建設包容性城市促進城市協(xié)調發(fā)展

王祖強 楊紅新

（中共浙江省委黨校 軟科學研究所，浙江 杭州 31121）

2000年聯(lián)合國人居署首次提出了包容性城市的概念，包容性城市是指城市中的每個人不論財富、性別、年齡、種族或宗教信仰，均得以利用城市所能提供的機會參與生產(chǎn)性活動。美國學者 Neil.P.Kittredge（2004）和 McKinsey Global Institute（2010）分別從城市發(fā)展收益均等分配的角度和城市經(jīng)濟社會整體持續(xù)發(fā)展的角度對包容性城市進行了研究。國內學者譚國太（2008）、宋曉梅、杜鵑（2009）、張景秋（2010）、張宇鐘（2010）分別從農(nóng)民工與城市居民的融合，地域開放性、保障弱勢群體權利、吸引各類人才集聚的能力，城市文化包容性對城市發(fā)展的重要性角度對包容性城市進行了研究。國內外學者和研究機構從不同方面對包容性城市進行了研究，但是關于包容性城市內容沒有進一步深化，沒有歸納出建設包容性城市的整體建議。

本文在借鑒國內外學者和研究機構對包容性城市研究的基礎上，概括出包容性城市的特征，深化了對包容性城市的認識，分析了浙江城市發(fā)展中阻礙城市包容性因素，運用包容性城市的理念，為浙江加快建設包容性城市提出了對策。

一、包容性城市的特征及意義

(一)包容性城市的特征

城市的包容性既反映了城市對來自不同地域、不同語言、不同文化背景、不同價值觀的人群的接納程度；也反映了城市不斷滿足居民日益增長的生存和發(fā)展的要求，更反映了不同群體，特別是弱勢群體能夠分享城市發(fā)展成果的程度。

結合聯(lián)合國提出的包容性城市的概念及國內外學者的研究成果，我們認為，包容性城市應該具有以下基本特征：

1.更加合理的財富分配?；緷M足城鎮(zhèn)居民正常的居住需求，不斷縮小不同行業(yè)之間、不同性質單位之間的收入差距，逐步提高最低工資標準和實現(xiàn)農(nóng)民工與城鎮(zhèn)居民之間同工同酬待遇。

2.創(chuàng)新型的城市管理模式。以人為中心，更多的關注弱勢群體的利益訴求，不斷創(chuàng)新城市管理的模式，讓更多的人能夠參與到城市管理當中，不斷提高公共政策制定的科學性。

3.公共服務的均等化。逐步消除各種人為因素給外來人口帶來的不公平待遇，進一步解決其在就業(yè)、幼托、教育、住房、社會保障等方面遇到的困難，不斷擴大農(nóng)民工的大病醫(yī)療保險和工傷保險的覆蓋范圍，逐步實現(xiàn)外來人口與本地人口在基本公共服務方面的均等化。

4.多元文化的和諧共生。城市發(fā)展、創(chuàng)新、創(chuàng)造離不開文化的支撐，文化已成為推進城市創(chuàng)新發(fā)展的內在驅動因素。外來人口帶來的異地文化與本地文化、鄉(xiāng)村文化與城市文化、歷史文化與現(xiàn)代文化應在城市中共存與發(fā)展。

綜合包容性城市的特點，筆者認為包容性城市是以人為中心，通過營造包容性的城市環(huán)境不斷滿足居民生存和發(fā)展的需要，讓每一個在城市工作、生活的人都能機會均等的利用城市發(fā)展提供的機會實現(xiàn)自己的全面發(fā)展，都能公平合理的分享城市發(fā)展的成果，實現(xiàn)人與人、人與社會之間和諧發(fā)展的城市。

（二）建設包容性城市的重要意義

建設包容性城市是城市發(fā)展理念由單純數(shù)量增長向數(shù)量與質量共同提升的轉變。包容性城市要求城市的發(fā)展決不僅是經(jīng)濟的增長和城市規(guī)模的擴大，更要有社會的進步；不僅是城市整體上的發(fā)展，更是組成城市的人體——人的全面發(fā)展；不僅是財富的創(chuàng)造，更是財富的共同分享。城市的發(fā)展應是不斷滿足城市主體—人的生存和發(fā)展的需要，而城市是由不同的異質個體所組成的一個相對比較大的、相對稠密的、相對長久的聚居地，不同的個體之間容易產(chǎn)生矛盾和沖突，這就需要城市的發(fā)展要具有包容性，正確認識到個體之間的差異，通過建立包容性的城市環(huán)境，加大對弱勢群體的關注力度，逐步解決存在的不公平不公正的問題，使每個人都能共享城市發(fā)展的成果。另外，城市包容程度的提升，也能夠不斷增強城市的吸引力，加快農(nóng)村人口向城市集聚，推進整個社會向城市社會轉型的進程。

二、阻礙浙江城市包容性的主要因素

2010年浙江城市人口水平達到61.6%，已經(jīng)進入城市主導全省經(jīng)濟社會發(fā)展的新的階段。但是我們不能只看到城市化水平提高的積極的一面，更應該看到城市發(fā)展中存在的問題。近年來，住房價格過快上漲，貧富差距日益擴大，基本公共服務的非均等化，城市不同文化圈層之間的對抗與沖突；城市形象與小攤小販正當?shù)闹\生權益能否同時兼顧等問題的存在，日益影響到城市的健康持續(xù)發(fā)展。?

圖1 2006～2010年浙江省主要城市的房價收入比

（一）房價水平居高不下

房價高企在增加城市居民負擔的同時，城市化水平增長速度趨緩。近年來，過快的房價上漲形成的高房價已經(jīng)超過了城鎮(zhèn)居民和進城務工人員的可支付能力。以三口之家購買90平方米的住房來衡量，2006～2010年，浙江省、杭州、寧波、溫州的房價收入比在快速上升（圖1），2010年浙江省、杭寧溫的房價收入比均大于10.23，溫州的房價收入比大于15。浙江省2010年城市的房價收入比，遠遠高出聯(lián)合國人居中心“合理的住房價格”的房價收入比3～6的水平。房價高漲是城市化水平增長速度趨緩的重要因素之一，2010年浙江全省城市商品住宅平均銷售價格9332元/平方米是2006年4510元/平方米的2.07倍；2006～2010年浙江的城市化水平增加速度低于全國0.68個百分點。

（二）收入差距日益擴大

收入分配制度的不合理使得城市居民的收入差距逐漸擴大。浙江的最低工資標準雖然作了9次調整，但是2010年的最低工資標準的最高檔為 1100元/月只能達到城鎮(zhèn)單位在崗職工標準的31.8%，嚴重低于40%～60%的國際標準，并且最低工資保障制度也不能得到嚴格執(zhí)行。行業(yè)之間的工資收入差距越來越大，平均工資最高的金融業(yè)與最低的住宿和餐飲業(yè)的工資差距，由2005年的3.17倍擴大到2010年的4.52倍，高于主要發(fā)達國家不同行業(yè)工資差距1.6～2.5的平均水平。不同性質的城鎮(zhèn)單位在崗職工的平均工資之間也存在著明顯的差距，2010年國有單位在崗職工的平均工資分別是城鎮(zhèn)集體單位、其他單位在崗職工平均工資的1.82倍、1.94倍。雖然農(nóng)民工構成了很多企業(yè)一線工人的主體，尤其是那些勞動強度大的工種，但是同工不同酬使得絕大多數(shù)農(nóng)民工工資水平收入水平明顯低于城鎮(zhèn)職工。

（三）城市管理相對滯后

對流動人口的服務管理水平滯后與經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。浙江省流動人口規(guī)模從2000年的404.2萬人增加到2010年的2037.3萬人（圖2），并呈現(xiàn)出逐年遞增的趨勢，浙江省流動人口總量連續(xù)10年居全國第二位。城市政府對流動人口的社會服務管理水平與流動人口來源分散且流動性強的特點不相適應。第一，重管理管制，輕服務關心。忽視流動人口的巨大貢獻和應享受的權利，過多的強調義務和責任。第二，重直接管理，缺少社區(qū)參與?；鶎訄?zhí)行組織的社區(qū)缺乏行政的綜合協(xié)調與管理職能，信息傳遞失效。第三，重經(jīng)濟利用，輕社會融入。公民身份的政治參與缺乏保障，處于“集體失語狀態(tài)”；本地人對其存在排外、歧視心理；外來流動人口缺乏歸屬感，難以融入主流社會。

圖2 2000～2010年浙江省流動人口規(guī)模

城市管理缺乏市民的有效參與。公共政策不能反映城市各階層居民真正的利益訴求，不能有效協(xié)調城市各個利益群體之間的矛盾，有些政策沒有考慮到外來務工人員的需要，也間接造成了城市管理的混亂。缺乏人性化的城市管理，城管執(zhí)法人員對小商小販的圍追堵截，小商小販幾乎成了城管執(zhí)法人員的敵人；執(zhí)法人員使用暴力、威脅等手段執(zhí)法，使得小商小販或困難群體的合法權益得不到有效維護。

（四）公共服務的非均等化

公共服務的非均等化使得城市中外來人口在就業(yè)、幼托、教育、住房、社會保障等方面面臨著一系列困難。浙江省城鎮(zhèn)人口從 2000年的2235.66萬增加到2010年的3354.06萬，10年間平均每年增加111.84萬人，相當于一個大城市的人口規(guī)模，其中向城市轉移的農(nóng)村人口構成了城市外來人口的主體，在身份上以農(nóng)民工為主。城市中大量的外來人口，有效的緩解了城市勞動力的結構性緊缺，有力促進了城市區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和第三產(chǎn)業(yè)的健康成長，是城市經(jīng)濟發(fā)展的動力和基礎；但是卻不能享受到公平的公共服務，子女就學難、費用高、借讀費和贊助費要占到費用支出的三成以上，特別是在城市公辦學校就讀的子女，交納的借讀費和贊助費更高。從目前看，針對農(nóng)民工的社會保障體系依然較為薄弱，特別是針對農(nóng)民工的大病醫(yī)療保險和工傷保險的覆蓋面仍然偏窄，大部分農(nóng)民工尚未納入醫(yī)療保險和工傷保險的范圍，使得這些在城市工作的農(nóng)民工缺乏基本的社會保障，農(nóng)民工“因病致貧”、“因病返貧”現(xiàn)象并不鮮見。

（五）城市文化危機

多樣性文化的矛盾與沖突。在日益走向城市化、商業(yè)化、時尚化乃至虛擬化的當代文化生活中，一方面，傳統(tǒng)與當代之間明顯的文化沖突，這種沖突使傳統(tǒng)鄉(xiāng)民文化習俗和觀念顯得古舊、愚昧而落后；另一方面，當代文化消費產(chǎn)品中又存在著以種種形式仿制或重構著鄉(xiāng)土文化符號，把傳統(tǒng)民俗制作成新的時尚消費品。在城市大拆大建過程中，不斷的推倒舊建筑和豎立新建筑，歷史建筑在大多數(shù)城市蕩然無存，不同城市之間的差異化逐漸消失，城市出現(xiàn)了千城一面的現(xiàn)象。在杭州市中山路上，一百年以前的建筑已經(jīng)很少，南宋時期的房子已經(jīng)絕跡。外來人口在為城市的發(fā)展做出貢獻的同時，也帶來了各具特色的地方文化。城市文化對外來文化排斥的結果表現(xiàn)在，在城市生活的外來人口精神文化生活的貧乏、城市認同感和城市歸屬感的缺失，與城市本地人口精神文化生活的分離。

三、加快浙江包容性城市建設的對策

浙江城市的發(fā)展正處于由數(shù)量增長向質量提升的方向轉變，為包容性城市的建設提供了良好機遇；同時由于包容性城市的建設涉及到經(jīng)濟、社會、文化等多個方面，是一個復雜的系統(tǒng)工程，因此，當前應該把包容性城市的理念融入城市的發(fā)展當中，通過加強保障住房、調節(jié)收入分配差距、創(chuàng)新城市管理模式、推進基本公共服務均等化、加快文化融合來營造包容性的城市環(huán)境，以促進浙江城市健康協(xié)調發(fā)展。

（一）加快保障房建設，實現(xiàn)居者有其屋

加大保障性住房建設，提高保障性住房覆蓋面。廉租房、公租房、經(jīng)濟適用住房、拆遷安置住房的建設，既是解決中低收入人群、城市拆遷居民、被征地農(nóng)民和外來務工人員的居住問題的需要，也是維護城市社會穩(wěn)定的需要。一是大力推進公共租賃住房等保障性住房建設，以擴大城市住房保障覆蓋面為重點，在全面解決城市低收入家庭住房困難的同時，逐步構建解決城市中等偏下收入家庭住房困難問題的住房保障體系。二是大力開展危舊房改造和限價商品房等建設，充分發(fā)揮政府的支持和引導作用，逐步構建改善其他住房困難家庭居住條件的政策支持體系。三是大力加強市場調節(jié)，優(yōu)化土地和商品住房供應結構，加快普通商品住房建設，緩解市場供求結構矛盾，規(guī)范市場秩序，以滿足自住型普通住房需求為重點，逐步構建基本滿足不同層次住房需求的商品住房體系。

（二）加強收入分配調節(jié)力度，逐步縮小貧富差距

調整國民收入分配格局，深化收入分配制度改革，逐步提高居民收入在國民收入分配中的比重和勞動者報酬在初次分配中的比重。一是進一步提高最低工資標準，健全并落實最低工資制度；二是逐步改變農(nóng)民工工資長期被過分壓低的現(xiàn)象，形成農(nóng)民工與城市職工同工同酬的機制。三是提高企業(yè)職工工資水平，建立企業(yè)職工工資正常增長和支付保障機制，推動企業(yè)建立工資集體協(xié)商制度，充分發(fā)揮工會組織為勞動者維權的作用，建立跨行業(yè)、跨地區(qū)的處理勞工關系的雇主組織。四是改革國有企業(yè)工資總額管理辦法，加強對壟斷行業(yè)企業(yè)工資監(jiān)管，打破行政性壟斷，合理調整行業(yè)之間的收入水平；五是在保證社會公平的同時，加強國民收入二次再分配的力度，緩解行業(yè)間和社會階層間的分配不公，在以不損失經(jīng)濟和社會發(fā)展效率的條件下縮小貧富差距。

（三）不斷創(chuàng)新城市管理模式

鼓勵公眾積極參與城市公共決策的制定。公共政策的制定需要本地市民和外來人員的共同參與，不斷擴大居民參與公共政策的范圍，積極吸納各階層、各群體的意見，重視弱勢群體的利益訴求，提高公共決策的民主性、科學性。

加大對社會底層合法權益的維護。政府在制定城市、城鎮(zhèn)規(guī)劃時，要確定相應的經(jīng)營場所以供農(nóng)產(chǎn)品、日用小商品等經(jīng)營者從事經(jīng)營；城市管理執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中要體現(xiàn)以人為本的原則，禁止暴力執(zhí)法，倡導文明執(zhí)法。

創(chuàng)新外來人口服務管理模式。以包容性理念為指導，把管理和服務的權限和責任下放到街道和社區(qū)居委會，寓管理于服務之中，在政府和社區(qū)組織互動基礎之上，形成政府依法行政、公民依法自治、其他社會組織參與公共管理和服務的互動式人口服務治理模式。

（四）持續(xù)推進基本公共服務的均等化

推進基本公共服務均等化，不斷增強外來人口的歸屬感。積極穩(wěn)妥地推進城鎮(zhèn)戶籍、住房、就業(yè)、教育、社會保障等制度改革，打破城鄉(xiāng)戶籍制度以及城鄉(xiāng)公共服務體系的行政分割，進一步剝離附著在戶口上的不公平福利制度，逐步將農(nóng)民工統(tǒng)一納入本地各項社會管理之中。不斷創(chuàng)新公共服務均等化的體制機制，擴大公共服務的覆蓋面，實現(xiàn)外來人口與本地人口在就業(yè)服務和基本社會保障等“基本民生性服務”方面的均等化，在義務教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、公共文化等“公共事業(yè)性服務”方面的均等化，在公益性基礎設施和生態(tài)環(huán)境保護等“公益基礎性服務”方面的均等化。要讓外來人口真正享受到市民權利，分享到城市發(fā)展的成果，不斷提高其對城市的認同感和歸屬感。

（五）多元文化和共生

促進現(xiàn)代文化、鄉(xiāng)土文化、傳統(tǒng)民俗、歷史文化等多種文化的共生共融。多樣性的文化才能滿足不同層次城市居民的文化需求，才能使居民的精神文化生活更加豐富。保護民俗其實就是保護民俗所依托的文化群體的生活與活動空間。通過保護工作來增強都市市民與村民的文化交流與溝通，使得傳統(tǒng)民俗活動逐漸成為當代都市文化一個有機成分，不斷改善當代都市人生活的文化生態(tài)狀況。城市的發(fā)展是一個過程，包括歷史、現(xiàn)在和未來；城市的發(fā)展不是推倒重建，而是在繼承；不應忽視歷史文化，在應尊重和繼承歷史文化的基礎上，加大對歷史文化的保護力度，充分發(fā)揮歷史文化對城市發(fā)展的長期促進作用。歷史文化與現(xiàn)代文化之間不存在必然的沖突，現(xiàn)代文化和歷史文化的兼容才能突出城市發(fā)展的特色，彰顯城市的魅力。

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