論行政道歉

□ 朱應(yīng)平 李 玉

2012年3月7日，全國政協(xié)教育界別聯(lián)組討論會上，委員們的發(fā)言環(huán)節(jié)已經(jīng)結(jié)束，主持人在請列席聯(lián)組討論的教育部部長袁貴仁講話時，政協(xié)委員、復(fù)旦大學(xué)教授葛劍雄在沒有事先安排發(fā)言的情況下，突然站起來大聲要求教育部就2012年考研英語泄題事件道歉。葛教授說道：“我要求教育部對2012年考研泄題事件作出答復(fù)，并向全體考生道歉。這樣的事情不止發(fā)生一次，怎樣彌補(bǔ)考生的損失，究竟在教育部考試中心內(nèi)部存不存在腐敗犯罪行為？”在眾委員發(fā)言期間一直保持沉默的袁貴仁作出回應(yīng)。他舉起當(dāng)日《中國教育報》有關(guān)委員們要求教育部答復(fù)考研泄題事件的報道，隨后說：“感謝委員們關(guān)心教育考試，葛教授不提我也會說?？佳写_實(shí)存在問題，作弊事件干擾了人才培養(yǎng)選拔工作?！彼硎?，完全贊同公布作弊事件的情況，現(xiàn)在公安部門已組織專門力量，偵查工作正在進(jìn)行，已取得較大進(jìn)展。“但沒有結(jié)果的情況下，具體的人員數(shù)字我不能公布，還在核實(shí)。此后將視情況告知公眾?！痹F仁表情嚴(yán)肅地說，“我表個態(tài)，查出的教育部門人員一律負(fù)法律責(zé)任，涉及領(lǐng)導(dǎo)的一切按法律辦事。同時，現(xiàn)已抓緊考試立法。”遺憾的是，袁貴仁部長并未當(dāng)場在回答中作出正式道歉。

不過，在一些地方和部門，已經(jīng)有一些行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)就其所在單位履職失誤等情況向公眾道歉。個別地方政府還制定了規(guī)章。如2007年深圳市政府制定了《深圳市政府部門責(zé)任檢討及失職道歉暫行辦法》。這是一個重大的進(jìn)步，但是其只是對市政府工作部門和區(qū)政府提出的要求，還沒有對市政府自己提出要求。再者，就全國來看，絕大多數(shù)地方?jīng)]有類似的立法規(guī)定,使得《深圳市政府部門責(zé)任檢討及失職道歉暫行辦法》基本成了“制度孤本”。由于缺乏高層級法律規(guī)范的強(qiáng)制規(guī)定，因此就全國而言，行政道歉整體狀況仍然處于自發(fā)與非制度化的階段，道歉尚未成為行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)及其工作人員的自覺行為。筆者認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)道歉特別是主動道歉是體現(xiàn)人民主權(quán)原則的一種責(zé)任形式，是尊重民眾知情權(quán)的行為,也是通過社會協(xié)商程序化解矛盾的重要環(huán)節(jié)，它能起到其他責(zé)任形式無法取代的優(yōu)點(diǎn)，有必要通過在法律和行政法規(guī)中加以確認(rèn)，建立全國層面的行政道歉制度。

一、含義及性質(zhì)

在我國語言學(xué)上，道歉就是指“表示歉意”[1]。國外語言學(xué)家認(rèn)為，道歉本身是一種禮貌行為?！暗狼傅哪康脑谟谥С质軐?shí)質(zhì)或潛在的冒犯行為不良影響的聽話人。為了實(shí)現(xiàn)道歉行為,說話人有意貶損自己,承認(rèn)錯誤或責(zé)任。”[2]就行為本質(zhì)和功能來說,道歉對說話人來說，對其面子有不利影響；對受聽者來說，有利于維護(hù)其面子[3]?！暗狼甘且豁?xiàng)針對被冒犯者面子需要的言語行為,目的在于補(bǔ)救需道歉者承擔(dān)責(zé)任的冒犯行為,從而恢復(fù)道歉者與道歉接收者之間的平衡?！盵4]

根據(jù)道歉主體的不同，可以將道歉分為很多種。行政道歉是道歉的一種，可以將其界定為：行政道歉是指作為行政機(jī)關(guān)及其工作人員就其自身沒有依法履行行政職權(quán)職責(zé)或者錯誤地履行行政職權(quán)職責(zé)的行為對公眾和社會所引起的不良后果，向公眾和社會公開表示歉意的行為。作為法律意義上的行政道歉，有以下幾個方面特點(diǎn)和構(gòu)成要素。

1.行政道歉的主體是行政機(jī)關(guān)，具體實(shí)施可以是一般的公職人員，最好由行政領(lǐng)導(dǎo)實(shí)施。這里所說的行政機(jī)關(guān)是指有未依法履職情形的行政機(jī)關(guān)。由違法失職的行政機(jī)關(guān)承擔(dān)并不意味著只有該行政機(jī)關(guān)自己發(fā)現(xiàn)了違法失職存在的情形，發(fā)現(xiàn)者可以有很多。如2007年《深圳市政府部門責(zé)任檢討及失職道歉暫行辦法》規(guī)定，政府部門自我發(fā)現(xiàn)或者經(jīng)人民代表大會、人民政府、監(jiān)察機(jī)關(guān)等有權(quán)機(jī)關(guān)依法認(rèn)定有失職行為?？梢姡l(fā)現(xiàn)者可以多種多樣，包括也可以是新聞媒體曝光、社會公眾或者個人批評控告檢舉出來的。

2.其受眾是社會公眾，也可能是一定范圍的部分群體。如英語考試泄密，行政機(jī)關(guān)應(yīng)該向考生和整個社會道歉。它與行政機(jī)關(guān)針對相對人的賠禮道歉有所區(qū)別。國家賠償法規(guī)定了國家機(jī)關(guān)對公民、法人或者其他組織的賠禮道歉，它是行政機(jī)關(guān)實(shí)施了違法或者不當(dāng)行為，給相對人個人造成人身傷害，而向相對人個人表達(dá)歉意的行為。本文所指的行政道歉一般是針對不特定社會公眾表達(dá)出來的歉意。

3.道歉理由是，行政機(jī)關(guān)及其工作人員存在履職上的不作為、拖延作為、違法不當(dāng)作為等多種形式。簡單地說，就是沒有合法合理地履職。這里所說的沒有合法合理履職情形很多，有的文件統(tǒng)稱為“失職行為”。如《深圳市政府部門責(zé)任檢討及失職道歉暫行辦法》規(guī)定，政府部門自我發(fā)現(xiàn)或者經(jīng)人民代表大會、人民政府、監(jiān)察機(jī)關(guān)等有權(quán)機(jī)關(guān)依法認(rèn)定有失職行為,致使國家利益、人民利益和公共利益受到嚴(yán)重?fù)p害或者造成嚴(yán)重社會影響的,應(yīng)當(dāng)向公眾道歉。這里以“失職行為”統(tǒng)稱之。

2009年廣州市委市政府發(fā)布的《廣州市黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)暫行辦法》第二章問責(zé)內(nèi)容部分第六至十三條列舉了問責(zé)（包括責(zé)令道歉，據(jù)此推斷，道歉適用的情形應(yīng)該相同）。第六條，在決策中，有規(guī)定六種情形之一的，應(yīng)當(dāng)問責(zé)。第七條規(guī)定，在執(zhí)行上級機(jī)關(guān)的決策和部署中，有規(guī)定三種情形之一的，應(yīng)當(dāng)問責(zé)。第八條規(guī)定，在履行執(zhí)法執(zhí)紀(jì)職責(zé)中，有規(guī)定四種情形之一的，應(yīng)當(dāng)問責(zé)。第九條，在履行社會管理職責(zé)中，有規(guī)定五種情形之一的，應(yīng)當(dāng)問責(zé)。第十條，在履行內(nèi)部管理職責(zé)中，有規(guī)定三種情形之一的，應(yīng)當(dāng)問責(zé)。第十一條，在接受監(jiān)督過程中，有規(guī)定四種情形之一的，應(yīng)當(dāng)問責(zé)。第十二條，在履行其他職責(zé)中，有規(guī)定四種情形之一的，應(yīng)當(dāng)問責(zé)。第十三條，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部有本辦法之外的不履行或不正確履行職責(zé)，造成重大失誤或不良社會影響的行為，應(yīng)當(dāng)予以問責(zé)的，依照本辦法問責(zé)。據(jù)此規(guī)定，違法失職有很多情形，雖然該規(guī)定適用于“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部”，但多數(shù)規(guī)定情形適用行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行政道歉。

4.它在表現(xiàn)形式上不同于以往的責(zé)任追究形式。以往責(zé)任形式是由外在某個主體對行政機(jī)關(guān)及其工作人員施加的。如公務(wù)員法第五十六條規(guī)定：“處分分為：警告、記過、記大過、降級、撤職、開除?！钡谖迨邨l規(guī)定：“公務(wù)員違紀(jì)的，應(yīng)當(dāng)由處分決定機(jī)關(guān)決定對公務(wù)員違紀(jì)的情況進(jìn)行調(diào)查，并將調(diào)查認(rèn)定的事實(shí)及擬給予處分的依據(jù)告知公務(wù)員本人。公務(wù)員有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯?！薄疤幏譀Q定機(jī)關(guān)認(rèn)為對公務(wù)員應(yīng)當(dāng)給予處分的，應(yīng)當(dāng)在規(guī)定的期限內(nèi)，按照管理權(quán)限和規(guī)定的程序作出處分決定。處分決定應(yīng)當(dāng)以書面形式通知公務(wù)員本人?！笨梢姡话闼缘呢?zé)任追究是由沒有依法履職者所在的行政機(jī)關(guān)來實(shí)施的，是指由行政機(jī)關(guān)對個人實(shí)施的。本文所言的行政道歉是由自己主動實(shí)施的，通常是針對不特定社會公眾表達(dá)歉意。2009年中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于實(shí)施黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》將“責(zé)令公開道歉”作為問責(zé)的一種方式。但未從正面直接明確“道歉”的性質(zhì)，“責(zé)令公開道歉”是一種被動的行為，還不能體現(xiàn)出道歉者對道歉的真誠，道歉必須有其內(nèi)在質(zhì)的要求。如《深圳市政府部門責(zé)任檢討及失職道歉暫行辦法》第六條規(guī)定：“政府部門實(shí)施檢討及道歉，應(yīng)當(dāng)主動、及時和真誠?！薄柏?zé)令公開道歉”還不能反映出道歉者對自己行為反思情況，看不出其“真誠”。

5.本文所言的行政道歉是一種法律責(zé)任，而不限于道德意義上的責(zé)任。因?yàn)樗粌H意味著道歉者承認(rèn)自己在法律規(guī)范上有履職不到位的現(xiàn)象，而且表達(dá)歉意，并愿意接受承擔(dān)相關(guān)不利處理的一種責(zé)任形式。法律意義上的道歉與其他道歉不同之處在于，它是由法律規(guī)范明示或者默示的一種責(zé)任形式。

綜上，行政道歉確有不同于以往所言的法律責(zé)任形式的特點(diǎn)。由于這種責(zé)任形式是由行政機(jī)關(guān)主動表達(dá)的，適用起來確有其他責(zé)任形式無法達(dá)到的效果。比如，由行政機(jī)關(guān)主動實(shí)施的真誠的行政道歉，可以更明顯地舒緩民眾不滿情緒，可以防止矛盾進(jìn)一步激化或者引起進(jìn)一步社會群體事件。同時，通過行政機(jī)關(guān)主動道歉，可以盡快啟動行政機(jī)關(guān)與社會公眾的社會協(xié)商互動的程序，從而盡快解決糾紛和矛盾，可見它是促進(jìn)實(shí)現(xiàn)和諧社會重要的輔助形式。

二、行政道歉立法的憲法基礎(chǔ)

我國還沒有在法律和行政法規(guī)層面確認(rèn)全國統(tǒng)一的行政道歉制度，但是憲法已經(jīng)為通過立法特別是制定法律法規(guī)確立此項(xiàng)制度奠定了多方面的基礎(chǔ)。

1.人民主權(quán)原則。我國憲法第二條確立了人民主權(quán)原則：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民?！睋?jù)此，人民是一切權(quán)力的擁有者，所有國家機(jī)關(guān)權(quán)力最終來源于人民的授予。各級行政機(jī)關(guān)行使的行政權(quán)力是國家權(quán)力的重要組成部分，也來源于人民，即人民通過憲法授權(quán)的。如我國憲法第八十九條關(guān)于國務(wù)院職權(quán)，就是通過人民通過憲法授權(quán)其職權(quán)職責(zé)。人民主權(quán)原則要求行政機(jī)關(guān)將人民奉為上帝，不得以違背人民意志和利益的形式行使權(quán)力，否則就應(yīng)當(dāng)通過相應(yīng)的形式接受人民的處理。憲法第二十七條規(guī)定：“一切國家機(jī)關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)?！毙姓狼刚求w現(xiàn)人民主權(quán)原則和為人民服務(wù)原則的一種具體機(jī)制。如果行政機(jī)關(guān)及其工作人員因?yàn)闆Q策失誤、工作失職、監(jiān)督不力、處置失當(dāng)、用人失察等原因給公民生命、財產(chǎn)、利益等造成重大損失或惡劣影響，就應(yīng)該誠心誠意向人民道歉。這正是反映行政機(jī)關(guān)聽取人民意見、接受人民監(jiān)督的表現(xiàn)。總之，人民主權(quán)原則為道歉立法提供了權(quán)力來源依據(jù)。

2.憲法責(zé)任制原則。憲法第二十七條規(guī)定，一切國家機(jī)關(guān)實(shí)行工作責(zé)任制。責(zé)任制要求國家機(jī)關(guān)堅持職權(quán)和職責(zé)相統(tǒng)一。既然各級政府行使多項(xiàng)憲法法律職權(quán)職責(zé)，就要對此行使情況承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。如果其沒有行使好職權(quán)，向人民道歉就成為一種不錯的選擇。行政道歉雖然更多地體現(xiàn)了其道德責(zé)任的性質(zhì)，但是不應(yīng)該局限于此。當(dāng)它沒有外化為規(guī)范、沒有成為約束人們行為的規(guī)范而僅僅是一種內(nèi)心的體驗(yàn)時，它自然不屬于法律責(zé)任。但是，當(dāng)它以法律規(guī)范形式表現(xiàn)出來，并作為規(guī)范和衡量人們外在行為的規(guī)范時，它就是一種法律規(guī)范性的責(zé)任形式。憲法責(zé)任制原則為行政道歉制度立法提供了組織活動原則依據(jù)。

3.憲法監(jiān)督權(quán)依據(jù)。它是公民憲法權(quán)利實(shí)現(xiàn)的重要途徑。憲法第四十一條規(guī)定：“公民對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利；對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實(shí)進(jìn)行誣告陷害?！薄皩τ诠竦纳暝V、控告或者檢舉，有關(guān)國家機(jī)關(guān)必須查清事實(shí)，負(fù)責(zé)處理。任何人不得壓制和打擊報復(fù)?！薄坝捎趪覚C(jī)關(guān)和國家工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的人，有依照法律規(guī)定取得賠償?shù)臋?quán)利。”該條規(guī)定被統(tǒng)稱為公民的監(jiān)督權(quán)。它與前面幾個原則不同在于，是從公民個體權(quán)利實(shí)現(xiàn)角度思考問題的。就是說，公民批評建議申訴控告檢舉權(quán)和賠償請求權(quán)很大程度上取決于國家機(jī)關(guān)特別是行政機(jī)關(guān)是否自覺配合上述權(quán)利的行使。如果行政機(jī)關(guān)及其工作人員主動配合，會更容易獲得公民的理解和支持，和諧社會關(guān)系更容易形成。行政道歉可以成為行政機(jī)關(guān)針對公民行使批評建議申訴控告檢舉權(quán)的配套措施，即要求行政機(jī)關(guān)針對公民行使上述權(quán)利之后作出及時回應(yīng)的措施。

需要指出的是，前文把行政道歉界定為行政機(jī)關(guān)對其不履行或者不正確履行職責(zé)而向社會公眾表達(dá)的歉意，它不同于行政機(jī)關(guān)對公民個體實(shí)施的賠禮道歉。后者情形如國家賠償法第三十五條規(guī)定：“有本法第三條或者第十七條規(guī)定情形之一，致人精神損害的，應(yīng)當(dāng)在侵權(quán)行為影響的范圍內(nèi)，為受害人消除影響，恢復(fù)名譽(yù)，賠禮道歉?！逼渲械谌龡l規(guī)定的是，行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行使行政職權(quán)時有侵犯人身權(quán)情形的。行政道歉通常適用于針對不特定多數(shù)人造成危害或者不利影響的情形。這一點(diǎn)并不影響憲法第四十一條成為行政道歉的憲法基礎(chǔ)，因?yàn)殡m然該條將權(quán)利主體表達(dá)為“公民”個人，但我們對其理解不能局限于“公民”個人。這是因?yàn)閷芏嗖惶囟ü駛€體這些權(quán)利的侵害就會造成對社會公眾利益即我們所說的“公益”的侵害。此時就會轉(zhuǎn)化為對社會公眾利益的侵害，就有“行政道歉”適用的空間。

4.憲法法治原則和權(quán)力制約原則。憲法第五條確立了法治原則：“一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。”“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)?！睋?jù)此，行政機(jī)關(guān)必須按照憲法法律法規(guī)和規(guī)章的要求行使職權(quán)。各級行政機(jī)關(guān)及其工作人員在其沒有依法行使好職責(zé)的情況下，通過行政道歉，展示出法治對公權(quán)者的約束力，迫使公權(quán)行使者對法治主體即人民的敬重，促使其盡快改正其不足。

綜上，憲法精神要求我國盡快制定法律和行政法規(guī)，確立統(tǒng)一適用于全國的行政道歉的責(zé)任形式。關(guān)鍵在于，最高立法機(jī)關(guān)和最高行政機(jī)關(guān)是否愿意付諸行動。在尚未制定法律或者行政法規(guī)確認(rèn)之前，建議由全國人大常委會或者國務(wù)院在相應(yīng)的文件中或者政策中作出要求。

三、行政道歉的主要規(guī)則

完善體系化的行政道歉至少應(yīng)該具備以下內(nèi)容。

1.道歉的要件。憲法、法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定了各級行政機(jī)關(guān)的職權(quán)和職責(zé)，這些是衡量其履職情況的依據(jù)。凡是不符合履職要求的并造成重大失誤或者不良影響的行為，都應(yīng)當(dāng)公開向社會道歉。根據(jù)憲法和法理，我們認(rèn)為，行政道歉適用要件必須有以下幾個方面。第一，行政機(jī)關(guān)及其工作人員有法定不履行或不正確履行職責(zé)的客觀情況存在。第二，造成了重大失誤或不良社會影響的行為。如果只是一般不大的影響，可以不采用道歉。對于“重大失誤或者不良社會影響”應(yīng)當(dāng)從寬理解。第三，相應(yīng)的法律法規(guī)規(guī)章和政策明示或者默示了行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任。這里所說的法律法規(guī)規(guī)章不一定要明示的規(guī)則，也可以是其精神和原則。對行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任，一般是明示的，但也可以是默示的，對此應(yīng)當(dāng)做寬松的理解。第四，不需要行政機(jī)關(guān)有主觀上的明確過錯，包括故意或者過失。就是說，一般采用客觀責(zé)任，只要發(fā)生了第一點(diǎn)所說的客觀情況，就可以推定行政機(jī)關(guān)有主觀上過錯。否則，很難適用行政道歉，也與前述行政道歉所要求的“真誠”條件相沖突。

2.道歉的承擔(dān)者和實(shí)施主體。我國憲法和法律確立了行政機(jī)關(guān)實(shí)行行政首長負(fù)責(zé)制。它是指：行政首長在所屬行政機(jī)關(guān)中處于核心地位，在本機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)時享有最高決定權(quán)，并對該職權(quán)行使后果向人大及其常委會負(fù)責(zé)的行政領(lǐng)導(dǎo)制度。因此，行政道歉的責(zé)任承擔(dān)者理應(yīng)是存在履職不到位的行政機(jī)關(guān)。但是具體實(shí)施可以由所屬機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人實(shí)施，也可以由相關(guān)工作人員來實(shí)施。而由行政機(jī)關(guān)首長實(shí)施，更能顯示出其道歉的真誠性，因此，除非有特殊情況，一般情況下，由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人實(shí)施。

3.道歉的形式和方式。鑒于行政道歉的特殊性,原則上應(yīng)當(dāng)采取書面形式,同時輔以可以口頭、新聞電視公告以及新聞發(fā)布會的媒體形式發(fā)布道歉予以補(bǔ)充。筆者認(rèn)為，采用口頭加書面的形式是最好的選擇?？陬^道歉更為便捷易行,但應(yīng)將口頭道歉的內(nèi)容記錄在案。書面道歉更加正式,可以通過報紙刊出道歉書并說明“履責(zé)不力的原因、整改的具體措施及進(jìn)度安排”。而且由于有書面道歉作為憑證，更容易迫使已經(jīng)道歉的行政機(jī)關(guān)處處小心，切實(shí)履行好法定職責(zé)，更能體現(xiàn)行政機(jī)關(guān)“知錯必改”的誠意,更易獲得社會公眾的諒解,使行政道歉的功能得以淋漓盡致地發(fā)揮。

從方式上可以將道歉分為主動道歉和被動道歉（即責(zé)令道歉）?；诘狼副旧硪w現(xiàn)道歉者發(fā)自內(nèi)心的真誠，因此，行政機(jī)關(guān)應(yīng)該采取主動道歉的方式。這種道歉能夠有效拉近官民之間的情感,給公眾一個強(qiáng)烈信號：你或你這個部門是負(fù)責(zé)任的,是真正為了民眾、依靠民眾的,處事一定是公平、公道、公正的,凡事能夠給公眾一個滿意的交代[5]。只有在行政機(jī)關(guān)沒有主動道歉或者拒絕主動道歉的情況下，可以通過某種方式迫使其道歉。但是這種道歉的真誠性和效果都會大打折扣。行政機(jī)關(guān)基于某種外在原因而被動作出行政道歉時，除了主動道歉必須具備的內(nèi)容要素外，還應(yīng)該特別說明其沒有主動道歉或者拒絕主動道歉的原因，比如對其職責(zé)認(rèn)識不清、群眾觀念不強(qiáng)等。

4.道歉實(shí)施的時間。古老的法諺告訴我們,遲到的正義非正義。行政道歉以及時道歉為原則。一般來說，行政機(jī)關(guān)在其知道或者應(yīng)當(dāng)知道其所在機(jī)關(guān)或者工作人員發(fā)生了前述不履職或者不正確履職的情況后，要在盡可能短的時間內(nèi)進(jìn)行道歉。及時、主動、公開的道歉可以消除人們擔(dān)心行政道歉存在的“作秀”之嫌、“被迫”之嫌、“洗責(zé)”之嫌以及“缺位”之嫌之說[6]。前述《深圳市政府部門責(zé)任檢討及失職道歉暫行辦法》規(guī)定，政府部門自我發(fā)現(xiàn)或者經(jīng)人民代表大會、人民政府、監(jiān)察機(jī)關(guān)等有權(quán)機(jī)關(guān)依法認(rèn)定有失職行為,致使國家利益、人民利益和公共利益受到嚴(yán)重?fù)p害或者造成嚴(yán)重社會影響的,應(yīng)當(dāng)向公眾道歉。筆者認(rèn)為，對這里所規(guī)定的“依法認(rèn)定有失職行為”要從寬處理。因?yàn)?，一旦發(fā)生了違法失職行為之后，完全弄清其情況往往需要一個過程。此時，我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)先由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人盡快出面道歉，表達(dá)一種態(tài)度。這是盡快緩解社會公眾對抗情緒、避免負(fù)面影響進(jìn)一步擴(kuò)大的必要措施。之后，在完全查清違法失職行為之后，再做更深刻全面的道歉。

5.道歉文書包括的內(nèi)容。比較理想的道歉詞或者道歉文告應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容：第一，憲法法律法規(guī)規(guī)章和政策規(guī)定行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職權(quán)職責(zé)；第二，行政機(jī)關(guān)沒有履行好憲法法律法規(guī)規(guī)章和政策規(guī)定的職權(quán)職責(zé)，給社會和國家管理造成嚴(yán)重侵害、產(chǎn)生負(fù)面影響、造成嚴(yán)重社會影響的客觀情況；第三，履責(zé)不力的原因、整改的具體措施及進(jìn)度安排、承擔(dān)責(zé)任的意愿。在所發(fā)生的未依法履職比較復(fù)雜，難以很快查清楚的情況下，筆者認(rèn)為，首先要由行政首長作出表態(tài)性的道歉，并明確在查清事件情況后，進(jìn)一步向社會公眾報告，作出深刻全面的道歉。

6.適用道歉要注意的其他問題。道歉不應(yīng)該成為豁免追究責(zé)任的借口和理由。道歉通常要與其他責(zé)任形式結(jié)合使用?！渡钲谑姓块T責(zé)任檢討及失職道歉暫行辦法》第六條規(guī)定：“政府部門實(shí)施檢討及道歉，應(yīng)當(dāng)與糾正錯誤、健全制度、改進(jìn)工作、實(shí)施問責(zé)相結(jié)合?！本唧w實(shí)施可以分以下幾種情況：（1）主動道歉與行政機(jī)關(guān)追究責(zé)任結(jié)合。公務(wù)員法、行政監(jiān)察法規(guī)定了追究責(zé)任的形式，國務(wù)院《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》做了具體規(guī)定。一些地方性法規(guī)和規(guī)章也有規(guī)定。行政機(jī)關(guān)主動道歉只是自己的態(tài)度，并不能代替其要實(shí)際承擔(dān)的相關(guān)處分，如記過、記大過、降職降級等。（2）道歉與人大及其常委會追究責(zé)任結(jié)合。我國憲法、地方組織法、代表法等規(guī)定了各級人大對行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人的監(jiān)督和責(zé)任追究方式。如質(zhì)詢、組織特定問題調(diào)查委員會調(diào)查、罷免領(lǐng)導(dǎo)人等。關(guān)于人大常委會的追究，集中體現(xiàn)在監(jiān)督法之中，該法規(guī)定了各級人大常委會監(jiān)督和追究行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人的幾種方法。第六章詢問和質(zhì)詢，通過詢問和質(zhì)詢的形式加強(qiáng)對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督。第七章特定問題調(diào)查規(guī)定了特定問題的調(diào)查。第三十九條規(guī)定：“各級人民代表大會常務(wù)委員會對屬于其職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，需要作出決議、決定，但有關(guān)重大事實(shí)不清的，可以組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會。”行政機(jī)關(guān)對于履職不到位的情況所作的道歉如果還不能說清楚事實(shí)情況，各級人大常委會可以組織特定問題調(diào)查委員會，展開調(diào)查，并據(jù)此作出相應(yīng)決定。第八章撤職案的審議和決定第四十四條規(guī)定，縣級以上地方各級人民代表大會常務(wù)委員會在本級人民代表大會會議閉會期間，可以決定撤銷本級人民政府個別副省長、自治區(qū)副主席、副市長、副州長、副縣長、副區(qū)長的職務(wù)；可以撤銷由它任命的本級人民政府其他組成人員和人民法院副院長、庭長、副庭長、審判委員會委員、審判員，人民檢察院副檢察長、檢察委員會委員、檢察員，中級人民法院院長，人民檢察院分院檢察長的職務(wù)。據(jù)此，對于產(chǎn)生影響嚴(yán)重問題的行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人，人大常委會應(yīng)該通過撤職的方式加以懲罰。（3）視整改的具體情況作出不同的處理。行政道歉要對整改工作作出安排。對于在一定期限內(nèi)不予改正的，有權(quán)主體應(yīng)當(dāng)追究其主要領(lǐng)導(dǎo)人的責(zé)任，或者行政首長主動辭職，以示對人民負(fù)責(zé)。一般來說，可以分類處理、層層遞進(jìn)地追究責(zé)任。首先，政府工作部門向公眾道歉后,未能按承諾期限落實(shí)整改措施的,應(yīng)當(dāng)由政府依法追究有關(guān)責(zé)任人員的行政責(zé)任。而對于未在規(guī)定期限內(nèi)進(jìn)行責(zé)任檢討的,由本級政府或者監(jiān)察機(jī)關(guān)給予通報批評。政府工作部門應(yīng)當(dāng)?shù)狼付吹狼傅?由本級人民政府或者監(jiān)察機(jī)關(guān)責(zé)令其道歉。這是針對公開道歉實(shí)施中易出現(xiàn)的被動、拖延、敷衍以及道歉后不去履行承諾和逃脫責(zé)任的現(xiàn)象而提出的應(yīng)對措施。其次，對于政府沒有依法追究其工作部門責(zé)任的，本級人大或者其常委會應(yīng)當(dāng)對本級政府加強(qiáng)監(jiān)督，責(zé)令其追究政府工作部門領(lǐng)導(dǎo)人和工作人員的相關(guān)責(zé)任；也可以由上級人民政府督促追究。在本級人大及其常委會或者上級政府提出督促追究之后，相關(guān)政府沒有追究其工作部門責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)采取進(jìn)一步措施，包括人事任免或撤職等。

7.強(qiáng)化媒體監(jiān)督。無論其他任何主體實(shí)行何種形式的監(jiān)督，都不能替代新聞媒體在督促行政機(jī)關(guān)主動道歉過程中的作為。我國需要加強(qiáng)保障新聞媒體監(jiān)督權(quán)利方面的立法，使之成為推動行政道歉制度常規(guī)化的有效推手。

[1]商務(wù)印書館新華詞典編纂組編：《新華詞典》，商務(wù)印書館1982年版。

[2]Olshtain,E.Apologies across languages,In S.Blum-Kulka[A],et al(eds.)Cross-cultural Pragmatics:Requests and Apologies Norwood[M],NJ:Ablex 1989.

[3]Brown,P.&S.Levinson.Universals in language usage: politeness phenomena[A],In E. Goody (ed.),Questions and Politeness: Strategies in Social Interaction[M],Cambridge:Cambridge University Press 1978.

[4]Holms,Apologies in New Zealand English,Language in Society[J],1990,(19).

[5]陳家興：《主動道歉是負(fù)責(zé)任的第一步》，載《環(huán)球人物》2008年第23期。

[6]周亞越：《官員道歉、問責(zé)及其制度安排》，載《云南社會科學(xué)》2009年第1期。