《論經(jīng)濟(jì)與社會(huì)中的法律》，張乃根譯，中國大百科全書出版社1998年版，第33頁。

[5]張鉅：《建立法律規(guī)范的沖突規(guī)范》，載《山西師大學(xué)報(bào)》1996年第4期。

[6]魏宏：《法律的社會(huì)學(xué)分析》，山東人民出版社2003年版，第381頁。

[7]劉莘：《國內(nèi)法律沖突與立法對(duì)策》，中國政法大學(xué)出版社2003年版，第81頁。

[8]陳東升：《沖突與權(quán)衡：法律價(jià)值選擇方式的思考》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2003年第1期，第52頁。

[9]張鉅：《建立法律規(guī)范的沖突規(guī)范》，載《山西師大學(xué)報(bào)》1996年第4期。

[10]舒國瑩：《戰(zhàn)后德國法哲學(xué)的發(fā)展路向》，載《比較法研究》1994年第4期。

[11]【美】E·博登海默：《法理學(xué)法律哲學(xué)與法律方法》，鄧正來譯，中國政法大學(xué)出版社2004年版，第506頁。

[12]王海因購買假貨，要求按中華人民共和國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法有關(guān)規(guī)定雙倍賠償，在天津市兩個(gè)區(qū)法院得到兩次完全不一樣的判決。一個(gè)法院以王海是知假買假不屬消費(fèi)者為由，駁回了其雙倍賠償?shù)恼?qǐng)求；而另一個(gè)法院卻支持了王海的訴訟請(qǐng)求。

[13]張文顯：《法哲學(xué)范疇研究》，中國政法大學(xué)出版社2001年版，第189頁。

[14]這些規(guī)則不同程度地作了下列的規(guī)定：在出現(xiàn)行人、非機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)诉`反交通規(guī)則，如騎車人在禁止非機(jī)動(dòng)車通行道路上行駛，與機(jī)動(dòng)車發(fā)生事故，機(jī)動(dòng)車一方不負(fù)責(zé)任。2004年5月的道路交通安全法，已對(duì)此加以明確否定，第七十六條規(guī)定：機(jī)動(dòng)車與非機(jī)動(dòng)車、行人之間發(fā)生交通事故的，由機(jī)動(dòng)車一方承擔(dān)法律責(zé)任。新法體現(xiàn)了尊重人的生命，將生命權(quán)放在第一位的立法價(jià)值選擇，這與憲法的基本精神是一致的。

[15]卓澤淵：《法的價(jià)值論》，法律出版社1999年版，第648頁。