鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權威流失問題的實證分析

宋艷兵

(河南師范大學，河南新鄉(xiāng)453007)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權威流失問題的實證分析

宋艷兵

(河南師范大學，河南新鄉(xiāng)453007)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府;權威;流失;實證分析

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是農村基層政權組織，是黨和政府聯(lián)系廣大農民的橋梁和紐帶，擔負著發(fā)展農村經濟、服務農村百姓、穩(wěn)定農村社會的重要職責。但是，當前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與以前相比，其權威有不小的流失，尤其進入“后農業(yè)稅時代”。嚴重的地方，動員失去號召力，協(xié)調缺乏駕馭力，管理失去約束力，發(fā)展缺乏凝聚力，治安失去震懾力。因此，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權威流失狀況進行深入的考察和分析，顯得尤為緊迫、必要和意義深遠。

縱觀歷史，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有著不可替代的作用和功能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權威是支持其有效性的必要條件。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權威從新中國成立以來大致上出現(xiàn)了三次重大變動，由革命性權威，到政績性權威，再發(fā)展到公共性權威，而決定權威變動的是群眾需求的發(fā)展。權威模式的變動使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在的諸多問題更加明顯的暴露出來，致使其權威受到很大影響。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其權威概念的理解

(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府

鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國重要的地方行政區(qū)域，其基礎地位決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在我國政治發(fā)展中的重要性。根據鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身經濟發(fā)展水平的不同，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以分為農業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)和工商型鄉(xiāng)鎮(zhèn)。農業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要特點在于，與工商型鄉(xiāng)鎮(zhèn)相比，其經濟發(fā)展水平明顯落后，農業(yè)是其最為主要的產業(yè)，其財政收入主要來自于農業(yè)。μ1"徐勇教授就曾經提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)分治的觀點，他認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體制改革不宜搞“一刀切”，應將農業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)與工商型鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)別對待，這種觀點就是建立對農業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)和工商型鄉(xiāng)鎮(zhèn)的區(qū)分基礎之上。這種區(qū)分主要基于兩方面原因:第一，兩者發(fā)展程度不同，路徑選擇也存在差別。農業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)是以農業(yè)為其支柱產業(yè)，第三產業(yè)發(fā)展程度很低，農民收入和消費水平較低，農業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入也嚴重不足，特別是取消農業(yè)稅后。而工商型鄉(xiāng)鎮(zhèn)以工商業(yè)為發(fā)展主導，第三產業(yè)發(fā)展較快，農民收入和消費水平也較高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政能力也比較強;第二，兩者影響程度也不同。由于農業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展程度較低，政府執(zhí)行能力和有效性也不高，對農村社會的影響力不是很高。而工商型鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經濟狀況較好，政府有足夠的能力為農村提供較好的公共服務，能夠獲取較高的農民支持和信任。

當前學術界關于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府問題的探討，很多都是針對農業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而提出的，而且工商型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權威的研究也是一個更為復雜的問題，為研究方便，以及篇幅所限，本文將集中探討農業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)權威的流失及其測量問題。

(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權威

在中國，權威最早是指權力與威勢，其蘊涵著三層含義:一是權威以一定的層次和排序為前提;二是權威以權力為內核;三是權威以武力、威懾和強勢為實用標志。［2］在西方，權威一般含有尊嚴、權力、力量和威望的意思?！霸谌魏紊鐣?，總有一些在某種場合下人們必須服從的人和規(guī)則。這些人就是權威，而這些規(guī)則就是法律。”［3］今天，在不同的立場和角度上的人，對權威會有不同的理解。有的人認為，權威是一種特殊的影響力;有的人認為，權威是合法的權力;有的人認為，權威意味著自愿服從;有的人認為，權威是規(guī)范化的強制。［4］

另外，權威是有結構的，可以根據權威的層次水平或不同領域分出不同種類。首先，權威可以分為母系統(tǒng)的權威和子系統(tǒng)的權威。其次，權威又有集體和個體之分。再次，權威有自上性權威和自下性權威。在西方，自由主義者和社會主義者傾向于將權威視為工具，堅信權威“自下”而成，建立在被統(tǒng)治者同意的基礎上。保守主義者則與之相反，他們認為權威源于自然需要，是“自上”行使的，依憑的是經驗、社會地位和智慧的不平衡分布。［5］

根據上述中西方對權威認識的總結，本文認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權威是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在其活動范圍或其應該介入的秩序范圍內生成的一種在意識和行為上影響他人的權利與能力，以及在其功能運行過程中所獲得的來自多方面的認同與支持。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權威的演變

不管是在歷史上還是在現(xiàn)在，權威都是隨著社會的變遷而發(fā)生變化，其影響力在不同時期也會不一樣。

(一)權威結構模式的變動

在政治學研究中，權力和權威是兩個概念。對一個政府來講，權力是必需的，因為它是建立和維持秩序的必要手段。但是，政府要想構建一個良好的社會，僅僅依靠權力是不夠的，還需要人們對政府一定程度的認可和接受。換句話說，政府必須具備合法性或正統(tǒng)性，必須讓權力變成權威。古往今來，任何政府權威的獲得都離不開合法性的支持，任何政府的有效統(tǒng)治都離不開合法性的支持。結構功能主義政治學家也進一步探討了合法性與權威間的關系。帕森斯明確指出合法性是判定權威模式的一個重要方面，他認為，“一些人之所以服從另一些人的指令是因為這些指令是以社會最高價值為依據的?！保?］阿爾蒙德從政治發(fā)展的角度指出，“如果一個社會中的公民都愿意遵守當權者制定和實施的法規(guī)，而且還不僅是因為若不遵守就會受到懲處，而是因為他們確信遵守是應該的，那么，這個政治權威是合法的?！保?］

然而，在現(xiàn)實政治中，同一國家不同時期構成合法性基礎的不同要素的權重也不一樣。［8］因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，不管是在歷史上還是在現(xiàn)在，它都是隨著社會的變遷和合法性基礎的變化而發(fā)生變化，不同時期鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權威構成要素比重也會不一樣。根據新中國成立以來鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府合法性基礎的變化，大致上把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權威模式的變動劃分為三個階段:第一個階段是從新中國成立到1978年前后，這段時期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權威可以歸為革命性權威，處于“絕對權威”時期;第二個階段是從1978年前后到2001年前后，在這段時期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權威從革命化、神圣化轉向世俗化，人們開始以政府的實際作為來評價政府權威，這種權威形式可以稱之為政績權威;第三個階段是從2001前后至今，這段時期鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的合法性與權威不可能再完全依靠持續(xù)的經濟增長，而是取決于在維持經濟增長的同時必須滿足各種社會公共需要，取決于公共權威。

(二)權威的“半途效應”

恩格斯深刻考察了權威的歷史演變過程后指出:“我們看到，一方面是一定的權威，不管它是怎樣形成的，另一方面是一定的服從，這兩者都是我們必需的，而不管社會組織以及生產和產品流通賴以進行的物質條件是怎樣的。”［9］由此看出，權威具有自我擴張和膨脹的能力和天性，但是它的邊際直到遇到阻力和反彈而不能前進為止，這種情況可以把它稱作為出現(xiàn)了“半途效應”。

半途效應是一個心理學詞語，它指的是在激勵過程中達到半途時，由于心理因素及環(huán)境因素的交互作用而導致的對于目標行為的一種影響。大量的事實表明，人的目標行為的中止期多發(fā)生在“半途”附近，在人的目標行為過程的中點附近是一個極其敏感和極其脆弱的活躍區(qū)域。這種“半途效應”也是可以借用到政治學中，來說明一些環(huán)境因素對權威的影響。改革開放以來，農村社會發(fā)生了重大變化，社會利益分化和利益多樣化趨勢日益明顯，利益主體的權利意識也在逐步蘇醒，加上政府對農村社會控制力的減少，這對多年來在農村社會形成的以意識形態(tài)為主的合法性模式和以經濟績效為主的合法性模式提出了嚴峻挑戰(zhàn)，基層政府的權威面臨著不可忽視的潛在危機。還由于當代社會的重大轉型，經濟體制、政治體制、文化體制等各方面進行了深入的變革，加上某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和個人的“失范”現(xiàn)象大量存在的社會影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權威出現(xiàn)了流失。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權威的流失與測評

任何政府都要履行政治統(tǒng)治、社會管理和公共服務的職能，而政府職能的實現(xiàn)很大程度上通過權威關系體現(xiàn)出來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也是如此。但是近年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一個日益突出、且普遍存在的問題不容回避，這就是權威流失，其嚴重者會出現(xiàn)政府失去號召力、協(xié)調缺乏駕馭力、管理失去約束力、服務缺乏影響力、治安失去震懾力等后果。

(一)權威流失表現(xiàn)

1.威信不高

在以前相當長的時期內，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為不規(guī)范，亂攤派、亂集資、亂收費現(xiàn)象比較嚴重，于是有些群眾片面地認為，政府一年到頭只知道收錢要糧，不知道給群眾辦實事、謀福利，“經濟開發(fā)耍把戲，做做樣子撈政績”，群眾對政府產生了不信任，抵觸情緒很大。此外，有些領導干部工作方法簡單粗暴，以及部分領導干部為滿足自己的私欲，大搞權錢交易，置農民群眾利益于不顧，謀取個人私利，敗壞了政府的形象。從而使干群關系緊張，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權威弱化，威信下降。據調查，群眾對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權威性和公平性認可度不高，在接受調查的對象中，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權威與公平性認可度很高的僅占1.79%，認可度比較高的也才10.71%，而回答認可度比較低和非常低的對象占整個調查對象的47.32%和8.04%。而且，群眾對鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部的印象也不是太好，只有11.61%的調查對象對鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部的印象較好，而印象比較差和非常差的就有35.71%和9.82%，印象一般的有42.86%。

2.評價不高

改革開放以來，我國農村經濟社會建設取得了舉世矚目的成就，這和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的基層工作是分不開的。但同時也存在一些問題。伴隨著社會主義市場經濟的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制改革相對滯后、政府職能轉變不到位、“地方主義”行政行為盛行、政府工作人員腐敗等現(xiàn)象日益凸顯，這種狀況在很大程度上削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權威，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)行力在下降，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政策得不到有效實施，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的決定得不到有效貫徹等。再加上，農民對農村經濟社會發(fā)展的期望高、落差大以及農民的見識增多等因素，使得農民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府重要性的認知不高。調查問卷顯示，認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對農村經濟社會發(fā)展所起的作用很大和比較大的，各占3.57%和9.82%，二者合計僅為13.39%。認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所起作用一般的有34.82%，而且認為所起作用比較小和非常小的卻高達37.5%和14.29%。由于人們對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的重要性認識不足，所以在問及是否贊成撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府時，其中很贊成和贊成的占21.43%和27.68%，表示無所謂的有33.04%，而不贊成和很不贊成的只有16.07%和1.79%。

3.執(zhí)行力不強

所謂執(zhí)行力，指的是貫徹戰(zhàn)略意圖，完成預定目標的操作能力。是把戰(zhàn)略、規(guī)劃轉化成為效益、成果的關鍵。執(zhí)行力包含完成任務的意愿，完成任務的能力，完成任務的程度。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，某些政策的決策過程本身就存在失誤或是錯誤，或者由于執(zhí)行者的主觀原因，如認識存在偏差、優(yōu)柔寡斷、盲目自大、貽誤時機、濫用權力等，或者由于客觀條件如人力、財力、物力等不足的限制，以及由于每一個農民為了自身的利益需要，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策面前，必然表現(xiàn)出不同的姿態(tài)等因素的影響，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)行力大打折扣。圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)行力設計了四個問題，調查對象在這四個問題上的回答都能明確顯示鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行力不足。在“您對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政能力和效能滿意嗎”，這一問題上，有3.57%的人回答“很滿意”，有14.29%的人回答“比較滿意”，而選擇“不滿意”和“非常不滿意”的占30.36%和6.82%，另外45.54%的選擇了“一般”。在問及“您會自愿接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的決策嗎”時，選擇“肯定會”和“可能會”的總共有37.5%，也有16.08%的人選擇了“可能不會”和“肯定不會”。當進一步問到“您會自愿接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職責范圍之外的決策事項或建議嗎”，僅有14.29%的人回答“肯定會”和“可能會”，而58.04%的人表示“可能不會”和“肯定不會”。當鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府制定的決策與人們做出的選擇相沖突時，人們對其決策的接受與執(zhí)行程度更低，僅有4.46%的人的接受程度很高或者比較高。

4.吸納力不強

“行政吸納社會”是指通過行政渠道將農村社會各種利益要求和利益表達匯聚起來共同參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策的過程。通過這一模式，行政決策呈現(xiàn)出開放性與參與性，行政決策不再僅僅是少數鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領導干部的行為結果，同時也是群眾參與的結果。中共歷來都重視群眾的力量和利益，從毛澤東時代的“為人民服務”、“群眾路線”到當今的“三個代表”、“科學發(fā)展觀”都能表明中共處理政府和群眾關系的基本態(tài)度和方法，行政吸納社會的方法與這些理論具有內在的一致性和連續(xù)性。圍繞政治參與設定的幾個問題表明，在實際政治生活中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的這種行政吸納社會的能力不是太強，群眾的政治參與還有待提高。在調查中，只有9.82%的群眾與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其領導干部打交道的頻度比較高，而高達81.25%的群眾不與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府打交道。在政治參與方面，也只有8.03%的群眾有參與經歷，但是這其中又絕大多數是村干部和單位人員，并且，參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事務人員的意見或建議被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府重視的更是少數，僅占3.57%。不過，群眾期望參加鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務決策的積極行還是比較高的，有44.65%的比率，還有41.96%的群眾也有可能會參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務。

(二)權威流失測量

應該承認，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權威進行測量是一件困難的事情。究其原因，首先是由于長期以來權威這一概念的模糊性，甚至是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權威遭到了當代學者的冷遇，更談不上對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權威進行測量與實證了。其次由于權威不是一個時髦的話題，近年來少有學者對這一領域進行問津，也沒有成熟的測量問卷，更不用說對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權威進行測量了，因此對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權威測量缺乏借鑒基礎。本文嘗試用李克特量表來制作調查問卷，并借此工具來量化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的現(xiàn)有權威狀況。

1.測量工具——李克特量表

李克特量表(Lilkert scaling)是由美國社會心理學家李克特(R．A．Likert)于1932年在原有的指數形式的基礎上改進而成的。李克特量表也由一組對某事物的態(tài)度或看法的陳述組成，與前述指數不同的是回答者對這類陳述的回答不是被簡單的分成“同意”和“不同意”兩類，而是被分成“非常同意、同意、不知道、不同意、非常不同意”五類，或者“贊成、比較贊成、無所謂、比較反對、反對”五類。由于答案類型的增多，人民在態(tài)度上的差別就能更清楚的反應出來。李克特量表是社會研究中用的最多的一種量表形式。［10］

李克特不僅改進了研究項目的設計的形式，更重要的是他還提出了一種幫助研究者運用量表對所述問題進行量化的方法。其基本運行程序如下:

第一，圍繞要測量的主題，以贊成或反對的方式寫出與之相關的看法或陳述若干條。對每一陳述都給與五個答案:非常同意、同意、無所謂、不同意、很不同意，并根據贊成或反對的方向分別賦予 0、1、2、3、4 分。

第二，根據對每條陳述的賦值，統(tǒng)計每位受測對象在每條陳述上的得分以及每人在全部陳述上的總分，這樣可以測量出每個受測對象在每個問題上的態(tài)度。

第三，根據對每條陳述的賦值，可以計算出全部受測對象在每條陳述上的總得分，并通過算出平均數來評估出全部受測對象在每個問題上的態(tài)度。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權威流失的程度

根據上述分析可知，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權威流失較為嚴重。但是，其權威的流失程度怎樣?怎樣去量化?這就需要借用李克特量表這一工具來進行賦值。但是，目前還沒有人對權威這一概念設計過成熟的測量問卷，更不用說對權威進行測量和評估出權威關系的數據。在這種背景下，我們要對權威關系進行測量，只能從定義當中尋找測量方法。王力在《權威理論綜述及權威關系測量研究》一文中提出了權威關系的三層測量模型，并從以下三個層面來測量權威關系:第一個層面是影響層面，下級對上級決策的接受是一種自愿接受。第二個層面是認同層面，下級對上級決策的接受是一種自然接受。第三個層面是命令層面，下級對上級的決策是一種被迫接受。［11］

在測量鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權威關系時，除了借鑒上述的三個層面的測量模型以外，還從情感、效能以及群眾需求等層面來考慮設置問卷。然后運用李克特量表這個統(tǒng)計和分析工具，對關系鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權威的調查項目進行賦值。有關鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權威的十條陳述下的五種回答類型所代表的態(tài)度傾向是不同的，而考慮到項目的正負方向，可按下列方式計分:對于贊同的看法，按0=非常同意，1=同意，2=無所謂，3=不同意，4=很不同意來賦值;而對贊同撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的看法，我們再按4=非常同意，4=同意，2=無所謂，1=不同意，0=很不同意來賦值。這樣，關于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權威的十種陳述，每一位受訪者最后都會依其對每個項目的回答而得到一個分值。具體的集體賦值情況如表1所示。

表1 調查項目的賦值表

按照上述賦值方式，每一個回答者在這一量表上的五個得分(每行一個答案所對應的碼值)加起來，就構成了每位受測者對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權威的態(tài)度得分。全部受測者在全部陳述上的總分的平均值，即是測量出來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權威流失程度值。如表2所示。

表2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權威流失程度測量值

對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權威流失程度值來講，這個數值越高，表明鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權威流失的越嚴重。如表3所示。

表3 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權威流失程度

通過運用李克特量表這個統(tǒng)計分析工具，所測量出來的2．33這個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權威流失程度值，說明當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權威流失已比較嚴重，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權威的弱化傾向已不容忽視。缺乏權威的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，無法有效凝聚群眾和保持農村社會的安定團結的局面，也難以領導新農村建設的順利進行和推進和諧社會建設。因此，必須重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權威的重塑工作。

［1］ 毛家瓊．后農業(yè)稅時代我國農業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革探析［D］．西安:西安交通大學，2007．

［2］ 張江河．論利益與政治［M］．北京:北京大學出版社，2002:233－234．

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［5］ 安德魯·海伍德．政治學核心概念［M］．天津:天津人民出版社，2008:18．

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［11］ 王力．權威理論綜述及權威關系測量研究［J］．理論界，2009，(5):28．

Loss of Township Government Authority Empirical Analysis

SONG Yan-bing
(Henan Normal University，Xinxiang Henan 453007，China)

township government;authority;loss;empirical analysis

Township government is rural grass－roots political organization，and the bridge and link of connecting party and government with the mass peasants，it also shoulders the task of developing the rural economy ans providing service for rural people as well as making the society stable．However，the current township government compare with the former township government，its authority has appear serious drain，especially after entering the“post agricultural tax era”．the serious places exists the phenomenon as follows:the mobilization losts appeal power and coordination lacks the control power，management losts constraint power，the development lacks cohesion power，the law and order lacks the power of forcing criminals into submission．Therefore，we made deep discussion and analysis on the loss of state authority of the township government，it is particularly urgent，necessary and significant．

D625

A

2095-2708(2012)02-0014-04

2011-07-09