化解土地征用矛盾新方式

徐春梅

一、土地征用貨幣補(bǔ)償方式的弊端

征用土地的補(bǔ)償費(fèi)主要包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)償費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)助費(fèi)。土地補(bǔ)償費(fèi)，主要是因國家征用土地而對土地所有人和使用人的土地投入和收益損失給予的補(bǔ)償。征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)為該耕地被征用前3年平均產(chǎn)值的6至10倍，征用其他土地的補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由省自治區(qū)直轄市參照征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。

貨幣補(bǔ)償是一種有效的補(bǔ)償方式，在征地過程中起了很大的作用，如使農(nóng)民在失去土地時(shí)得到了一定的補(bǔ)償。體現(xiàn)了農(nóng)民對土地的收益，體現(xiàn)了政府對農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)。但同時(shí)也產(chǎn)生了許多問題，這些問題是貨幣補(bǔ)償本身所不能解決的，主要表現(xiàn)在：

1、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)明顯偏低，評(píng)估指標(biāo)不盡科學(xué)合理。征用農(nóng)民土地補(bǔ)償?shù)?，土地增值分配不合理，是農(nóng)民反映比較強(qiáng)烈的一個(gè)問題，也是造成耕地占用多的重要因素。

2、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一，公正公平度不夠。雖然有賠償?shù)脑瓌t標(biāo)準(zhǔn)，但由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，征用單位不同。補(bǔ)償也不一樣。不同的地方，同樣是耕地，得到的補(bǔ)償不同。地區(qū)、單位間補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一，導(dǎo)致補(bǔ)償?shù)牟还讲还?/p>

3、一些地方政府對補(bǔ)償款的“克扣”。一些村集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在征用地過程中有自己的利益考慮，“雁過拔毛”，一畝地賣給企業(yè)3萬元左右，而到了農(nóng)民手中，只剩下5000元，中間巨大的差價(jià)被吞了。由于處理不當(dāng)，往往引發(fā)農(nóng)民和村集體、政府的矛盾甚至對抗。

4、出現(xiàn)突擊消費(fèi)的現(xiàn)象。有的農(nóng)民在拿到補(bǔ)償金后，大興土木，一次性將到手的錢花在建房上。如赤松鄉(xiāng)石下村，許多年青人拿到錢后首先就是購買手機(jī)和摩托車，全村僅2002年就增加了摩托車130多輛，手機(jī)300多部，基本上是用征地款購買的。征地款的使用處于無序和混亂中。

二、土地產(chǎn)權(quán)股份合作制的構(gòu)建與運(yùn)作

近年來，各地在征地制度改革方面進(jìn)行了有益的探索。如上海市采取集體土地使用權(quán)合作的方式進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；江蘇省南京市在確定城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)征地安置保養(yǎng)費(fèi)測算標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，按照建設(shè)項(xiàng)目類型區(qū)分征地類型，確定不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等等。實(shí)踐的發(fā)展已經(jīng)逐步突破了現(xiàn)行征地制度的框架，改革勢在必行。

土地產(chǎn)權(quán)股份化，從理論上說，一是土地使用權(quán)股份化，允許農(nóng)戶將其所擁有的土地承包權(quán)以及相關(guān)權(quán)益以股份的形式進(jìn)入證券市場；二是土地所有權(quán)份額股份化，即將集體所有的土地視為共有產(chǎn)權(quán)，賦予農(nóng)戶一定的土地所有權(quán)份額，農(nóng)戶可以個(gè)體的所有權(quán)份額作為股權(quán)進(jìn)入土地市場。當(dāng)農(nóng)民想脫離農(nóng)業(yè)或進(jìn)入農(nóng)業(yè)時(shí)，可以通過產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓，選擇是放棄還是擁有土地產(chǎn)權(quán)股份，以尋求機(jī)會(huì)成本最小、預(yù)期收益最大的謀生方式。但從當(dāng)前的國家政策和體制看，土地要直接進(jìn)入市場是有困難的，也是不現(xiàn)實(shí)的。因此，從各地已經(jīng)施行的情況看，比較可操作且能獲得成效的方法是采取土地股份合作制。實(shí)現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)。

土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)可以采用轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、人股和抵押等方式，出讓土地承包使有權(quán)，或農(nóng)戶將屬于自己的集體土地所有權(quán)份額出讓，或集體組織對集體土地的所有權(quán)、使用權(quán)出讓、出租、發(fā)包等。征用土地過程中的土地股份合作制是把被征用土地作價(jià)折合成股份參與征地單位建設(shè)和運(yùn)營，從而獲取紅利或股息。土地作價(jià)折股的方法靈活多樣，基本做法有兩種。一是在征地補(bǔ)償費(fèi)比較確定的情況下，可以把征地補(bǔ)償費(fèi)折合成股份；二是在土地補(bǔ)償費(fèi)不容易確定的情況下，由農(nóng)民個(gè)體或村集體與征地單位談判確定，以土地現(xiàn)有的收益為基數(shù)折合成股份。在利潤分配上，可有兩種基本形式，一是堅(jiān)持股權(quán)平等，同股同利的原則，根據(jù)盈利情況進(jìn)行紅利分配；二是農(nóng)民用土地入股后，取得固定的股息。在支付上，誰用地誰支付，政府用地由政府支付，企事業(yè)單位用地由企事業(yè)單位支付。

目前，征用土地的原因是國家建設(shè)需要，也即公共利益的需要。一是直接的國家建設(shè)需要或公共利益的需要。比如發(fā)展和興辦國防建設(shè)，公用事業(yè)，市政建設(shè)，交通運(yùn)輸，水利事業(yè)，國家機(jī)關(guān)建設(shè)用地等等，皆是以公共利益為直接目的的事業(yè)；二是概念上的國家建設(shè)需要或公共利益需要。就是說，凡是有利于社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，有利于人民生活水平的提高，有利于綜合國力的加強(qiáng)，諸如設(shè)立國家主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的集體企業(yè)，三資企業(yè)，興辦國家主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的民辦大學(xué)以及其他社會(huì)公益事業(yè)等等，均是廣義上的國家建設(shè)和公共利益的需要。這些情況都可作為國家建設(shè)征用土地的原因。因此，在征用土地中對于采用土地股份合作的方式，也可以針對不同的情況進(jìn)行。

第一類是征地屬于純粹的公益事業(yè)，無利可贏。比如，興辦國防建設(shè)。市政建設(shè)，水利事業(yè)，國家機(jī)關(guān)建設(shè)用地，學(xué)校用地等，因?yàn)橛玫乇旧砑兇獾貫榱松鐣?huì)公益，造福大眾，農(nóng)民作為得益主體的一部分，出讓土地是義不容辭的，農(nóng)民也普遍表現(xiàn)出理解和支持，矛盾較少。通常是政府采用貨幣補(bǔ)償?shù)姆椒?，一次性支付。如果以土地股份的形式操作，可以把所征用的土地折合成股份，根?jù)股份的多少，根據(jù)年限的長短，由國家支付利息。

第二類是征地屬于公益事業(yè)，但有利可贏。比如建造農(nóng)貿(mào)市場、高速公路、體育場館等，征用土地后的建設(shè)本身可以獲利。對于這種征地，可以采用土地人股的形式。把屬于農(nóng)戶和集體的土地折合成股份，作為投資，參與到相關(guān)的建設(shè)和經(jīng)營中，年終參與分紅。如有些地方的高速公路建設(shè)，就采用了這種形式，征地工作很順利。

第三類是征地屬于發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)。如招商引資，工業(yè)園區(qū)建設(shè)，這是當(dāng)前征用土地的主要理由，大部分的征地屬于這種情況。企業(yè)用地，作為投資的主要內(nèi)容，是一筆巨大的支出。雙方可以通過協(xié)商，農(nóng)民以土地人股的形式參與投資，采取土地折價(jià)全部或部分入股、租賃的方式，定額收取紅利或租金，或者以補(bǔ)償款作為投資，參與分紅。征地企業(yè)則節(jié)省了一筆巨額土地費(fèi)。

三、土地產(chǎn)權(quán)股份合作制所顯現(xiàn)的積極作用

土地征用中采取土地產(chǎn)權(quán)股份合作制，實(shí)踐證明具有單一的貨幣補(bǔ)償所不及的作用，其對農(nóng)民生活保障與農(nóng)村穩(wěn)定的積極影響已經(jīng)顯現(xiàn)出來。

1、進(jìn)行土地產(chǎn)權(quán)股份合作，農(nóng)民少地失地而不失保障。近5到10年，是我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展極為重要的時(shí)期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展對耕地的占用仍將保持較高的需求。按照《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》，從1997年到2010年，全國共安排非農(nóng)建設(shè)占用耕地2950萬畝，其中90％以上為集體土地。土地是農(nóng)民的最基本的生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民最穩(wěn)定最可靠的社會(huì)保障。而征地會(huì)使農(nóng)民失去最基本的生產(chǎn)資料和生活保障。如果得不到合理補(bǔ)償和妥善的安置，農(nóng)民就難以生存和發(fā)展。土地股份合作，可以使農(nóng)民不失地或減輕農(nóng)民因失地而遭遇的損失，擁有比較長遠(yuǎn)的保障。

2、進(jìn)行土地產(chǎn)權(quán)股份合作，有利于維護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益。土地所有權(quán)就是財(cái)產(chǎn)權(quán)，過去征地只考慮保證被征地農(nóng)民的生產(chǎn)和生活水平不降低，而沒有從資產(chǎn)的角度考慮因征地而使農(nóng)民失去賴以生存的財(cái)產(chǎn)，這是不合理的。特別是當(dāng)國家和集體利益發(fā)生矛盾的時(shí)候，集體土地所有權(quán)往往難以受到法律保護(hù)。經(jīng)驗(yàn)表明，越是經(jīng)濟(jì)建設(shè)用地需求大、征用土地?cái)?shù)量多，就越要維護(hù)好農(nóng)民的合法權(quán)益。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，一些地區(qū)出現(xiàn)了農(nóng)村土地被征且補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)極低的問題，不平等的土地產(chǎn)權(quán)交易嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的權(quán)益。實(shí)行土地股份合作制，土地變資產(chǎn)，農(nóng)民變股東，建立股東代表大會(huì)，有效維護(hù)了農(nóng)民的土地合法權(quán)益。

四、土地產(chǎn)權(quán)股份合作制應(yīng)注意的幾個(gè)問題

土地產(chǎn)權(quán)股份合作制是征地補(bǔ)償方式的新嘗試，各地正在邊摸索邊進(jìn)行，還未形成系統(tǒng)有序規(guī)范化的原則與規(guī)則。從已有實(shí)踐的地方看，采用這種方式必須處理好幾個(gè)問題。

一要強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，建立風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制。土地入股如市場投資，風(fēng)險(xiǎn)無時(shí)不在。發(fā)展土地股份合作必須建立風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制，確保土地收益。這是實(shí)行股份合作的基本出發(fā)點(diǎn)和歸宿，也是衡量土地股份合作是否成功的主要標(biāo)志。

二要制約征地單位土地處置權(quán)，防止其利用職權(quán)對農(nóng)民股東利益的損害。