齊齊哈爾市農(nóng)村土地承包糾紛的原因和解決方法

佟佳玉 楊燁 孫海波

[摘 要]隨著農(nóng)村各項改革的不斷深入，齊齊哈爾市農(nóng)村土地承包糾紛矛盾突出，通過對理論研究和對農(nóng)委接待農(nóng)民信訪情況的分析，總結出我市農(nóng)村土地經(jīng)營糾紛的原因和解決方案，以推動我市農(nóng)業(yè)的發(fā)展和各項法規(guī)政策的落實。

[關鍵詞]齊齊哈爾市；土地承包；糾紛

[中圖分類號]F299.2 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2012）05 — 0085 — 02

齊齊哈爾市是黑龍江省的農(nóng)業(yè)大市，隨著農(nóng)村各項改革的不斷深入、經(jīng)濟的快速發(fā)展、各種利益關系的進一步調整、農(nóng)民法制意識、民主意識的不斷增強，一些深層次的矛盾日益突出。尤其是土地問題，一些縣（市）區(qū)1998年二輪承包時制定的政策和做法，與2003年3月1日正式實施的《農(nóng)村土地承包法》和2004年中央、省出臺的化解農(nóng)村土地承包糾紛的政策有很大差別，引發(fā)了農(nóng)村人地的矛盾，農(nóng)村土地承包糾紛問題也日益顯現(xiàn)出來。2011年通過采取普查與抽查相結合的調查方法，結合市農(nóng)委共接待和受理農(nóng)民來訪、來信、來電2045件次、2898人次的調查和分析研究，對齊齊哈爾市的農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛狀況情況進行了全面的分析。

一、我市農(nóng)村土體承包糾紛的原因主要有：

第一、地源不足，調節(jié)人地矛盾的能力有限。二輪承包時，由于當時的稅費、各種任務如農(nóng)業(yè)稅、承包費、統(tǒng)籌費、糧食任務、義務工等等都是按地分攤，一些村屯干部為了完成任務把土地按現(xiàn)有人口平均分攤下去，并附帶相應的一些稅費任務，這在當時是得到認可的。但是隨著“一免兩補”政策的實行，一些外出戶都回來要地，而在家過去承擔稅費任務的農(nóng)戶又不同意抽地，造成了一些人無地可分，矛盾十分突出，對抗十分激烈。例如：依安縣依龍鎮(zhèn)豐收村有484戶、1，638口人、11，798畝耕地。1998年土地二輪延包時，當時因農(nóng)民負擔重和部分農(nóng)民欠村里錢還不上等因素，沒有領取承包地的農(nóng)戶和分到土地之后又將土地退還給村集體的農(nóng)戶共計有265戶、835人。2004年國家實行“一免兩補”政策后，豐收村的無地戶紛紛回村里要地，因村里無足夠地源，引發(fā)了無地戶多次到鎮(zhèn)、縣上訪索要土地，而在家多分地農(nóng)戶又堅持不退，引發(fā)了激烈矛盾沖突。經(jīng)依安縣農(nóng)委請示省農(nóng)委，并得到省農(nóng)委的批復后，縣政府采取果斷措施才得以實施。依安縣的雙陽鎮(zhèn)尤其突出，約有一半的村沒有地源。類似的情況在各個縣（市）、區(qū)的其他村都有不同程度的存在。

第二、情況復雜，要地人員情況千差萬別。二輪土地承包之初，由于土地承載著各項稅費任務，農(nóng)民承包耕地的積極性不高，很多的矛盾沒有顯現(xiàn)。實行“一免兩補”后，那些沒有得到地的農(nóng)戶全部返鄉(xiāng)，要求同在村居住的農(nóng)民一樣獲得承包地。從全市情況看，大部分返鄉(xiāng)農(nóng)民索要承包地的問題通過預留地、機動地得到解決，但還有一些由于種種原因沒有得到解決。據(jù)統(tǒng)計，全市目前涉及應補未補地的農(nóng)戶28，038戶，58，132人，需補地352，304畝。其中：戶在人不在的7，871戶，24，880人，需補地153，436.8畝；婚入應補地的10，072戶，14，555人，需補地82，287畝；刑滿釋放的166戶，311人，需補地1，424.8畝；婚出戶口在村未分地的4，452戶，5，635人，需補地39，031.4畝；涉及逃債的1，435戶，4，420人，需補地30，196畝；涉及躲避計劃生育的435戶，1，411人，需補地8，012畝；職工干部農(nóng)業(yè)戶口家屬626戶，1，503人，需補地8，582畝；其他情況2，981戶，5，417人，需補地29，334畝。其主要原因：一是有的離開時間較長，如有的在80年代期間就已全家搬到外省或大包干之前就舉家搬出，二輪承包分地時村民根本想不起來，他們也沒有及時與村里聯(lián)系，根本沒有預留地；有的甚至由于幾次人口普查遺漏等原因，在原村的戶口已注銷，這幾年又回來重新補錄戶口，索要承包田。調研組在調研時，當?shù)馗刹?、農(nóng)民就有反映此問題，據(jù)了解這種情況在全市各縣（市）區(qū)都普通存在。二是有的地方戶籍管理混亂，二輪承包時截止到1997年12月31日，所查的戶口不夠準確，有遺漏，沒有留出應留的地；三是躲避計劃生育和逃債、逃避各種任務的戶，只要權利，不盡義務，在沒有兌現(xiàn)相關責任前強烈要求要地；四是有的具有兩地戶口，有的已經(jīng)落有城市戶口，還回來要地，而鄉(xiāng)村基于時間和財力的原因不能一一去核實。五是個別地方自己定的土政策與國家的政策不符，由于時間長，積聚的過多，解決起來困難較大。

第三、利益驅動，機動地和預留地承包時間過長。機動地、預留地是解決土地矛盾的最主要地源。全市由于村級債務較大，在2003年之前各縣（市）區(qū)很多村都按照上級的要求實行了“以地頂債”，將機動地、預留地一包多年卸掉債務；2004年之后個別村干部不顧省、市關于機動地承包不得超過三年的規(guī)定，為了自己這任花錢方便把機動地、預留地一包多年，發(fā)生寅吃卯糧的現(xiàn)象。據(jù)統(tǒng)計，全市機動地、預留地共1，620，351畝，其中：一年一發(fā)包的面積621，933畝；2-3年的344，383畝；3-5年的192，847畝；5-10年的175，781畝；10-20年的190，857畝；20年以上的94，550畝。承包3年以上的面積占40%。這樣的情況鄉(xiāng)村不平衡，致使一些地方矛盾突出。

第四、缺乏統(tǒng)籌，新增人口要地矛盾凸顯。據(jù)統(tǒng)計，全市1998年后農(nóng)村新增人口247，061人，需補地1，671，259畝；已有35，536人，補地289，384畝，分別占需補人口、補地面積的14%和17%；尚有211，525人未補地，尚需補地 1，381，875畝，分別占需補人口、補地面積的86%和83%。目前只有龍江縣、甘南縣、富?？h3個縣曾對1998年后的新增人口進行了較大規(guī)模的補地，補地人口占上述3個縣1998年后新增人口的近50%。這3個縣中，龍江縣從2007年開始停止了給新增人口補地，甘南縣對2009年12月31日以后的新增人口不再補地。其他的6縣（市）、7區(qū)基本上沒有給1998年后的新增補地。在這些新增人口中，大多數(shù)通過講政策、做工作得到理解和平息；而一部分情緒比較激動，言行比較過激，在個別的鼓動下，大規(guī)模集體訪、越級訪，特別是在村、隊（組）有機動地的情況下，要求廢止合同，分掉機動地的呼聲比較強烈，而村干部為了村里其他事業(yè)的發(fā)展不愿意拿出機動地分給新增人口。

第五、推卸責任，個別村干部工作方法簡單。農(nóng)村的矛盾糾紛除了人地矛盾以外，還有機動地發(fā)包過程中的價格問題、承包年限問題、偏親向友問題，還有政策執(zhí)行不平衡問題等等。有的村干部責任心不強，工作方法簡單，政策水平低，有問題不去認真研究解決，不去做細致工作，小事釀成了大事，個體訪釀成群體訪和越級訪。

二、解決土地糾紛的意見和建議

1、嚴格執(zhí)行政策，減少土地糾紛。要嚴格執(zhí)行“增人不增地、減人不減地”的政策。村、隊（組）預留的機動地是整個二輪承包期間內化解人地矛盾的主要地源，不能單獨用于1998年后某個時間段內的新增人口補地。理由：一是統(tǒng)一全市政策口徑，防止產(chǎn)生相互攀比。群眾“不患寡而患不均”，個別縣區(qū)給新增人口補地，勢必激起全市其他縣（市）區(qū)的新增人口要地。二是如果給現(xiàn)在的新增人口補地，機動地很快用完，那么對以后的新增人口也是不公平的；保留一部分機動地，整個承包期內的新增人口，誰想種地，誰都可以競價承包形式承包耕種，對整個承包期內的新增人口比較公平。三是整個承包期內，因水沖沙壓等自然災害毀損農(nóng)民承包地，以及修水渠、治理“水打溝”、“三北”防護林建設和村級公益事業(yè)建設等都需要預留出耕地予以調整。四是不利于土地承包關系的穩(wěn)定。有些新增人口戶為了給新增人口分地，想盡辦法讓村去找地源。在沒有機動地或機動地較少的情況下，對一些農(nóng)民承包田拱地頭、開地邊、種樹脅地等行為進行反映，相互指責、相互舉報，如果要想查清，就得重新丈量土地。而且這樣容易引起連鎖反映，相鄰的村、相鄰的鄉(xiāng)相互效仿，不利于土地承包關系的穩(wěn)定。五是我市的一些縣（市）區(qū)二輪承包遺留問題還沒有完全解決，有的外出戶村里還沒有完全掌握，如果將地源用于給新增人口補地，對這部分因外出未分到土地的農(nóng)戶是不公平的。

2、實行土地微調，化解土地糾紛。目前，農(nóng)村信訪90%以上是土地或因土地問題引發(fā)的，解決土地問題是減少農(nóng)村信訪的根本方法。1998年二輪承包時無論是鄉(xiāng)村組織還是農(nóng)民，無論是在家務農(nóng)的還是各種原因外出的對土地的關注度都不高，所以工作做的不細，考慮的不周全，以致出現(xiàn)了現(xiàn)在的糾紛。有的村二輪承包時沒有分地方案，沒有分地細則，甚至連土地臺帳都沒有。在分配土地的過程中隨意性大，人為因素干擾多，造成人均占有耕地嚴重不均，大多數(shù)農(nóng)戶都多地，有的農(nóng)戶多地幾十畝。而少部分農(nóng)戶因欠債、外出務工等原因連一根壟土地也沒有分到。所以省市政府應當出臺政策，允許對問題較多的村屯進行土地微調，以妥善解決二輪承包遺留問題。

3、出臺配套法規(guī)政策，處理土地糾紛。我市是農(nóng)業(yè)大市，耕地面積多，農(nóng)民比重大，發(fā)生土地糾紛的基數(shù)比較大。特別是二輪承包已經(jīng)12年，這期間出現(xiàn)了許多新情況、新問題，需要出臺法規(guī)政策加以規(guī)范，統(tǒng)一解決問題的標準。如在“消亡戶”的農(nóng)戶認定標準上，是以戶口為準，還是《土地承包經(jīng)營權證》為準?！掇r(nóng)村土地承包法》實施前，全家戶口遷出并搬到外地居住，按照《黑龍江省農(nóng)村合作經(jīng)濟承包管理規(guī)定》的規(guī)定，耕地被村收回，現(xiàn)在是否該返還土地問題。特別是戶籍制度改革后，村集體經(jīng)濟組織成員如何認定問題。無地源情況下，一些上訪人要求村給補償問題，這種情況下是通過候地方式解決，還是村給予補償。在地源有限的情況下，解決自然災害毀損農(nóng)戶承包地與解決外出務工人員土地問題的優(yōu)先順序等等，需要出臺法規(guī)政策加以明確。

4、建立仲裁機構，調解土地糾紛。國家和省、市關于土地承包問題出臺了很多法律、法規(guī)、政策，可是沒有行政處罰的相關條款，執(zhí)行起來困難重重。農(nóng)民出現(xiàn)土地糾紛縣鄉(xiāng)沒有仲裁機構，到法院不受理，沒辦法只能走上訪這一條路。給各級政府和領導增加了很多工作量。因此，建立以農(nóng)村經(jīng)營管理部門為仲裁日常辦公機構的仲裁體系非常必要。通過仲裁、法院審理使農(nóng)村土地糾紛走上法制化的軌道，逐步形成兩級調解、一級仲裁、司法保障的解決糾紛途徑。

5、提高鄉(xiāng)村干部素質，解決土地糾紛。農(nóng)村土地糾紛的發(fā)生地在村（屯），當事人是村集體和農(nóng)戶。要減少土地糾紛，做到小事不出村、大事不出鄉(xiāng)，就必須提高鄉(xiāng)、村兩級處理矛盾糾紛的能力。首先要依法辦事，鄉(xiāng)村組織在處理土地糾紛時要按政策規(guī)定辦理，要出于公心，不能一樣的事出現(xiàn)幾種處理結果，要取信于民；其次，要加強對鄉(xiāng)村干部的培訓，講政策、講法規(guī)、講接待方法，讓鄉(xiāng)村干部知道怎么接待來信來訪，怎么用政策處理問題，把矛盾糾紛化解在基層；第三實行責任追究制，制定信訪工作責任制，對于由于工作原因能解決而未解決的、對于應按政策法規(guī)解決而未按政策法規(guī)解決的、對于徇私舞弊的都要追究責任。

〔責任編輯：侯慶?！?/p>