教育民營(yíng)化的動(dòng)力機(jī)制研究
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2012-11-02 05:11:26季春梅
季春梅
教育民營(yíng)化的動(dòng)力機(jī)制研究
——以“名校辦民校”為例
季春梅
筆者通過(guò)縷析名校辦民校過(guò)程中教育投入的主體性還是多元性、優(yōu)質(zhì)教育資源的擴(kuò)大還是縮小以及教育的公益性還是私有化等“初衷”進(jìn)行了質(zhì)疑和梳理，并在回答這些問(wèn)題的基礎(chǔ)上得出教育民營(yíng)化的動(dòng)力機(jī)制在于政府責(zé)任的推卸和轉(zhuǎn)嫁、政府對(duì)于權(quán)力的追求和教育法團(tuán)主義的形成。
名校；民校；民營(yíng)化；動(dòng)力機(jī)制
20世紀(jì)90年代以來(lái)，受“教育產(chǎn)業(yè)化”思潮的影響，中國(guó)進(jìn)行了公辦學(xué)校制度的改革，許多城市相繼出現(xiàn)了“名校辦民?！钡臒岢?。本文在縷析基礎(chǔ)教育階段“名校辦民?！钡摹俺踔浴钡幕A(chǔ)上，試圖追問(wèn)這類現(xiàn)象得以存在且難以清除的動(dòng)力機(jī)制。
一、教育投入：主體還是多元
教育與投入是緊密相連的。早在1776年，亞當(dāng)·斯密就確立了“教育即投資”的觀念。1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決議》確定了“以縣為主”的管理體制，教育特別是基礎(chǔ)教育主要成為地方政府的財(cái)政責(zé)任。隨著1994年財(cái)政分權(quán)體制的形成，基層政府開(kāi)始越來(lái)越難以負(fù)擔(dān)教育投入嚴(yán)重不足的問(wèn)題。如何解決教育投入不足？“多渠道”增加對(duì)教育投入也許是比較“現(xiàn)實(shí)”的舉措。而“名校辦民?！眲t是那些“現(xiàn)實(shí)舉措”中更為“現(xiàn)實(shí)”的舉措。因?yàn)檫@類學(xué)校可以利用“名?！边@個(gè)無(wú)形資產(chǎn)來(lái)迅速吸入各種社會(huì)資金流入教育事業(yè)，從而緩解政府財(cái)政投入的不足。
質(zhì)疑一：僅僅是地方政府財(cái)政支付能力不足而導(dǎo)致了教育投入的嚴(yán)重不足嗎？“名校辦民?！钡氖滓俺踔浴蓖钦J(rèn)為地方政府財(cái)政支付能力的不足而導(dǎo)致的教育投入不足。然而，對(duì)于教育投入不足，很久以來(lái)，我們把它認(rèn)作制約我們教育發(fā)展的原因。但是在《經(jīng)濟(jì)大省的教育貧困》［1］一文中，卻進(jìn)行了這樣的解讀：“窮國(guó)辦大教育”的通常思維忽視了中國(guó)內(nèi)部的巨大差異，在“窮國(guó)”內(nèi)部實(shí)際上存在一些并不“窮”的省區(qū)，這些省區(qū)經(jīng)濟(jì)總量實(shí)際上已經(jīng)超越了“發(fā)展中國(guó)家”而達(dá)到了中等發(fā)達(dá)國(guó)家的水平。但問(wèn)題是，這些省區(qū)卻依然存在著顯著的教育貧困。根據(jù)1993年中共中央和國(guó)務(wù)院發(fā)布的《中國(guó)教育改革與發(fā)展綱要》規(guī)定：“逐步提高國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)民生產(chǎn)總值的比例，本世紀(jì)末達(dá)到4%”。作者張玉林在該文中指出某經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份2000—2004年間政府實(shí)際投入的財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)不到國(guó)家規(guī)定的一半。根據(jù)前述《中國(guó)教育改革與發(fā)展綱要》第48條規(guī)定：“中央和地方政府教育撥款的增長(zhǎng)要高于財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)”。而張玉林同樣在文中以翔實(shí)的數(shù)據(jù)指出在1995—2003年間預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)支出增長(zhǎng)比例遠(yuǎn)低于行政、城市維護(hù)費(fèi)等支出的增長(zhǎng)比例。因此，對(duì)于教育投入，不僅與教育投入本身的絕對(duì)量的大小有關(guān)，更與教育投入主體對(duì)投入的合理分配緊密相關(guān)。
張玉林此文的調(diào)查還是對(duì)某經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份的調(diào)查，可想而知的是，對(duì)于那些經(jīng)濟(jì)落后的省份與地區(qū)，教育投入本身的絕對(duì)量的有限或者明顯不足，若再加上不合理的分配，于是，“教育投入不足”這個(gè)問(wèn)題就更加“歷史”化或者“慣性”化。當(dāng)然，這里的分配問(wèn)題實(shí)質(zhì)也就是作為“主體”的政府的投入意向和意愿問(wèn)題。無(wú)論教育投入本身絕對(duì)值的大小，假如沒(méi)有合理的投入意向或意愿，也即無(wú)合理的分配，從這個(gè)層面上講，“教育投入不足”不是原因，而是結(jié)果。
質(zhì)疑二：“名校辦民?！惫嫖肓硕嗲赖拿耖g資本了嗎？“名校辦民校”的另一“初衷”是利用“名?！钡臒o(wú)形資產(chǎn)吸納多渠道的民間資本，有學(xué)者［2］研究指出學(xué)校財(cái)務(wù)運(yùn)行的特點(diǎn)有：學(xué)校收入來(lái)源多元化，而學(xué)校對(duì)非財(cái)政收入有高度依賴性，如借讀、擇校費(fèi)是學(xué)校非財(cái)政收入的最主要來(lái)源。其實(shí)，該研究對(duì)于學(xué)校財(cái)務(wù)特點(diǎn)的概括用我們?cè)谌粘Ｉ钪袑覍宜?jīng)歷的事實(shí)感知也可以得以絕大部分的驗(yàn)證。我們也可以從另一項(xiàng)研究中得出佐證。該研究通過(guò)具體數(shù)據(jù)表明中國(guó)城市家庭教育投資占家庭總支出的比例逐年提高：2002年30個(gè)OECD國(guó)家總教育經(jīng)費(fèi)中政府教育經(jīng)費(fèi)占88．4%，非政府經(jīng)費(fèi)占11．6%，且中國(guó)居民負(fù)擔(dān)的教育經(jīng)費(fèi)比例遠(yuǎn)高于OECD國(guó)家的平均水平；2006年中國(guó)教育經(jīng)費(fèi)總投入中，政府教育經(jīng)費(fèi)只占64．7%，非政府經(jīng)費(fèi)占35．3%［3］。
由此可見(jiàn)，通過(guò)名校辦民校的經(jīng)費(fèi)實(shí)際運(yùn)行特點(diǎn)以及家庭教育投資的逐年提高共同表明，這類學(xué)校并沒(méi)有像“初衷”所設(shè)想的那樣真正吸入多渠道的民間資本，或者說(shuō)所吸入的民間資本在整個(gè)經(jīng)費(fèi)來(lái)源中所占比例遠(yuǎn)小于家庭對(duì)教育的投入。也就是說(shuō)，“名校辦民校”其經(jīng)費(fèi)運(yùn)行實(shí)際主要來(lái)自于家庭，家庭對(duì)這部分教育的高額消費(fèi)是學(xué)校得以運(yùn)營(yíng)的保證，當(dāng)然，同時(shí)也“反哺”了“母體”——名校的發(fā)展。
二、優(yōu)質(zhì)教育資源：擴(kuò)大還是縮小
“擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源”，這既是“名校辦民?！钡牧硪粋€(gè)重要初衷。但是，當(dāng)“擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源”成為“共識(shí)”的時(shí)候，也就是說(shuō)“優(yōu)質(zhì)教育資源”可以“擴(kuò)大”，是不是可以推論“優(yōu)質(zhì)教育資源”本身就是建構(gòu)出來(lái)的？它和重點(diǎn)學(xué)?；蛎５瘸跏冀⒌倪壿嬈瘘c(diǎn)相同嗎？假如不同，那么邏輯結(jié)果是不是也不相同？這些問(wèn)題應(yīng)該首先回答究竟何為“優(yōu)質(zhì)教育資源”。
質(zhì)疑一：何為優(yōu)質(zhì)教育資源？在過(guò)去相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間里，為了實(shí)現(xiàn)“效率優(yōu)先”，中國(guó)政府曾集中一定的人力、物力、財(cái)力，重點(diǎn)建設(shè)和發(fā)展了一部分學(xué)校，使這些學(xué)校成為重點(diǎn)學(xué)校。然而，隨著重點(diǎn)學(xué)校政策的實(shí)施，我國(guó)城鄉(xiāng)之間、學(xué)校之間的差距逐漸拉大。2001年城鄉(xiāng)之間小學(xué)、初中的生均教育經(jīng)費(fèi)、生均預(yù)算內(nèi)經(jīng)費(fèi)的差距均在1．6倍以上。更重要的是，重點(diǎn)中學(xué)與非重點(diǎn)中學(xué)的差異不僅表現(xiàn)在經(jīng)費(fèi)、師資、設(shè)備等辦學(xué)條件的顯性差異上，更多體現(xiàn)在政策優(yōu)惠、品牌效應(yīng)以及資源獲取機(jī)會(huì)等隱性差異上［4］。這里需要說(shuō)明的是，我國(guó)重點(diǎn)學(xué)校建立的邏輯起點(diǎn)有著其深刻的歷史社會(huì)基礎(chǔ)與意識(shí)形態(tài)基礎(chǔ)，也可以說(shuō)，現(xiàn)在的絕大多數(shù)“名?！钡那吧矶际侵攸c(diǎn)學(xué)校，甚至可以說(shuō)，現(xiàn)在的“名?！笔堑靡嬗诋?dāng)初集中了優(yōu)質(zhì)資源而建立的重點(diǎn)學(xué)校，因?yàn)檫@些重點(diǎn)學(xué)校是通過(guò)行政權(quán)力人為地集中優(yōu)質(zhì)教育資源而非經(jīng)過(guò)自然競(jìng)爭(zhēng)而形成。因此，我們不能把“優(yōu)質(zhì)教育資源”就等同于“重點(diǎn)學(xué)?！被颉懊！?，“重點(diǎn)學(xué)?！被颉懊！敝皇蔷哂辛恕皟?yōu)質(zhì)教育資源”的“先天優(yōu)勢(shì)”。在這個(gè)層面上，我們可以說(shuō)，“優(yōu)質(zhì)教育資源”作為要素或者構(gòu)件，并且作為相對(duì)概念而非絕對(duì)概念，它是建構(gòu)的，只要存在差別，就一定有優(yōu)劣之分。
質(zhì)疑二：“名校辦民?！本烤故莾?yōu)質(zhì)教育資源的擴(kuò)大還是縮小？根據(jù)上文所述，不能簡(jiǎn)單地把名校等同于優(yōu)質(zhì)教育資源，為擴(kuò)大名校品牌效應(yīng)的“名校辦民?！迸e措也就不能簡(jiǎn)單視為擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源，這不僅僅是概念上的問(wèn)題，還有著更為深層的邏輯內(nèi)涵。因?yàn)椋?dāng)初政府辦重點(diǎn)學(xué)校為了遵循“效率優(yōu)先”，而如今“名校辦民校”為了“擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源”，邏輯起點(diǎn)似乎不同：前者追求“效率”，而后者期望的是某種“均衡”。但是事實(shí)的結(jié)果呢？不得不正視的結(jié)果是學(xué)校之間的等級(jí)分化進(jìn)一步加劇，資源的流向表現(xiàn)出強(qiáng)烈的“馬太效應(yīng)”，優(yōu)質(zhì)的資源更優(yōu)、更集中，薄弱的資源更薄、更弱。在名校辦民校潮流的推動(dòng)下，學(xué)校發(fā)展的兩極化必將有愈演愈烈之勢(shì)。悖論的是，雖然歷史的“重點(diǎn)學(xué)?！迸c現(xiàn)在的“名校辦民?！边壿嬈瘘c(diǎn)不同，邏輯結(jié)果卻是相同，甚至在某種程度上后者是對(duì)前者的進(jìn)一步深化和演化。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，這實(shí)質(zhì)上是違背了政府的“初衷”——擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源，而是導(dǎo)致了事實(shí)上的優(yōu)質(zhì)教育資源的進(jìn)一步縮小。
三、教育：公益性還是私有化
教育民營(yíng)化是指原本由政府承擔(dān)的教育職能和服務(wù)部分讓渡私人集團(tuán)、私人機(jī)構(gòu)或個(gè)體的過(guò)程，我們可以通過(guò)教育投資主體的公共性來(lái)判斷其屬性。
質(zhì)疑：基礎(chǔ)教育階段的教育私有化本身是否與作為公共產(chǎn)品的教育相悖離？基礎(chǔ)教育階段的教育，尤其是義務(wù)教育，作為由國(guó)家、社會(huì)、學(xué)校和家庭必須予以保障的國(guó)民教育，且具有明顯的公益特性，應(yīng)屬于公共產(chǎn)品范疇。所謂公共產(chǎn)品，是指那些可供全體居民或部分居民消費(fèi)或受益，但不需要或不能夠讓這些居民按市場(chǎng)方式分擔(dān)其費(fèi)用或成本的產(chǎn)品。公共產(chǎn)品有兩個(gè)重要的特征，即非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性。所謂非競(jìng)爭(zhēng)性是指對(duì)于任一給定的公共產(chǎn)品的產(chǎn)出水平，增加消費(fèi)者消費(fèi)該產(chǎn)品不會(huì)引起產(chǎn)品成本的任何增加；所謂非排他性是指某個(gè)人消費(fèi)某種公共產(chǎn)品，不能同時(shí)排除他人也能消費(fèi)這種物品。按照公共產(chǎn)品的定義和特征，在基礎(chǔ)教育階段、尤其是義務(wù)教育階段，在某一個(gè)體接受某種教育的同時(shí)，不會(huì)妨礙或阻滯其他個(gè)體也能接受同種教育，且隨著接受某種教育的個(gè)體數(shù)量的增加不會(huì)帶來(lái)該教育成本的增加。然而，在現(xiàn)實(shí)情境中，我們經(jīng)常目睹的事實(shí)卻是“非競(jìng)爭(zhēng)性”和“非排他性”的顯著缺失，而“競(jìng)爭(zhēng)性”和“排他性”的激烈上演，亦即：在現(xiàn)實(shí)生活中作為純粹的公共產(chǎn)品的學(xué)校很少見(jiàn)，因其不能真正面向全體或絕大部分居民；同時(shí)，與作為公共產(chǎn)品相對(duì)應(yīng)的純粹的私有產(chǎn)品的學(xué)校也很少見(jiàn)，因其只是面對(duì)少數(shù)或個(gè)別居民。而作為名校辦的民校，則是介于“公共產(chǎn)品”和“私有產(chǎn)品”之間的“中間產(chǎn)品”，既不是“公共產(chǎn)品”，也不是“私有產(chǎn)品”，而是一種“私有化”產(chǎn)品，因?yàn)樗让嫦虼蟛糠志用?，同時(shí)更照顧到小部分特殊利益的群體。
四、教育民營(yíng)化的動(dòng)力機(jī)制
結(jié)合上文對(duì)于名校辦民校的“初衷”縷析并質(zhì)疑之后，可以大致對(duì)其動(dòng)力機(jī)制做出如下概括：
（一）多元教育投入——政府責(zé)任的轉(zhuǎn)嫁和推卸
這些學(xué)校的建立，在辦學(xué)經(jīng)費(fèi)上并沒(méi)有吸納民間資本。除了向?qū)W生收取費(fèi)用外，另外部分的國(guó)家資助、民辦學(xué)校的借款、接受的捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)等，仍然不屬于民辦學(xué)校舉辦者的出資。那么，依靠原有名校的牌子這一國(guó)家無(wú)形資產(chǎn)和以向?qū)W生收取高額學(xué)費(fèi)為主而舉辦和維持的學(xué)校，根本就不是真正的民辦學(xué)校，它們也就不應(yīng)該打著民校的旗號(hào)享受民校的待遇［5］。但是，按照國(guó)家2004年4月《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》第五條規(guī)定，民辦學(xué)校的舉辦者可以用資金、實(shí)物、土地使用權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)以及其他財(cái)產(chǎn)作為辦學(xué)出資。中國(guó)居民教育投資在總教育支出中的高比例，表明家庭教育投入作為多渠道籌資的重要來(lái)源而削弱了政府作為教育投入主渠道的作用，導(dǎo)致政府責(zé)任的轉(zhuǎn)嫁和推卸。
公共選擇理論認(rèn)為，政府是一名“經(jīng)濟(jì)人”，具有公共性和私人性的雙面實(shí)體。通過(guò)上文分析，教育投入不足，無(wú)論是投入前的意愿、意向還是投入后的資源配置問(wèn)題，這都與作為“經(jīng)濟(jì)人”的政府的利益密不可分，從而政府忽視了自身作為教育投入保障的主體作用，并將這部分責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給其他組織機(jī)構(gòu)、家庭或個(gè)人。因此，“多渠道 ”吸入民間資本等“多元教育投入”的說(shuō)法以及做法的背后，其真正的動(dòng)力來(lái)自政府責(zé)任的轉(zhuǎn)嫁和推卸。
（二）優(yōu)質(zhì)教育資源的建構(gòu)——權(quán)力的追求和擴(kuò)大
優(yōu)質(zhì)教育資源通過(guò)被集中投入到易于體現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)政績(jī)的名?；蛑攸c(diǎn)學(xué)校中，而薄弱的公辦學(xué)校與真正的民辦學(xué)校被日益邊緣化。就個(gè)人層面來(lái)說(shuō)，當(dāng)家長(zhǎng)在有限信息條件下進(jìn)行教育抉擇時(shí)（信息不對(duì)稱），未來(lái)進(jìn)入什么樣的大學(xué)是家長(zhǎng)考慮選擇的主要因素，從公辦名校脫胎的民辦學(xué)校成了最受學(xué)生家長(zhǎng)歡迎的學(xué)校之一?！懊＾k民校”將公平的獲得機(jī)會(huì)化做一個(gè)不平等的、稀缺的資源條件，誘發(fā)了家長(zhǎng)的跟風(fēng)效應(yīng)與趨同心理。對(duì)于作為獨(dú)立的微觀利益主體的學(xué)校來(lái)說(shuō)，需要不斷地提高辦學(xué)質(zhì)量，以便吸引更好的生源，也需要不斷地提高教師待遇，改善辦學(xué)條件，以便吸引更優(yōu)秀的人才。政府則通過(guò)制造差別，亦即在對(duì)教育資源的等級(jí)建構(gòu)之下，將優(yōu)質(zhì)教育資源繼續(xù)建構(gòu)成一種稀缺的公共資源，這就形成了一種教育供給的賣方市場(chǎng)。實(shí)則，政府利用這樣的方式制造權(quán)力，并且為進(jìn)一步擴(kuò)大自己的權(quán)力提供現(xiàn)實(shí)性基礎(chǔ)——主要表現(xiàn)在為教育權(quán)力尋租者提供了尋租空間。一方面將政府與學(xué)?？醋鲆粋€(gè)整體，政府與學(xué)校作為給租者，個(gè)人作為尋租者，二者之間發(fā)生尋租活動(dòng)；另一方面政府作為給租者，學(xué)校作為尋租者，二者之間進(jìn)行尋租活動(dòng)。
（三）教育私有化——教育“法團(tuán)主義”的形成
如果說(shuō)國(guó)家教育經(jīng)費(fèi)投入不足是造成“名校辦民?！钡摹帮@見(jiàn)”原因的話，那么，在教育供給壟斷和教育供給等級(jí)化的條件下，在資源配置中涉及的利益主體的分配問(wèn)題則是“名校辦民校”的“潛隱”原因。
在體制轉(zhuǎn)變過(guò)程中，伴隨著激烈的政府利益、公共利益與民辦資金利益的博弈，金錢、權(quán)力以及社會(huì)關(guān)系全面參與了教育資源的分配，政府、學(xué)校以及特殊個(gè)體三大利益主體形成了特有的教育“法團(tuán)主義”，這是以家庭教育投入的增高為代表的教育私有化程度提高的重要原因?！懊＾k民?！敝阅軌蛟谀骋坏赜蛏铣尸F(xiàn)規(guī)模型發(fā)展，最主要得益于社會(huì)對(duì)于優(yōu)質(zhì)教育資源的渴求，加之政府對(duì)這類學(xué)校的“培育”，從而使得這類尋求自主發(fā)展的學(xué)校一方面利用著名公辦學(xué)校的影響力獲得體制內(nèi)的“軟件資源”；另一方面利用市場(chǎng)效應(yīng)獲得體制外的“硬件資源”而獲得迅速發(fā)展。政府對(duì)這種學(xué)校運(yùn)營(yíng)往往采取睜一只眼、閉一只眼的態(tài)度，更有甚者，許多地方對(duì)此辦學(xué)模式多持默許甚至是鼓勵(lì)發(fā)展的態(tài)度。雖然部分地區(qū)也對(duì)這類學(xué)校的收費(fèi)采取了限制，規(guī)定了收費(fèi)的“上限”。然而，貌似限制，實(shí)則卻是對(duì)這種做法的強(qiáng)化，并使其合法化了。政府和學(xué)校之間形成了合作關(guān)系。而作為家庭教育的這部分高額消費(fèi)，一方面怨聲載道，另一方面卻又不得不通過(guò)各種關(guān)系“心甘情愿”進(jìn)行這部分高額消費(fèi)。
圖1 “名校辦民校”的動(dòng)力機(jī)制
五、結(jié) 語(yǔ)
真正的民辦學(xué)校需要長(zhǎng)期的積累，哈佛大學(xué)不是一天建成的。政府的職能是在提供穩(wěn)定、公平、透明的良好制度環(huán)境的基礎(chǔ)上，提供穩(wěn)定的財(cái)政支持，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)由市場(chǎng)或社會(huì)自主力量進(jìn)行各種資源的配置，也才有可能使真正的民辦教育力量得以崛起，豐富了人們主動(dòng)的教育選擇機(jī)會(huì)，從而促使教育發(fā)展在新的時(shí)期走向均衡與公平，教育租金無(wú)處可尋，教育健康發(fā)展。
［1］張玉林．經(jīng)濟(jì)大省的教育貧困［J］．中國(guó)改革，2005（7）：65－68．
［2］雷萬(wàn)鵬．城市免費(fèi)義務(wù)教育改革路徑與政府責(zé)任［J］．教育與經(jīng)濟(jì)，2010（2）：1－6．
［3］岳昌君．中國(guó)公共教育經(jīng)費(fèi)的供給與需求預(yù)測(cè)［J］．北京大學(xué)教育評(píng)論，2008（2）：1－16．
［4］轉(zhuǎn)型期中國(guó)重大教育政策案例研究課題組．縮小差距：中國(guó)教育政策的重大命題［M］．北京：人民教育出版社，2005：97－102，286－298．
［5］張振改．“名校辦民?！钡暮侠硇宰穯?wèn)［J］．教育發(fā)展研究，2005（8）：31－35．
（作者單位：南京大學(xué)社會(huì)學(xué)院）
［責(zé)任編輯：何宏儉］
G521
A
1001－6201（2012）05－0265－03
2012－06－20
教育部人事司委托研究重點(diǎn)立項(xiàng)課題（［2010］262號(hào)）。
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東北師大學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2012年5期
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季春梅
教育民營(yíng)化的動(dòng)力機(jī)制研究
——以“名校辦民校”為例
季春梅
筆者通過(guò)縷析名校辦民校過(guò)程中教育投入的主體性還是多元性、優(yōu)質(zhì)教育資源的擴(kuò)大還是縮小以及教育的公益性還是私有化等“初衷”進(jìn)行了質(zhì)疑和梳理，并在回答這些問(wèn)題的基礎(chǔ)上得出教育民營(yíng)化的動(dòng)力機(jī)制在于政府責(zé)任的推卸和轉(zhuǎn)嫁、政府對(duì)于權(quán)力的追求和教育法團(tuán)主義的形成。
名校；民校；民營(yíng)化；動(dòng)力機(jī)制
20世紀(jì)90年代以來(lái)，受“教育產(chǎn)業(yè)化”思潮的影響，中國(guó)進(jìn)行了公辦學(xué)校制度的改革，許多城市相繼出現(xiàn)了“名校辦民?！钡臒岢?。本文在縷析基礎(chǔ)教育階段“名校辦民?！钡摹俺踔浴钡幕A(chǔ)上，試圖追問(wèn)這類現(xiàn)象得以存在且難以清除的動(dòng)力機(jī)制。
一、教育投入：主體還是多元
教育與投入是緊密相連的。早在1776年，亞當(dāng)·斯密就確立了“教育即投資”的觀念。1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決議》確定了“以縣為主”的管理體制，教育特別是基礎(chǔ)教育主要成為地方政府的財(cái)政責(zé)任。隨著1994年財(cái)政分權(quán)體制的形成，基層政府開(kāi)始越來(lái)越難以負(fù)擔(dān)教育投入嚴(yán)重不足的問(wèn)題。如何解決教育投入不足？“多渠道”增加對(duì)教育投入也許是比較“現(xiàn)實(shí)”的舉措。而“名校辦民?！眲t是那些“現(xiàn)實(shí)舉措”中更為“現(xiàn)實(shí)”的舉措。因?yàn)檫@類學(xué)校可以利用“名?！边@個(gè)無(wú)形資產(chǎn)來(lái)迅速吸入各種社會(huì)資金流入教育事業(yè)，從而緩解政府財(cái)政投入的不足。
質(zhì)疑一：僅僅是地方政府財(cái)政支付能力不足而導(dǎo)致了教育投入的嚴(yán)重不足嗎？“名校辦民?！钡氖滓俺踔浴蓖钦J(rèn)為地方政府財(cái)政支付能力的不足而導(dǎo)致的教育投入不足。然而，對(duì)于教育投入不足，很久以來(lái)，我們把它認(rèn)作制約我們教育發(fā)展的原因。但是在《經(jīng)濟(jì)大省的教育貧困》［1］一文中，卻進(jìn)行了這樣的解讀：“窮國(guó)辦大教育”的通常思維忽視了中國(guó)內(nèi)部的巨大差異，在“窮國(guó)”內(nèi)部實(shí)際上存在一些并不“窮”的省區(qū)，這些省區(qū)經(jīng)濟(jì)總量實(shí)際上已經(jīng)超越了“發(fā)展中國(guó)家”而達(dá)到了中等發(fā)達(dá)國(guó)家的水平。但問(wèn)題是，這些省區(qū)卻依然存在著顯著的教育貧困。根據(jù)1993年中共中央和國(guó)務(wù)院發(fā)布的《中國(guó)教育改革與發(fā)展綱要》規(guī)定：“逐步提高國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)民生產(chǎn)總值的比例，本世紀(jì)末達(dá)到4%”。作者張玉林在該文中指出某經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份2000—2004年間政府實(shí)際投入的財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)不到國(guó)家規(guī)定的一半。根據(jù)前述《中國(guó)教育改革與發(fā)展綱要》第48條規(guī)定：“中央和地方政府教育撥款的增長(zhǎng)要高于財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)”。而張玉林同樣在文中以翔實(shí)的數(shù)據(jù)指出在1995—2003年間預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)支出增長(zhǎng)比例遠(yuǎn)低于行政、城市維護(hù)費(fèi)等支出的增長(zhǎng)比例。因此，對(duì)于教育投入，不僅與教育投入本身的絕對(duì)量的大小有關(guān)，更與教育投入主體對(duì)投入的合理分配緊密相關(guān)。
張玉林此文的調(diào)查還是對(duì)某經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份的調(diào)查，可想而知的是，對(duì)于那些經(jīng)濟(jì)落后的省份與地區(qū)，教育投入本身的絕對(duì)量的有限或者明顯不足，若再加上不合理的分配，于是，“教育投入不足”這個(gè)問(wèn)題就更加“歷史”化或者“慣性”化。當(dāng)然，這里的分配問(wèn)題實(shí)質(zhì)也就是作為“主體”的政府的投入意向和意愿問(wèn)題。無(wú)論教育投入本身絕對(duì)值的大小，假如沒(méi)有合理的投入意向或意愿，也即無(wú)合理的分配，從這個(gè)層面上講，“教育投入不足”不是原因，而是結(jié)果。
質(zhì)疑二：“名校辦民?！惫嫖肓硕嗲赖拿耖g資本了嗎？“名校辦民校”的另一“初衷”是利用“名?！钡臒o(wú)形資產(chǎn)吸納多渠道的民間資本，有學(xué)者［2］研究指出學(xué)校財(cái)務(wù)運(yùn)行的特點(diǎn)有：學(xué)校收入來(lái)源多元化，而學(xué)校對(duì)非財(cái)政收入有高度依賴性，如借讀、擇校費(fèi)是學(xué)校非財(cái)政收入的最主要來(lái)源。其實(shí)，該研究對(duì)于學(xué)校財(cái)務(wù)特點(diǎn)的概括用我們?cè)谌粘Ｉ钪袑覍宜?jīng)歷的事實(shí)感知也可以得以絕大部分的驗(yàn)證。我們也可以從另一項(xiàng)研究中得出佐證。該研究通過(guò)具體數(shù)據(jù)表明中國(guó)城市家庭教育投資占家庭總支出的比例逐年提高：2002年30個(gè)OECD國(guó)家總教育經(jīng)費(fèi)中政府教育經(jīng)費(fèi)占88．4%，非政府經(jīng)費(fèi)占11．6%，且中國(guó)居民負(fù)擔(dān)的教育經(jīng)費(fèi)比例遠(yuǎn)高于OECD國(guó)家的平均水平；2006年中國(guó)教育經(jīng)費(fèi)總投入中，政府教育經(jīng)費(fèi)只占64．7%，非政府經(jīng)費(fèi)占35．3%［3］。
由此可見(jiàn)，通過(guò)名校辦民校的經(jīng)費(fèi)實(shí)際運(yùn)行特點(diǎn)以及家庭教育投資的逐年提高共同表明，這類學(xué)校并沒(méi)有像“初衷”所設(shè)想的那樣真正吸入多渠道的民間資本，或者說(shuō)所吸入的民間資本在整個(gè)經(jīng)費(fèi)來(lái)源中所占比例遠(yuǎn)小于家庭對(duì)教育的投入。也就是說(shuō)，“名校辦民校”其經(jīng)費(fèi)運(yùn)行實(shí)際主要來(lái)自于家庭，家庭對(duì)這部分教育的高額消費(fèi)是學(xué)校得以運(yùn)營(yíng)的保證，當(dāng)然，同時(shí)也“反哺”了“母體”——名校的發(fā)展。
二、優(yōu)質(zhì)教育資源：擴(kuò)大還是縮小
“擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源”，這既是“名校辦民?！钡牧硪粋€(gè)重要初衷。但是，當(dāng)“擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源”成為“共識(shí)”的時(shí)候，也就是說(shuō)“優(yōu)質(zhì)教育資源”可以“擴(kuò)大”，是不是可以推論“優(yōu)質(zhì)教育資源”本身就是建構(gòu)出來(lái)的？它和重點(diǎn)學(xué)?；蛎５瘸跏冀⒌倪壿嬈瘘c(diǎn)相同嗎？假如不同，那么邏輯結(jié)果是不是也不相同？這些問(wèn)題應(yīng)該首先回答究竟何為“優(yōu)質(zhì)教育資源”。
質(zhì)疑一：何為優(yōu)質(zhì)教育資源？在過(guò)去相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間里，為了實(shí)現(xiàn)“效率優(yōu)先”，中國(guó)政府曾集中一定的人力、物力、財(cái)力，重點(diǎn)建設(shè)和發(fā)展了一部分學(xué)校，使這些學(xué)校成為重點(diǎn)學(xué)校。然而，隨著重點(diǎn)學(xué)校政策的實(shí)施，我國(guó)城鄉(xiāng)之間、學(xué)校之間的差距逐漸拉大。2001年城鄉(xiāng)之間小學(xué)、初中的生均教育經(jīng)費(fèi)、生均預(yù)算內(nèi)經(jīng)費(fèi)的差距均在1．6倍以上。更重要的是，重點(diǎn)中學(xué)與非重點(diǎn)中學(xué)的差異不僅表現(xiàn)在經(jīng)費(fèi)、師資、設(shè)備等辦學(xué)條件的顯性差異上，更多體現(xiàn)在政策優(yōu)惠、品牌效應(yīng)以及資源獲取機(jī)會(huì)等隱性差異上［4］。這里需要說(shuō)明的是，我國(guó)重點(diǎn)學(xué)校建立的邏輯起點(diǎn)有著其深刻的歷史社會(huì)基礎(chǔ)與意識(shí)形態(tài)基礎(chǔ)，也可以說(shuō)，現(xiàn)在的絕大多數(shù)“名?！钡那吧矶际侵攸c(diǎn)學(xué)校，甚至可以說(shuō)，現(xiàn)在的“名?！笔堑靡嬗诋?dāng)初集中了優(yōu)質(zhì)資源而建立的重點(diǎn)學(xué)校，因?yàn)檫@些重點(diǎn)學(xué)校是通過(guò)行政權(quán)力人為地集中優(yōu)質(zhì)教育資源而非經(jīng)過(guò)自然競(jìng)爭(zhēng)而形成。因此，我們不能把“優(yōu)質(zhì)教育資源”就等同于“重點(diǎn)學(xué)?！被颉懊！?，“重點(diǎn)學(xué)?！被颉懊！敝皇蔷哂辛恕皟?yōu)質(zhì)教育資源”的“先天優(yōu)勢(shì)”。在這個(gè)層面上，我們可以說(shuō)，“優(yōu)質(zhì)教育資源”作為要素或者構(gòu)件，并且作為相對(duì)概念而非絕對(duì)概念，它是建構(gòu)的，只要存在差別，就一定有優(yōu)劣之分。
質(zhì)疑二：“名校辦民?！本烤故莾?yōu)質(zhì)教育資源的擴(kuò)大還是縮小？根據(jù)上文所述，不能簡(jiǎn)單地把名校等同于優(yōu)質(zhì)教育資源，為擴(kuò)大名校品牌效應(yīng)的“名校辦民?！迸e措也就不能簡(jiǎn)單視為擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源，這不僅僅是概念上的問(wèn)題，還有著更為深層的邏輯內(nèi)涵。因?yàn)椋?dāng)初政府辦重點(diǎn)學(xué)校為了遵循“效率優(yōu)先”，而如今“名校辦民校”為了“擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源”，邏輯起點(diǎn)似乎不同：前者追求“效率”，而后者期望的是某種“均衡”。但是事實(shí)的結(jié)果呢？不得不正視的結(jié)果是學(xué)校之間的等級(jí)分化進(jìn)一步加劇，資源的流向表現(xiàn)出強(qiáng)烈的“馬太效應(yīng)”，優(yōu)質(zhì)的資源更優(yōu)、更集中，薄弱的資源更薄、更弱。在名校辦民校潮流的推動(dòng)下，學(xué)校發(fā)展的兩極化必將有愈演愈烈之勢(shì)。悖論的是，雖然歷史的“重點(diǎn)學(xué)?！迸c現(xiàn)在的“名校辦民?！边壿嬈瘘c(diǎn)不同，邏輯結(jié)果卻是相同，甚至在某種程度上后者是對(duì)前者的進(jìn)一步深化和演化。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，這實(shí)質(zhì)上是違背了政府的“初衷”——擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源，而是導(dǎo)致了事實(shí)上的優(yōu)質(zhì)教育資源的進(jìn)一步縮小。
三、教育：公益性還是私有化
教育民營(yíng)化是指原本由政府承擔(dān)的教育職能和服務(wù)部分讓渡私人集團(tuán)、私人機(jī)構(gòu)或個(gè)體的過(guò)程，我們可以通過(guò)教育投資主體的公共性來(lái)判斷其屬性。
質(zhì)疑：基礎(chǔ)教育階段的教育私有化本身是否與作為公共產(chǎn)品的教育相悖離？基礎(chǔ)教育階段的教育，尤其是義務(wù)教育，作為由國(guó)家、社會(huì)、學(xué)校和家庭必須予以保障的國(guó)民教育，且具有明顯的公益特性，應(yīng)屬于公共產(chǎn)品范疇。所謂公共產(chǎn)品，是指那些可供全體居民或部分居民消費(fèi)或受益，但不需要或不能夠讓這些居民按市場(chǎng)方式分擔(dān)其費(fèi)用或成本的產(chǎn)品。公共產(chǎn)品有兩個(gè)重要的特征，即非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性。所謂非競(jìng)爭(zhēng)性是指對(duì)于任一給定的公共產(chǎn)品的產(chǎn)出水平，增加消費(fèi)者消費(fèi)該產(chǎn)品不會(huì)引起產(chǎn)品成本的任何增加；所謂非排他性是指某個(gè)人消費(fèi)某種公共產(chǎn)品，不能同時(shí)排除他人也能消費(fèi)這種物品。按照公共產(chǎn)品的定義和特征，在基礎(chǔ)教育階段、尤其是義務(wù)教育階段，在某一個(gè)體接受某種教育的同時(shí)，不會(huì)妨礙或阻滯其他個(gè)體也能接受同種教育，且隨著接受某種教育的個(gè)體數(shù)量的增加不會(huì)帶來(lái)該教育成本的增加。然而，在現(xiàn)實(shí)情境中，我們經(jīng)常目睹的事實(shí)卻是“非競(jìng)爭(zhēng)性”和“非排他性”的顯著缺失，而“競(jìng)爭(zhēng)性”和“排他性”的激烈上演，亦即：在現(xiàn)實(shí)生活中作為純粹的公共產(chǎn)品的學(xué)校很少見(jiàn)，因其不能真正面向全體或絕大部分居民；同時(shí)，與作為公共產(chǎn)品相對(duì)應(yīng)的純粹的私有產(chǎn)品的學(xué)校也很少見(jiàn)，因其只是面對(duì)少數(shù)或個(gè)別居民。而作為名校辦的民校，則是介于“公共產(chǎn)品”和“私有產(chǎn)品”之間的“中間產(chǎn)品”，既不是“公共產(chǎn)品”，也不是“私有產(chǎn)品”，而是一種“私有化”產(chǎn)品，因?yàn)樗让嫦虼蟛糠志用?，同時(shí)更照顧到小部分特殊利益的群體。
四、教育民營(yíng)化的動(dòng)力機(jī)制
結(jié)合上文對(duì)于名校辦民校的“初衷”縷析并質(zhì)疑之后，可以大致對(duì)其動(dòng)力機(jī)制做出如下概括：
（一）多元教育投入——政府責(zé)任的轉(zhuǎn)嫁和推卸
這些學(xué)校的建立，在辦學(xué)經(jīng)費(fèi)上并沒(méi)有吸納民間資本。除了向?qū)W生收取費(fèi)用外，另外部分的國(guó)家資助、民辦學(xué)校的借款、接受的捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)等，仍然不屬于民辦學(xué)校舉辦者的出資。那么，依靠原有名校的牌子這一國(guó)家無(wú)形資產(chǎn)和以向?qū)W生收取高額學(xué)費(fèi)為主而舉辦和維持的學(xué)校，根本就不是真正的民辦學(xué)校，它們也就不應(yīng)該打著民校的旗號(hào)享受民校的待遇［5］。但是，按照國(guó)家2004年4月《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》第五條規(guī)定，民辦學(xué)校的舉辦者可以用資金、實(shí)物、土地使用權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)以及其他財(cái)產(chǎn)作為辦學(xué)出資。中國(guó)居民教育投資在總教育支出中的高比例，表明家庭教育投入作為多渠道籌資的重要來(lái)源而削弱了政府作為教育投入主渠道的作用，導(dǎo)致政府責(zé)任的轉(zhuǎn)嫁和推卸。
公共選擇理論認(rèn)為，政府是一名“經(jīng)濟(jì)人”，具有公共性和私人性的雙面實(shí)體。通過(guò)上文分析，教育投入不足，無(wú)論是投入前的意愿、意向還是投入后的資源配置問(wèn)題，這都與作為“經(jīng)濟(jì)人”的政府的利益密不可分，從而政府忽視了自身作為教育投入保障的主體作用，并將這部分責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給其他組織機(jī)構(gòu)、家庭或個(gè)人。因此，“多渠道 ”吸入民間資本等“多元教育投入”的說(shuō)法以及做法的背后，其真正的動(dòng)力來(lái)自政府責(zé)任的轉(zhuǎn)嫁和推卸。
（二）優(yōu)質(zhì)教育資源的建構(gòu)——權(quán)力的追求和擴(kuò)大
優(yōu)質(zhì)教育資源通過(guò)被集中投入到易于體現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)政績(jī)的名?；蛑攸c(diǎn)學(xué)校中，而薄弱的公辦學(xué)校與真正的民辦學(xué)校被日益邊緣化。就個(gè)人層面來(lái)說(shuō)，當(dāng)家長(zhǎng)在有限信息條件下進(jìn)行教育抉擇時(shí)（信息不對(duì)稱），未來(lái)進(jìn)入什么樣的大學(xué)是家長(zhǎng)考慮選擇的主要因素，從公辦名校脫胎的民辦學(xué)校成了最受學(xué)生家長(zhǎng)歡迎的學(xué)校之一?！懊＾k民校”將公平的獲得機(jī)會(huì)化做一個(gè)不平等的、稀缺的資源條件，誘發(fā)了家長(zhǎng)的跟風(fēng)效應(yīng)與趨同心理。對(duì)于作為獨(dú)立的微觀利益主體的學(xué)校來(lái)說(shuō)，需要不斷地提高辦學(xué)質(zhì)量，以便吸引更好的生源，也需要不斷地提高教師待遇，改善辦學(xué)條件，以便吸引更優(yōu)秀的人才。政府則通過(guò)制造差別，亦即在對(duì)教育資源的等級(jí)建構(gòu)之下，將優(yōu)質(zhì)教育資源繼續(xù)建構(gòu)成一種稀缺的公共資源，這就形成了一種教育供給的賣方市場(chǎng)。實(shí)則，政府利用這樣的方式制造權(quán)力，并且為進(jìn)一步擴(kuò)大自己的權(quán)力提供現(xiàn)實(shí)性基礎(chǔ)——主要表現(xiàn)在為教育權(quán)力尋租者提供了尋租空間。一方面將政府與學(xué)?？醋鲆粋€(gè)整體，政府與學(xué)校作為給租者，個(gè)人作為尋租者，二者之間發(fā)生尋租活動(dòng)；另一方面政府作為給租者，學(xué)校作為尋租者，二者之間進(jìn)行尋租活動(dòng)。
（三）教育私有化——教育“法團(tuán)主義”的形成
如果說(shuō)國(guó)家教育經(jīng)費(fèi)投入不足是造成“名校辦民?！钡摹帮@見(jiàn)”原因的話，那么，在教育供給壟斷和教育供給等級(jí)化的條件下，在資源配置中涉及的利益主體的分配問(wèn)題則是“名校辦民校”的“潛隱”原因。
在體制轉(zhuǎn)變過(guò)程中，伴隨著激烈的政府利益、公共利益與民辦資金利益的博弈，金錢、權(quán)力以及社會(huì)關(guān)系全面參與了教育資源的分配，政府、學(xué)校以及特殊個(gè)體三大利益主體形成了特有的教育“法團(tuán)主義”，這是以家庭教育投入的增高為代表的教育私有化程度提高的重要原因?！懊＾k民?！敝阅軌蛟谀骋坏赜蛏铣尸F(xiàn)規(guī)模型發(fā)展，最主要得益于社會(huì)對(duì)于優(yōu)質(zhì)教育資源的渴求，加之政府對(duì)這類學(xué)校的“培育”，從而使得這類尋求自主發(fā)展的學(xué)校一方面利用著名公辦學(xué)校的影響力獲得體制內(nèi)的“軟件資源”；另一方面利用市場(chǎng)效應(yīng)獲得體制外的“硬件資源”而獲得迅速發(fā)展。政府對(duì)這種學(xué)校運(yùn)營(yíng)往往采取睜一只眼、閉一只眼的態(tài)度，更有甚者，許多地方對(duì)此辦學(xué)模式多持默許甚至是鼓勵(lì)發(fā)展的態(tài)度。雖然部分地區(qū)也對(duì)這類學(xué)校的收費(fèi)采取了限制，規(guī)定了收費(fèi)的“上限”。然而，貌似限制，實(shí)則卻是對(duì)這種做法的強(qiáng)化，并使其合法化了。政府和學(xué)校之間形成了合作關(guān)系。而作為家庭教育的這部分高額消費(fèi)，一方面怨聲載道，另一方面卻又不得不通過(guò)各種關(guān)系“心甘情愿”進(jìn)行這部分高額消費(fèi)。
圖1 “名校辦民校”的動(dòng)力機(jī)制
五、結(jié) 語(yǔ)
真正的民辦學(xué)校需要長(zhǎng)期的積累，哈佛大學(xué)不是一天建成的。政府的職能是在提供穩(wěn)定、公平、透明的良好制度環(huán)境的基礎(chǔ)上，提供穩(wěn)定的財(cái)政支持，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)由市場(chǎng)或社會(huì)自主力量進(jìn)行各種資源的配置，也才有可能使真正的民辦教育力量得以崛起，豐富了人們主動(dòng)的教育選擇機(jī)會(huì)，從而促使教育發(fā)展在新的時(shí)期走向均衡與公平，教育租金無(wú)處可尋，教育健康發(fā)展。
［1］張玉林．經(jīng)濟(jì)大省的教育貧困［J］．中國(guó)改革，2005（7）：65－68．
［2］雷萬(wàn)鵬．城市免費(fèi)義務(wù)教育改革路徑與政府責(zé)任［J］．教育與經(jīng)濟(jì)，2010（2）：1－6．
［3］岳昌君．中國(guó)公共教育經(jīng)費(fèi)的供給與需求預(yù)測(cè)［J］．北京大學(xué)教育評(píng)論，2008（2）：1－16．
［4］轉(zhuǎn)型期中國(guó)重大教育政策案例研究課題組．縮小差距：中國(guó)教育政策的重大命題［M］．北京：人民教育出版社，2005：97－102，286－298．
［5］張振改．“名校辦民?！钡暮侠硇宰穯?wèn)［J］．教育發(fā)展研究，2005（8）：31－35．
（作者單位：南京大學(xué)社會(huì)學(xué)院）
［責(zé)任編輯：何宏儉］
G521
A
1001－6201（2012）05－0265－03
2012－06－20
教育部人事司委托研究重點(diǎn)立項(xiàng)課題（［2010］262號(hào)）。
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