“高速免費(fèi)”的深層困擾

賀海峰

大多數(shù)國(guó)家都經(jīng)歷了由最初普遍推行高速公路收費(fèi)政策到最終實(shí)現(xiàn)高速公路免費(fèi)通行的轉(zhuǎn)變，且免費(fèi)通行的前提都是國(guó)民經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)、政府財(cái)力足夠充沛。

為什么一項(xiàng)好的公共政策卻屢遭惡評(píng)？今年中秋，伴隨“高速免費(fèi)”新政首次推行，各條高速皆傳來(lái)“史上最堵”的緊張訊息。例如，廣深高速擁堵車流，一度綿延40公里，令人望而生畏。輿論矛頭直指“免費(fèi)”新政，更有甚者強(qiáng)烈吁請(qǐng)政府恢復(fù)收費(fèi)，“哪怕費(fèi)用上漲都行”。

在一片批評(píng)聲中，交通部很快意識(shí)到，最大堵因在于免費(fèi)之后，收費(fèi)站沒(méi)有直接開(kāi)閘放行，仍然實(shí)行攔車發(fā)卡收卡制度。由此，交通部敦促各地取消對(duì)小車發(fā)卡，后又要求發(fā)放紙質(zhì)通行憑證。擁堵困局最終得以緩解，“免費(fèi)”新政再獲民意認(rèn)可。

公眾期盼出行成本更低、服務(wù)質(zhì)量更優(yōu)，本是人之常情、世之常理。作為讓利于民、提振內(nèi)需之舉，“高速免費(fèi)”的大方向無(wú)疑值得充分肯定。新政推出伊始，交通部門(mén)見(jiàn)招拆招，固然值得嘉許，但也暴露出無(wú)預(yù)案、不配套等諸多管理短板，暴露出一系列深層次矛盾及困擾。

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)高速公路建設(shè)從無(wú)到有、突飛猛進(jìn)，總里程已突破8.5萬(wàn)公里，有望躍居世界第一。從理論上分析，高速公路作為一種具有自然壟斷屬性的準(zhǔn)公共物品，也相應(yīng)具備有償使用的特點(diǎn)，這就決定了我國(guó)實(shí)行收費(fèi)制度的合理性和必然性。從實(shí)踐上來(lái)看，我國(guó)高速公路建設(shè)速度驚人，主要得益于國(guó)家“貸款修路、收費(fèi)還貸”的政策推動(dòng)。數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)收費(fèi)公路累計(jì)投資總額為3.65萬(wàn)億元，債務(wù)余額為2.32萬(wàn)億元，資產(chǎn)負(fù)債率為64%。因而，更大幅度免費(fèi)方案不具有可行性。

應(yīng)當(dāng)看到，“貸款修路、收費(fèi)還貸”模式，同時(shí)也帶來(lái)了不少弊病。這種模式一般都由地方政府主導(dǎo)，或設(shè)立政府控制下的路橋公司，或以土地等生產(chǎn)要素出資、出股，形式不一而足。一段時(shí)間以來(lái)，因?yàn)樾畔⒉煌该?、監(jiān)督不到位，導(dǎo)致一些地方官商勾連、亂相叢生。比如，1994年，成渝高速重慶段開(kāi)始收費(fèi)，僅用4年就已收回全部本息，然而直至2011年仍在違規(guī)收費(fèi)。據(jù)說(shuō)，超收部分已達(dá)上百億元之巨，堪稱地方政府的“提款機(jī)”。

由此不難理解，對(duì)于“免費(fèi)”新政，部分地方政府、路橋公司何以一直陽(yáng)奉陰違、排斥抵觸。不過(guò)，實(shí)事求是地說(shuō)，新政確實(shí)存在“一刀切”的問(wèn)題，因而難免導(dǎo)致矯枉過(guò)正、傷及無(wú)辜。例如，對(duì)民營(yíng)資本投資的高速公路，通過(guò)“紅頭文件”強(qiáng)行要求其節(jié)假日免費(fèi)，似有不妥。此舉是否會(huì)抑制民間資本的投資熱情，有待觀察。

分析至此，我們可以得出結(jié)論：“高速免費(fèi)”政策的進(jìn)一步完善，有待于中央政府強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，打出一套“組合拳”。

首先，加大對(duì)超期收費(fèi)、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏高、收費(fèi)間距不合規(guī)等公路違規(guī)行為的審計(jì)、監(jiān)督、懲處力度。尤其是對(duì)于超期收費(fèi)的高速公路，必須責(zé)令其實(shí)行全天候全程免費(fèi)；對(duì)于仍在收費(fèi)期的高速公路，則應(yīng)公開(kāi)披露其運(yùn)營(yíng)成本和收益狀況，在公眾的監(jiān)督和參與下，確定終止收費(fèi)年限。2012年5月，我國(guó)首個(gè)高速公路滬嘉高速收費(fèi)亭被拆除，拉開(kāi)了“高速全面免費(fèi)”的序幕。

其次，調(diào)整節(jié)假日高速免費(fèi)通行的政策，切實(shí)照顧到相關(guān)方的利益和關(guān)切。對(duì)于BOT項(xiàng)目和剛剛開(kāi)始通行的高速公路，應(yīng)當(dāng)區(qū)別對(duì)待，建立起有效的利益補(bǔ)償機(jī)制。畢竟投資方承擔(dān)了很大的投資風(fēng)險(xiǎn)，如不進(jìn)行利益補(bǔ)償，則必挫傷民間資本、境外資本的投資積極性，阻礙高速公路的可持續(xù)發(fā)展。對(duì)于公眾，則應(yīng)通過(guò)帶薪休假、彈性休假諸多方式，鼓勵(lì)理性出行、錯(cuò)峰出行、安全出行。

再次，創(chuàng)新高速公路建設(shè)的投融資模式，對(duì)地方政府、路橋公司的利益進(jìn)行切割。從全球范圍來(lái)看，大多數(shù)國(guó)家都經(jīng)歷了由最初普遍推行高速公路收費(fèi)政策到最終實(shí)現(xiàn)高速公路免費(fèi)通行的轉(zhuǎn)變，且免費(fèi)通行的前提都是國(guó)民經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)、政府財(cái)力足夠充沛。作為過(guò)渡，我國(guó)高速公路建設(shè)目前亟需更多借重民間資本、境外資金的力量，而這需要極大努力。

一言以蔽之，要在全國(guó)建立起免費(fèi)、暢通無(wú)阻的高速公路網(wǎng)絡(luò)，不可能一蹴而就，因而必須精準(zhǔn)把握好“免費(fèi)”的尺度和節(jié)奏。