珠三角一體化政策之法律化研究

朱最新

(廣東外語外貿(mào)大學法學院，廣東廣州 510420)

珠三角一體化政策之法律化研究

朱最新

(廣東外語外貿(mào)大學法學院，廣東廣州 510420)

珠三角一體化是珠三角地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展不可逆轉(zhuǎn)的趨勢。法律與政策是政府推動珠三角一體化的兩種最重要的正式制度安排。珠三角一體化國家意志的強化、政策的局限性、法律的優(yōu)越性以及珠三角區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的客觀要求，迫切需要珠三角一體化政策的法律化。應以漸進方式，在遵循合法原則、可操作性原則、公眾參與原則和科學原則的基礎上，由法定立法主體依法將區(qū)域合作溝通協(xié)調(diào)機制、區(qū)域合作信息共享機制、區(qū)域合作利益均衡機制和區(qū)域政府間糾紛解決機制等內(nèi)容上升為法律，從而為珠三角一體化營造良好的法治環(huán)境。

珠三角一體化;政策;法律化

一、問題的提出

改革開放以來，具有先行先試政策優(yōu)勢的珠三角地區(qū)利用毗鄰港澳的區(qū)位優(yōu)勢，采取各種靈活政策吸引外資、發(fā)展經(jīng)濟，取得了舉世矚目的成就，2010年全年共實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值32105.88億元，人均GDP達到67321元。伴隨著珠三角地區(qū)工業(yè)化與城市化的發(fā)展，人口在珠三角地區(qū)不斷聚集，逐漸形成了廣州、深圳、佛山、珠海、東莞、中山、惠州、江門、肇慶等9個城市。在經(jīng)濟快速發(fā)展、城市化日益加快的同時，珠三角地區(qū)也存在著環(huán)境惡化、治安惡化、重復建設以及產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化、低端化等問題。這些問題日漸成為影響區(qū)域經(jīng)濟一體化的重要因素，成為珠三角區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的最大阻礙。在行政性分權和財政包干改革以來地方官員的財政與經(jīng)濟激勵所導致的“行政區(qū)經(jīng)濟”和嵌入在經(jīng)濟競爭中的地方政府官員之間的政治晉升博弈等因素作用下，各地政府解決問題的視野常常局限于自我管轄范圍，而忽略許多問題的跨域性特質(zhì)，因而對問題的解決往往只能治標而不能治本。隨著社會經(jīng)濟發(fā)展，“競合基礎上的區(qū)域融合已成為珠三角區(qū)域化發(fā)展的未來趨勢”［1］，珠三角各城市正在加速融合，逐漸形成各城市一榮俱榮、一損俱損的區(qū)域發(fā)展格局。在此背景下，珠三角地區(qū)各級政府也意識到區(qū)域合作與區(qū)域一體化的重要性，紛紛協(xié)調(diào)一致采取各種措施進行跨區(qū)域合作，以推動區(qū)域一體化。其中，法律與政策是政府推動珠三角一體化的兩種最重要的正式制度安排。近年來，各級政府制定和實施的一系列政策，足以說明政策在珠三角一體化中所發(fā)揮的主導作用。而與政策主導作用形成鮮明對照的是，法律在珠三角一體化中發(fā)揮的作用明顯不夠，與現(xiàn)實需要不太相稱。在依法治國，建設社會主義法治國家的今天，法律應該是最主要的社會控制手段。因此，針對珠三角區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的客觀需要，對珠三角一體化政策法律化問題進行理論探討，無疑是具有極其重要的理論與實踐意義。

二、政策法律化是珠三角區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的客觀要求

珠三角地區(qū)是我國最具活力、最具創(chuàng)造力、最為發(fā)達的經(jīng)濟中心區(qū)域之一，在全國經(jīng)濟社會發(fā)展和改革開放大局中具有先行先試的先導性作用和舉足輕重的戰(zhàn)略地位。因此，實現(xiàn)珠三角一體化政策的法律化是提高珠三角地區(qū)整體競爭力的的現(xiàn)實要求，是珠三角區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的客觀需要，是中國經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的客觀要求。

(一)珠三角一體化系列政策出臺是珠三角區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展國家意志強化的深度體現(xiàn)。

2002年11月8日召開的中共十六次代表大會正式提出促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略?！丁笆晃濉币?guī)劃綱要》進一步明確了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的基本內(nèi)容:“堅持實施推進西部大開發(fā)，振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地，促進中部地區(qū)崛起，鼓勵東部地區(qū)率先發(fā)展的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，健全區(qū)域協(xié)調(diào)互動機制，形成合理的區(qū)域發(fā)展格局”。2008年12月，國家發(fā)展和改革委員會頒布的《珠三角地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要(2008—2020年)》(以下簡稱《規(guī)劃綱要》)將到2012年初步形成珠三角區(qū)域一體化格局作為珠三角地區(qū)改革發(fā)展的目標之一。同時明確指出一體化的具體要求:“按照主體功能區(qū)定位，優(yōu)化珠江三角洲地區(qū)空間布局，以廣州、深圳為中心，以珠江口東岸、西岸為重點，推進珠江三角洲地區(qū)區(qū)域經(jīng)濟一體化，帶動環(huán)珠江三角洲地區(qū)加快發(fā)展，形成資源要素優(yōu)化配置、地區(qū)優(yōu)勢充分發(fā)揮的協(xié)調(diào)發(fā)展新格局?！?/p>

以十六大促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的提出為起點，以《規(guī)劃綱要》為標志，珠三角地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展正在發(fā)生戰(zhàn)略性、方向性、歷史性的轉(zhuǎn)變。自《規(guī)劃綱要》頒布以來，國家采取了一系列措施推動珠三角經(jīng)濟一體化，如支持廣東與港澳分別簽訂《粵港合作框架協(xié)議》、《粵澳合作框架協(xié)議》等。廣東省政府更是積極地采取各種措施來推動珠三角一體化。如2009年6月10日廣東省人民政府辦公廳頒布了《關于加快推進珠江三角洲區(qū)域經(jīng)濟一體化的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)，隨后廣東省人民政府先后頒布了《珠江三角洲產(chǎn)業(yè)布局一體化規(guī)劃(2009—2020年)》、《珠江三角洲基本公共服務一體化規(guī)劃(2009—2020年)》、《珠江三角洲城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化規(guī)劃(2009—2020年)》、《珠江三角洲環(huán)境保護一體化規(guī)劃(2009—2020年)》、《珠江三角洲基礎設施建設一體化規(guī)劃(2009—2020年)》等一系列一體化政策。珠三角九市政府積極采取措施推動區(qū)域合作，先后分別簽署了《推進珠中江區(qū)域緊密合作框架協(xié)議》、《廣佛肇經(jīng)濟圈建設合作框架協(xié)議》、《廣佛同城化建設合作框架協(xié)議》、《珠江口東岸地區(qū)緊密合作框架協(xié)議》等區(qū)域合作協(xié)議。這一系列政策的出臺表明，一種明確而堅定的推動珠三角一體化的政治基礎已經(jīng)形成。可以說，這是珠三角一體化的歷史性轉(zhuǎn)變，其實質(zhì)是珠三角一體化國家意志的上升。而珠三角一體化國家意志的強化，為有關珠三角一體化法律制定和一體化政策的法律化提供了難得的歷史機遇。

(二)珠三角一體化需要法律保障

法律與政策是政府推動珠三角一體化的兩種最重要的正式制度安排，是當今社會最常見的兩種社會控制手段。二者具有共存性，是相輔相成、互相促進的。然而，從一體化實踐來看，與政策相比，法律更能體現(xiàn)珠三角一體化的客觀要求，政策法律化是珠三角區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的現(xiàn)實需要。其原因在于:(1)法律比政策具有穩(wěn)定性。近年來，中央和珠三角地區(qū)的各級政府采取了一系列政策、措施推動珠三角一體化。這些政策大多合乎珠三角社會經(jīng)濟發(fā)展的需要，也深受珠三角地方政府與民眾的歡迎。然而，政策的靈活性、隨意性常常叫人無所適從。因此，地方政府與民眾迫切希望珠三角一體化的一系列政策能夠固定下來，“不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變?！保?］254而法律具有穩(wěn)定性，法律制定要經(jīng)過嚴格規(guī)范的立法程序。任何法律生效后，無正當理由，未經(jīng)法定程序，不得隨意變更。即使基于正當理由修改和廢止法律，也必須通過法定程序。因此，政策的法律化將有助于確保珠三角一體化政策的權威性與嚴肅性。(2)法律具有嚴格的規(guī)范性。在社會體系中，法律是一種社會規(guī)范，是針對一類人、一類事而作的規(guī)范性調(diào)整。它通過假定、行為模式、法律后果的結(jié)構(gòu)形式，以“可為”、“非為”、“應為”三種模式對人們應該如何行為提出明確指示。在珠三角一體化中，政策法律化意味著國家向整個社會傳達了在珠三角一體化國家機關、社會組織和個人可能或必須如何行為，不得或禁止如何行為，否則就應該承擔消極后果的信息。這對珠三角一體化的正常進行無疑起著指引和推動作用。而政策只是籠統(tǒng)、抽象的原則規(guī)定，難以發(fā)揮具體指引作用。同時，法律作為一種社會規(guī)范，“除特殊情況外，一個國家只能有一個總的法律體系，且該法律體系內(nèi)部各規(guī)范之間不能相互矛盾”［3］63。不僅如此，法律的規(guī)范性還要求在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，法律對任何國家機關、社會組織和個人都具有約束力，任何合乎法律的行為都會毫無例外地受到法律保護，任何違法行為都會毫無例外地受到法律制裁。這對確保一體化中各地政府的協(xié)調(diào)一致無疑有著極其重要的作用。(3)法律具有非感性。珠三角一體化涉及各方利益的衡平?！叭耸怯懈星榈?，不僅是理性動物，而且是獸性動物”，“常人既不能完全消除獸欲，雖最好的人們(賢良)也未免有熱忱，這就往往在執(zhí)政的時候引起偏向?！保?］169在珠三角一體化進程中，由于政策的非透明性、制定程序的非規(guī)范性，各地政府基于官員自身晉升的利益博弈以及本地利益最大化的考量，常常會出現(xiàn)一些有悖于一體化要求的政策，對一體化政策也會出現(xiàn)陰奉陽違，“上有政策，下有對策”的情形，從而使區(qū)域發(fā)展處于不協(xié)調(diào)之中。而要遏制這一現(xiàn)象，使區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，就必須建立一個制度機制對一體化中的各種利益進行毫無偏私的權衡。而“法律恰正是全沒有感情的”，“恰恰正是這樣一個中道的權衡”［3］163。

三、珠三角一體化政策法律化的條件與可行性分析

在法治社會中，政策不能擺脫法律的約束，必須在法律框架下活動。但是，這種約束不再是一種羈束型的控制，而是一種積極控制，即通過法律原則和法律授權，賦予各種國家權力組織履行職責和達成治理目標而必須享有的政策制定權［5］34。“政策在指導性、號召性、教育性、靈活性、臨時性、具體性以及非規(guī)范性等方面明顯優(yōu)于法律，從而可在某種程度上充分彌補法律的不足”［6］113。同時，我們的改革是一種政府主導的漸進性改革。基于政治考慮，改革往往從具體問題著手，而且主要以靈活性的政策指導為主，而不是以剛性和普遍性的法律規(guī)范為主。在依法治國，建設社會主義法治國家的進程中，這種狀況雖然會，也應該有所改變，但這種靈活性政策指導的改革給社會自身的磨合提供了時間，并為社會進一步自我塑造留下足夠的空間，在構(gòu)建和諧社會的今天仍有存在的必要。因此，在我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中，我們不能無視政策對法律的積極補充作用，否則對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展百害而無一利。珠三角一體化政策的法律化，就是把經(jīng)過實踐檢驗證明符合珠三角區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展客觀需要，并具有長期穩(wěn)定性的、成熟的一體化政策，用法律形式予以固定下來。因此，珠三角一體化政策的法律化應該有一個限度，只能把符合一定條件的一體化政策予以法律化，而不是所有一體化政策法律化。如果將不具備條件的一體化政策法律化，那只會造成整個法律制度的混亂，從而褻瀆法律的尊嚴和權威。對于珠三角一體化政策法律化須具備哪些條件，學界并沒有進行深入探討。借鑒學界對其他領域政策法律化條件的研究①參見夏少敏.論綠色信貸政策的法律化［J］.法學雜志，2008，(04);李貴.我國糧食直補政策法律化研究［J］.現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技，2010，(23);屈振輝.試論公共政策法律化的限度［J］.蘭州商學院學報，2007，(06);陳振明.政策科學［M］.北京:中國人民大學出版社，1998:1.“廣東省人民政府關于提請審議《廣東省實施〈珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要(2008－2020年)〉保障條例(草案)》的議案”(粵府案【2010】15號)。，我們認為珠三角一體化政策法律化必須滿足三個要件:(1)政策的正當性是珠三角一體化政策法律化的價值要件。法律與政策都是利益博弈的規(guī)則，但法律更關注普適性和永恒性的價值宣示。博登海默曾指出，在實在法模棱兩可或未作規(guī)定的情形下，公共政策雖然可以成為法官進行裁決的非正式淵源，但是法官應該對于與基本正義標準相沖突的公共政策的實施行使否決權。因為正義乃是法律本身的基本成分［7］488。因此，法律化的政策應該是具有正當性的政策。何謂正當性政策?所謂正當性政策是指合乎公共利益需要的政策。就珠三角一體化而言，就是指那些經(jīng)過實踐檢驗證明能夠推動區(qū)域合作，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，保障民眾永享自由和幸福的一體化政策。(2)政策的必要性是珠三角一體化政策法律化的核心要件。政策與法律都是社會調(diào)控手段。雖然法治社會應以法律為主要調(diào)控手段，但政策與法律在調(diào)控社會時各有所長，各有所短。因此，政策與法律在珠三角一體化中都有存在的必要。這也意味著在珠三角一體化中總有一些政策是不宜或沒有必要通過法律強制來實現(xiàn)的。這些政策也就不適合被法律化。而被法律化的政策則應該具有立法的必要性。法律是一種社會規(guī)范，需要民眾的普遍服從，這就意味著只有成熟的政策才有法律化的可能與必要。就珠三角一體化而言，成熟的政策，是指那些經(jīng)過實踐檢驗證明是成功的、可行的，并為社會公眾所普遍認可、接受、遵循的一體化政策。同時，法律是處于最高位階的社會規(guī)范，這意味著那些對全局有重大影響的政策具有法律化的可能與必要。而全局性的政策，主要是指“對社會生活、社會未來發(fā)展具有重要影響力的政策，這類政策定型化、條文化、規(guī)范化，從而取得法律的約束力，就可以獲得全社會一體遵行的效力，將整個社會生活從總體上納入法制軌道。”［8］167因此，只要是全局性或成熟的政策，就具備了成為法律的可能與必要，具有立法的必要性。(3)政策的穩(wěn)定性是珠三角一體化政策法律化的形式要件。法律與政策的重要區(qū)別在于法律的穩(wěn)定性。也正是由于法律的穩(wěn)定性，法律才具有強烈的權威性和嚴肅性。實踐中，保持政策穩(wěn)定性的根本途徑是政策的法律化。但如果政策本身不具有穩(wěn)定性而將其法律化，其結(jié)果將會使法律的穩(wěn)定性受到嚴重影響。因此，政策的穩(wěn)定性是珠三角一體化政策法律化形式上的要求。

根據(jù)政策法律化的三個要件，以及珠三角一體化實踐，珠三角一體化政策法律化具有可行性。原因在于:(1)珠三角一體化政策具有正當性。從中共十六大正式提出促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，尤其是《規(guī)劃綱要》頒布以來，中央和地方先后頒布實施了一系列有關珠三角一體化的政策，取得了明顯的成效:“全省特別是珠三角地區(qū)經(jīng)濟保持了平穩(wěn)較快發(fā)展，結(jié)構(gòu)調(diào)整邁出了實質(zhì)性步伐，經(jīng)濟一體化進程明顯加快，粵港澳合作再上新臺階，改革攻堅取得新進展”①參見夏少敏.論綠色信貸政策的法律化［J］.法學雜志，2008，(04);李貴.我國糧食直補政策法律化研究［J］.現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技，2010，(23);屈振輝.試論公共政策法律化的限度［J］.蘭州商學院學報，2007，(06);陳振明.政策科學［M］.北京:中國人民大學出版社，1998:1.“廣東省人民政府關于提請審議《廣東省實施〈珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要(2008－2020年)〉保障條例(草案)》的議案”(粵府案【2010】15號)。。這說明，這一系列政策有力地推動了區(qū)域合作，促進了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，保障了民眾的自由和幸福，符合珠三角一體化的客觀需要，具有正當性。(2)珠三角一體化政策具有立法的必要性。根據(jù)前文論述，具有立法必要性的政策主要指:一是全局性的政策。在一體化政策中，珠三角規(guī)劃一體化、珠三角一體化的組織與協(xié)調(diào)機制、珠三角一體化中政府間糾紛的解決機制等都是對珠三角區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展有著重大、長期影響，關系著珠三角地區(qū)全局性利益、長遠性利益的政策，這些政策都有著成為法律的可能與必要。二是成熟的政策。在一體化中，為促進區(qū)域合作逐漸形成了一些大家普遍認可、接受、遵循的規(guī)則，如政府合作一般以行政協(xié)議的方式進行，其基本原則是平等原則、自愿原則、互惠互利原則、協(xié)商一致原則、合作共贏原則［9］104－130。(3) 珠三角一體化政策具有穩(wěn)定性。從《規(guī)劃綱要》頒布以來，廣東省各級政府頒布了《指導意見》、《珠江三角洲產(chǎn)業(yè)布局一體化規(guī)劃》等一系列政策。從具體內(nèi)容來看，這些政策文件的具體內(nèi)容各不相同。但從價值目標來看，這些政策文件都是以完善珠三角一體化的制度、機制為目標的，只是隨著時間的推移，實踐經(jīng)驗的積累，對珠三角一體化政策規(guī)定更為具體、精細而已。也就是說，從推動珠三角一體化的角度看，珠三角一體化的系列政策具有穩(wěn)定性，都是為了實現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)布局分工一體化、產(chǎn)品及要素市場一體化、基礎設施和環(huán)境保護一體化、經(jīng)濟運行機制一體化和社會經(jīng)濟信息一體化”，［10］169推動區(qū)域合作，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，保障民眾永享自由和幸福。

四、珠三角一體化政策法律化的理論設想

在法治社會中，法律“是社會控制的最重要的工具”［11］89，是社會治理的主要手段。但由于政策及其所調(diào)整對象的復雜、多變，政策法律化并沒有統(tǒng)一模式可供選擇。珠三角一體化政策法律化是一種具有地域特色的區(qū)域性立法，其法律化的路徑、原則、主體、程序與內(nèi)容必然具有其獨特的個性。

(一)珠三角一體化政策法律化的路徑

在我國經(jīng)濟快速發(fā)展的進程中，由于各種因素影響，區(qū)域發(fā)展極度不平衡，為此國家采取了所謂東部沿海新跨越，西部開發(fā)、東北振興和中部崛起等“分類指導”的原則。而各地地緣、人緣等因素的影響使我國經(jīng)濟發(fā)展又呈現(xiàn)出局域性的特征。這樣，我國就進入了一個多中心區(qū)域一體化時代。不同區(qū)域，發(fā)展層次不一，一體化政策也各不相同。在最近的將來，由全國人大及其常委會或國務院就珠三角一體化進行單獨立法，或就全國區(qū)域一體化進行綜合立法可能不太現(xiàn)實。因此，珠三角一體化政策法律化的路徑應該是漸進式立法:首先由省級立法機關制定社會責任、道義責任相對較多，法律責任相當弱化，指導性規(guī)范、自愿性規(guī)范相對較多，強制性規(guī)范較少的“促進性立法”。在取得一定經(jīng)驗后，由省級立法機關修訂為“規(guī)范性立法”。最后由全國人大及其常委會或國務院根據(jù)區(qū)域一體化發(fā)展的狀況制定法律或行政法規(guī)。當然，這只是珠三角一體化政策法律化的一般路徑，并不排除某些一體化政策法律化路徑的特殊性。

(二)珠三角一體化政策法律化的原則

珠三角一體化政策法律化是一項社會高度關注的非常嚴格的工作，必須認真對待并遵循一定原則。而遵循原則的不同則直接影響到政策法律化效果的好壞。為達到較好的法律化效果，珠三角一體化政策法律化應該遵循以下原則:(1)合法原則。立法是一項非常嚴肅的事情。既然要將一體化政策上升為法律，那么在制定的程序和內(nèi)容等方面就都應該合乎有關的法律規(guī)定。當某些法律規(guī)定不符合珠三角一體化的現(xiàn)實需要時，也只能依照法定程序進行修改或廢止，而不能搞所謂的“良性違法”。(2)可操作性原則。珠三角一體化政策涉及范圍廣泛，利益關系復雜，不同環(huán)節(jié)、不同領域有不同要求，立法必須具有可操作性，才能真正規(guī)范珠三角一體化中各利益主體的行為，防止各自為政的局面。因此，珠三角一體化政策的法律化應該規(guī)則明確、內(nèi)容完整、要求具體、適應性大、針對性強，即切實可行。珠三角一體化政策的法律化還應體現(xiàn)改革開放精神，推動政府職能的轉(zhuǎn)變，科學地規(guī)范行政行為;涉及多地區(qū)的事項，在意見不一致時應協(xié)商一致，以避免在執(zhí)行時發(fā)生摩擦，影響到珠三角一體化法律的效果。(3)公眾參與原則。公眾參與原則是“大家的事應讓大家同意”這一憲政原則在珠三角一體化政策法律化中的體現(xiàn)，是人民當家作主的必然要求，也是法律具有公正性和正義性的基本保障。在珠三角一體化政策法律化的過程中，公眾參與原則要求在立法過程中要廣泛聽取意見，集思廣益，特別要重視不同區(qū)域單元中基層政府和基層群眾的意見。立法草案應提前公布，并附以立法說明，包括立法目的、立法機關、立法時間等內(nèi)容，以便讓不同區(qū)域的群眾有充分的時間對珠三角一體化法律草案發(fā)表意見，以便其真正體現(xiàn)民意、體現(xiàn)區(qū)域一體化的現(xiàn)實需要。(4)科學原則。珠三角一體化政策是一種公共政策，“要體現(xiàn)科學性，應該運用公共政策的有關理論對其立法進行科學地解釋。要正確把握各種關系，明確各階層利益，合理規(guī)定調(diào)整的內(nèi)容和范圍。依靠先進的立法技術，實現(xiàn)立法的標準化，避免內(nèi)容或表現(xiàn)形式的不一致，矛盾與沖突;避免法規(guī)的內(nèi)容不明確具體，含糊不清，模棱兩可，令人難以把握，總之要走科學的途徑，要體現(xiàn)科學性?！保?2］10－12

(三)珠三角一體化政策法律化的主體與程序

珠三角一體化政策法律化的主體具有特定性。政策法律化的主體只能是立法機關，因為只有立法機關才能依法有權將政策轉(zhuǎn)化為法律。在珠三角地區(qū)享有立法權的國家機關包括全國人大及其常委會，國務院及其部委，廣東省級地方人大及其常委會，廣東省人民政府，廣州、深圳、珠海三市的人大及其常委會以及市政府。但從珠三角一體化的現(xiàn)實來看，由于廣州、深圳、珠海三市的人大及其常委會以及市政府管轄范圍所限，不宜作為珠三角一體化政策法律化的立法主體。因此，珠三角一體化政策法律化的立法主體主要是全國人大及其常委會，國務院及其部委，廣東省級地方人大及其常委會和廣東省人民政府。

珠三角一體化政策法律化的程序也是一種立法程序，應該遵循《立法法》、《行政法規(guī)制定程序條例》、《規(guī)章制定程序條例》的具體規(guī)定。根據(jù)這些法律規(guī)定，珠三角一體化政策法律化的程序可分為四個步驟:(1)立法倡議，由具有立法提案權的部門或人員提出立法倡議，原有政策方案由立法機關納入每年年初編制的本年度的立法工作計劃，列入立法程序。(2)法律草案的起草與討論。珠三角一體化政策法律化可以由立法機關直接起草，或委托特定行政機關起草，也可以由制訂機關委托專家起草“專家建議稿”。然后，起草小組在專家建議稿的基礎上起草草案。討論可以依法采取各種不同方式。如人大立法就可以采取代表小組會、代表團會議、主席團會議和全會會議討論的方式。(3)法律草案的通過。政府立法一般是由政府常務會議審議通過，人大立法一般由全體代表或全體委員的過半數(shù)通過。(4)法律的公布。法律的公布是政策轉(zhuǎn)化為立法程序的最后必要步驟。狹義的法律通過后由由國家元首公布，行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章由政府首長公布。

(四)珠三角一體化政策法律化的內(nèi)容

雖然任何特定時期的法律都可以以工具主義的方法而被加以利用，可以為了實現(xiàn)特定目的而被修訂和改寫［13］130。然而，法律畢竟是一種具有穩(wěn)定性的社會規(guī)范，而且“法律必須不僅是捕捉國民也是捕捉立法者的網(wǎng)”［14］12，因而珠三角一體化政策的法律化不得不考慮到一體化政策中的一些階段性做法是否能夠作為穩(wěn)定規(guī)范加以規(guī)定。同時，珠三角一體化政策法律化實質(zhì)是通過立法將珠三角一體化政策上升為一系列法律制度和法律機制。因此，珠三角一體化的法律制度和法律機制構(gòu)成了珠三角一體化政策法律化的基本內(nèi)容。從珠三角一體化政策現(xiàn)狀和實踐需要來看，珠三角一體化政策法律化的基本內(nèi)容主要是構(gòu)建區(qū)域合作溝通協(xié)調(diào)機制、區(qū)域合作信息共享機制、區(qū)域合作利益均衡機制、區(qū)域風險防范機制和區(qū)域糾紛解決機制等法律機制。

(1)區(qū)域合作溝通協(xié)調(diào)機制。溝通協(xié)調(diào)是達成區(qū)域公共意識的過程，也是區(qū)域整體利益的發(fā)現(xiàn)過程，是區(qū)域合作賴以存在的基礎?！吨榻跂|岸地區(qū)緊密合作框架協(xié)議》明確規(guī)定要建立三市黨政主要領導聯(lián)席會議制度、三市政府工作協(xié)調(diào)機制以及專責小組協(xié)調(diào)推進機制。其他有關珠三角區(qū)域合作的政策中也有類似的規(guī)定。珠三角一體化政策法律化首先就應該將一體化中出現(xiàn)的行政首長聯(lián)系會議制度和行政協(xié)議制度等溝通協(xié)調(diào)機制予以法律化、規(guī)范化，如規(guī)定行政首長聯(lián)系會議制度的啟動、協(xié)調(diào)方式，區(qū)域合作協(xié)調(diào)機構(gòu)的設立與職責，以及行政協(xié)議的締結(jié)、主要條款、法律效力、履行等。同時，通過建立引導各種商會等非政府組織為區(qū)域合作具體事項進行溝通協(xié)調(diào)的法律規(guī)范，從而構(gòu)建一個多元、高效的區(qū)域合作溝通協(xié)調(diào)機制。

(2)區(qū)域合作信息共享機制。隨著計算機技術的普及和信息化的發(fā)展，信息共享在世界范圍內(nèi)掀起一場“重塑政府”的革命［15］277。而區(qū)域合作是跨地域性的，因此也更凸顯區(qū)域信息共享的必要性與重要性，如《廣佛肇經(jīng)濟圈建設合作框架協(xié)議》就明確提出要構(gòu)建物流信息共享平臺。其他有關珠三角區(qū)域合作的政策中也有類似規(guī)定。珠三角一體化政策法律化首先應該將信息共享規(guī)定為各地政府的法定義務，積極引導區(qū)域企事業(yè)單位參與信息共享。同時，對信息共享平臺建設與使用中各地政府的權利與義務，信息收集以及信息共享平臺建設與管理經(jīng)費的承擔等在法律上做出系統(tǒng)的規(guī)范，從而形成一個暢通無阻的區(qū)域合作信息共享機制。

(3)區(qū)域合作利益均衡機制?！皡f(xié)同治理的信任關系建立最終取決于協(xié)同主體間利益的同構(gòu)性，只有利益需求一致，各個治理主體才能繼續(xù)合作并有了更深的信任?！保?6］119而且“地方之間的自發(fā)合作主要靠利益推動，所以互惠成為實現(xiàn)合作的重要前提條件?！保?7］58珠三角區(qū)域合作是以珠三角共同利益為基礎的一種多重博弈行為和連續(xù)博弈過程。只有參與其中的各區(qū)域單元都能在區(qū)域合作中獲得利益，才可能出現(xiàn)合作博弈，否則將導致合作困難甚至出現(xiàn)“囚徒困境”［18］39。因此，珠三角一體化政策法律化首先應該構(gòu)建一個“存量不變、增量分享”、“貢獻與利益相適應”等原則之上的利益分享機制。其次，珠三角一體化政策法律化應該對區(qū)域合作利益補償原則、補償主體、補償對象、補償依據(jù)、補償標準、補償辦法、補償資金來源與管理等做出具體的法律規(guī)定，以建立規(guī)范的利益補償機制。同時，要對區(qū)域合作過程中公眾參與等利益表達渠道進行規(guī)范，以建立良善互動的利益協(xié)調(diào)機制。這樣，一個利益共享、互利互惠的區(qū)域合作利益均衡機制就將形成。

(4)區(qū)域政府間糾紛解決機制。在區(qū)域合作中，政府間難免會產(chǎn)生各種各樣的糾紛。有了糾紛如果不能夠得到妥善解決，那區(qū)域合作的成果將可能付諸東流。在“司法解決機制和仲裁解決機制因缺乏相關的憲法依據(jù)和法律依據(jù)，并不具有現(xiàn)實可能性”［10］231的情況下，珠三角一體化政策法律化首先應該通過立法明確規(guī)定政府間的約定義務是一種法定義務，從而構(gòu)建一個有效的事前責任調(diào)控解決機制以防患于未然。同時，珠三角一體化政策法律化應該對政府間糾紛的協(xié)商解決和上級行政機關解決的程序問題做出明確規(guī)定，從而構(gòu)建一個以區(qū)域整體利益為價值追求的有序的政府間糾紛解決機制。

［1］馬莉莉.珠三角的區(qū)域分化與協(xié)同［J］.暨南學報(哲學社會科學版)，2010，(06).

［2］鄧小平.鄧小平文選(第二卷)［M］.北京:人民出版社，1994.

［3］張文顯.法理學［M］.北京:高等教育出版社，2003.

［4］(古希臘)亞里士多德.政治學［M］.北京:商務印書館，1965.

［5］王偉奇.法治理論中政策與法之關系分析— —以社會權利的發(fā)展為背景［J］.湖南文理學院學報(社會科學版)，2008，(02).

［6］屈振輝.試論公共政策法律化的限度［J］.蘭州商學院學報，2007，(06).

［7］(美)博登海默.法理學、法律哲學與法律方法［M］.鄧正來譯.北京:中國政法大學出版社，1999.

［8］陳潭.公共政策學［M］.長沙:湖南師范大學出版社，2003.

［9］葉必豐等.行政協(xié)議:區(qū)域政府間合作機制研究［M］.北京:法律出版社，2010.

［10］張緊跟.當代中國地方政府間橫向關系協(xié)調(diào)研究［M］.北京:中國社會科學出版社，2006.

［11］(美)龐德.通過法律的社會控制、法律的任務［M］.沈宗靈，董世忠譯.北京:商務印書館，1984.

［12］劉習之，張國民.關于完善糧食直補政策的思考［J］.糧食問題研究，2005，(01).

［13］(英)P·S.阿蒂亞.法律與現(xiàn)代社會［M］.長春:遼寧教育出版社，1998.

［14］(美)丹尼斯·朗.權力論［M］.北京:中國社會科學出版社，2001.

［15］高知鳴.政府信息共享的行政法研究［C］∥北京:第四屆全國公法學博士生論壇論文集，2009.

［16］歐黎明，朱秦.“社會協(xié)同治理:信任關系與平臺建設”［J］.中國行政管理，2009，(05).

［17］楊龍，戴揚.地方政府合作在區(qū)域合作中的作用［J］.西北師范大學學報(社會科學版)，2009，(05).

［18］王偉藩.長三角地區(qū)金融合作優(yōu)勢與前景探討［J］.國際經(jīng)濟合作，2006，(12).

On Legalization of the Policies of Integration of Pearl River Delta Area

ZHU Zui-xin
Law School，Guangdong University of Foreign Studies Guangzhou，510420China

Due to the rapid development of the social economy in the Pearl River Delta area，it is the integration trend that is irreversible.In connection，the norm of laws and policies are the two most important systematic arrangements.The policies are in dire need of legalization，as the integration process is undergoing the strenthening of the national's will，the limitation of the policies，the priority of law and the objective requirement of balanced development.In this case，we should achieve the legalization step by step.That is，on the base of following the principles of legality，practicability，publical participation and scientificity，the legislative body is obliged to escalat the principles such as Mechanism of Regional Cooperation and Coordination，Mechanism of Regional information sharing，Mechanism of Regional benefit equilibrium and Mechanism of Regional government dispute resolution and so on，to laws.And this is all to create a favorable law environment for the integration of the area.

Pearl River Delta Area;integration policies;legalization

D922

A

1000－5072(2012)05－0009－07

2012－02－24

朱最新(1968—)，男，江西安福人，廣東外語外貿(mào)大學法學院教授，法學博士，主要從事憲法學與行政法學研究。

教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目《區(qū)域經(jīng)濟一體化中政府合作的法律問題研究》(批準號:11JZD010);

廣東省普通高校人文社會科學重大攻關項目《珠三角一體化政策法律問題研究》(批準號:10ZGXM82002);

廣東外語外貿(mào)大學人文社會科學重點研究基地招標項目《跨行政區(qū)域治理的若干法律問題研究》(批準號:201001)。

［責任編輯 李晶晶 責任校對 王治國］