確權(quán)只是基礎(chǔ)賦能才是關(guān)鍵
——從促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)角度探析保護(hù)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)

江蘇省新沂市國土資源局 胡傳景

確權(quán)只是基礎(chǔ)賦能才是關(guān)鍵
——從促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)角度探析保護(hù)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)

江蘇省新沂市國土資源局 胡傳景

自改革開放以來，城市化進(jìn)程快速推進(jìn)，土地資產(chǎn)價(jià)值逐漸上升，卻并沒有改變農(nóng)業(yè)種植比較效益長期低下的現(xiàn)實(shí)，促使越來越多的農(nóng)民“洗腳上田”成為非農(nóng)產(chǎn)業(yè)從業(yè)者或“城里人”。這造成大量宅基地閑置浪費(fèi)、耕地粗獷經(jīng)營遍布農(nóng)村，然而進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的生活工作狀況相對于市民來講還有很大的差距，農(nóng)民可以說是“捧著金飯碗要飯”。為了實(shí)現(xiàn)讓廣大農(nóng)民共享改革開放成果，十七大報(bào)告首次提出要“創(chuàng)造條件讓更多群眾擁有財(cái)產(chǎn)性收入”。農(nóng)民最大的財(cái)產(chǎn)莫過于辛苦一輩子在宅基地上所蓋的房子以及目前僅僅作為生產(chǎn)資料之一的耕地，“創(chuàng)造條件”必須從這兩方面入手。

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)及農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益現(xiàn)狀

目前，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)包括建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和農(nóng)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)兩個方面，出于糧食安全和社會穩(wěn)定兩方面考慮，國家實(shí)行土地用途管制及農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度。但這兩種制度對農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益的保護(hù)都產(chǎn)生一定程度影響。

1、法律規(guī)定模糊，征地范圍失控

《憲法》第十條規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有”，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征用”?！锻恋毓芾矸ā返?3條規(guī)定：“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地?！边@就是說因“建設(shè)”使用農(nóng)民集體所有土地的任何單位和個人，即使使用土地的目的并非為公共利益，也“必須依法申請使用國有土地”，法律上的不完備使得地方政府有機(jī)可乘，所有用地項(xiàng)目全部打著“公共利益”的旗號走先征用后出讓的路子，導(dǎo)致征地范圍失控，大量良田被占用，農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益在“合法”的保護(hù)傘下受到侵害，這顯然違背了《憲法》規(guī)定的精神。

2、補(bǔ)償顯失公平，影響社會穩(wěn)定

《土地管理法》第47條規(guī)定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償?！薄墩袠?biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》第四條：“……各類經(jīng)營性用地，必須以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓?！边@直接導(dǎo)致征地前后差價(jià)巨大，顯然有失公平，但地方政府卻對這項(xiàng)只賺不賠的獨(dú)門生意情有獨(dú)鐘。不僅想方設(shè)法大量圈占土地，而且壓低征地補(bǔ)償價(jià)格。根據(jù)溫鐵軍一項(xiàng)研究表明，在土地征用出讓的過程中，“如果以成本價(jià)為100，則農(nóng)民只得5%-10%，村集體經(jīng)濟(jì)組織得25%-30%，60%-70%為政府及各部門所得”，而“村集體經(jīng)濟(jì)所得的25%-30%往往也由村干部掌控”。這不僅損害了農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，而且影響社會穩(wěn)定。根據(jù)官方公布的數(shù)據(jù)：2002年上半年群眾反映土地糾紛、違法占地等問題的，占信訪接待部門受理總量的73%，其中有40%的上訪人次訴說的是征地糾紛問題，其中反映的有87%是征地補(bǔ)償安置問題。

3、征地程序瑕疵，權(quán)益難以保障

《土地管理法實(shí)施細(xì)則》第25條規(guī)定：“征地補(bǔ)償、安置爭議不影響征用土地方案的實(shí)施?！边@在實(shí)踐中往往置被征用方于不平等地位。農(nóng)民即使明知地方政府違法征地，但也無可奈何。大量失地農(nóng)民只能進(jìn)行曠日持久的上訪，等上訪引起上級部門關(guān)注的時(shí)候，被占用的土地早已經(jīng)面目全非，不適宜耕種，只能給補(bǔ)辦手續(xù)，否則違法用地就要超15%的問責(zé)紅線了。這種程序瑕疵不僅不利于耕地保護(hù)，損害農(nóng)民利益，而且助長了地方政府違法用地氣焰，欺下瞞上，大量圈地。國土資源部執(zhí)法監(jiān)察局前局長張新寶曾指出，“地方政府違法占地問題相當(dāng)突出。凡是性質(zhì)嚴(yán)重的土地違法行為，幾乎都涉及地方政府部門或相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)?！?/p>

4、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，殃及農(nóng)民房產(chǎn)

《土地管理法》規(guī)定，“城市的土地屬于國家所有”，“宅基地屬于集體所有”。建設(shè)在國有土地上的房屋是商品房，購買人不僅可以自住消費(fèi)、繼承，而且通過自由買賣，實(shí)現(xiàn)資本保值增值，同時(shí)還能抵押貸款。建設(shè)在宅基地上房屋，權(quán)利卻受到很大限制。不僅《土地管理法》規(guī)定“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)”，而且“禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地”（國發(fā)〔2004〕28號），農(nóng)民房產(chǎn)因宅基地流轉(zhuǎn)受限“有價(jià)無市”，成為“死產(chǎn)”。同時(shí)農(nóng)民死亡后，如果繼承人雖為本集體成員，但已有一處宅基地或者不是本集體成員，那么根據(jù)現(xiàn)行法律，依照“房隨地走”的原則，享有繼承權(quán)的公民也不能繼承房屋。最后《擔(dān)保法》第37條規(guī)定：宅基地使用權(quán)不得抵押。根據(jù)“房地一致”原則，顯然，農(nóng)民的房屋不能抵押。

5、限制流轉(zhuǎn)條件，實(shí)現(xiàn)權(quán)益困難

《農(nóng)村土地承包法》第33條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)遵循以下原則：不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途；流轉(zhuǎn)的期限不得超過承包期的剩余期限。”同時(shí)《物權(quán)法》第128條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權(quán)……流轉(zhuǎn)的期限不得超過承包期的剩余期限。未經(jīng)依法批準(zhǔn)，不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè)?！薄睹穹ㄍ▌t意見》第95條進(jìn)一步規(guī)定：“未經(jīng)發(fā)包方同意的擅自轉(zhuǎn)包行為無效?！睘榇?，許多進(jìn)城務(wù)工青年基于成本效益考慮，很少再回鄉(xiāng)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，家里的田地多由留守農(nóng)村的老人實(shí)行粗獷耕種，實(shí)在種植不了就干脆任其荒蕪，農(nóng)民發(fā)展權(quán)受到嚴(yán)重阻礙，導(dǎo)致農(nóng)村土地改革進(jìn)程緩慢。

二、土地流轉(zhuǎn)與土地財(cái)產(chǎn)之間關(guān)系

目前農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)絕大部分是被動的流轉(zhuǎn)。地方政府為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，先將農(nóng)民集體所有的土地依照農(nóng)作物產(chǎn)值倍數(shù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)征用為國有，然后再辦理相關(guān)用地手續(xù)后通過招拍掛方式將使用權(quán)出讓給用地者。在這一過程中，作為集體土地所有者的農(nóng)民只有被動接受的義務(wù)，沒有表達(dá)意見的權(quán)利，征地前后地價(jià)上漲也就與農(nóng)民無關(guān)了，其被動土地流轉(zhuǎn)收益之低也就是意料之中的事。

現(xiàn)行征地制度不但使農(nóng)民沒有享受到城市化進(jìn)程中土地增值收益，反而使其加快陷入無地種、無房住、無工做的“三無”困境。這種情況已經(jīng)引起高層的關(guān)注，溫家寶總理在歲末年初的農(nóng)村工作會議上明確指出“推進(jìn)集體土地征收制度改革，關(guān)鍵在于保障農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，分配好土地非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化產(chǎn)生的增值收益。要精心設(shè)計(jì)征地制度改革方案，加快開展相關(guān)工作，明年一定要出臺相應(yīng)法規(guī)?！币恢币詠?，農(nóng)民基本上被排除在農(nóng)地非農(nóng)化的進(jìn)程之外，或者對農(nóng)地非農(nóng)使用的決策權(quán)受到很大的限制，收益權(quán)也無法得到保障。農(nóng)民最大的財(cái)產(chǎn)莫過于作為生產(chǎn)要素之一的農(nóng)地、宅基地以及宅基地上的房屋。因此“讓更多群眾擁有財(cái)產(chǎn)性收入”，最可行的就是創(chuàng)造條件讓農(nóng)民擁有的土地使用權(quán)直接進(jìn)入市場自由流轉(zhuǎn)交易，實(shí)現(xiàn)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

三、促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)保護(hù)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)面臨的問題

1、土地財(cái)政難以割舍

現(xiàn)在的干部任期只有幾年，要想短時(shí)間內(nèi)做出成績，離開錢是不行的。前幾年，房地產(chǎn)一片火熱，土地價(jià)格扶搖直上。為了在短時(shí)間內(nèi)籌集到城建資金，地方政府自然將視角轉(zhuǎn)向了土地，土地出讓金逐漸成為地方政府財(cái)政收入中主要來源。土地財(cái)政的形成以及土地出讓賣方市場的環(huán)境，導(dǎo)致近年來地方政府投資熱情高漲，城建攤子越鋪越大。一錘子買賣的土地出讓制度，一下子將以后幾十年的使用權(quán)出讓了，后任干部為了保持經(jīng)濟(jì)增長，多出政績，只好再多征地、多賣地。根據(jù)2011年中國國土資源公報(bào)顯示：全年出讓國有建設(shè)用地面積33.39萬公頃，出讓合同價(jià)款3.15萬億元，同比分別增長13.7%和14.6%。但從去年開始，因?yàn)閲液暧^調(diào)控，房地產(chǎn)市場萎縮導(dǎo)致土地交易量價(jià)齊跌，土地出讓金銳減。政府財(cái)力受限，致使一些開工項(xiàng)目停工，計(jì)劃項(xiàng)目暫緩，一時(shí)間好像離開了土地，地方政府各方面都受到影響，甚至在一些基層政府，年終要拿一塊地賣了以后才能發(fā)工資。這種低價(jià)征地高價(jià)賣地“涸澤而漁”的制度，不僅嚴(yán)重侵害了農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，而且是典型的不可持續(xù)發(fā)展方式，因?yàn)闊o地可賣的一天遲早會到來。

2、產(chǎn)權(quán)不明保護(hù)乏力

一方面，《憲法》雖然明確規(guī)定農(nóng)村土地屬集體所有，但集體的內(nèi)涵到底有多大？沒有人能回答。事實(shí)上隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的終結(jié)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織早已經(jīng)名存實(shí)亡，所謂土地集體成員共同所有，實(shí)際上變成了無人所有或鄉(xiāng)、村干部小團(tuán)體所有。村委會和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，處于“政府職能代表”和“群眾自治代表”的沖突之中，一些農(nóng)村的村民自治組織并不是民意的代表，而是淪為鄉(xiāng)一級政府的附屬機(jī)構(gòu)，這在土地征用的時(shí)候表現(xiàn)最為明顯，不少村干部常拿“國家政策”、“法律”的規(guī)定與基層政府合謀侵害農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，謀取私利。另一方面，受“均田制”思想影響，現(xiàn)行的土地承包經(jīng)營權(quán)隨著家庭人口的變化，還將進(jìn)行不定期的調(diào)整，所以沒有將具體地塊及土地?cái)?shù)量確定到戶。這種使用權(quán)人不確定的集體土地制度安排，不僅使得長久以來有著“普天之下，莫非王土”思想的農(nóng)民很難與打著“公共利益”旗號征地的強(qiáng)勢地方政府相抗衡，致使農(nóng)民難以保護(hù)自己的土地使用權(quán)、占有權(quán)，更無法維護(hù)應(yīng)有的土地收益權(quán)，而且促使農(nóng)民掠奪性生產(chǎn)，造成耕地質(zhì)量下降、土壤污染、生態(tài)環(huán)境惡化、農(nóng)業(yè)投入不足等短期行為，嚴(yán)重影響了農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

3、農(nóng)民進(jìn)城雙重占地

現(xiàn)行土地管理法律法規(guī)規(guī)定農(nóng)民房屋只能賣給本集體內(nèi)部符合宅基地申請條件的成員，然而符合宅基地申請條件的農(nóng)戶完全可以直按申請新宅基地，不會購買舊宅基地。本集體經(jīng)濟(jì)組織人員不愿意買、非本集體經(jīng)濟(jì)組織人員禁止買，導(dǎo)致宅基地流轉(zhuǎn)渠道不暢。農(nóng)村宅基地及房產(chǎn)是農(nóng)村居民最為重要的一項(xiàng)資產(chǎn)，其私產(chǎn)性非常明顯，但在現(xiàn)行制度規(guī)定下，即使農(nóng)民進(jìn)城定居生活，也很難將其變賣為財(cái)產(chǎn)帶走，同時(shí)又缺乏退出激勵機(jī)制，最終只能閑置。然而數(shù)額巨大的宅基地資源得不到資產(chǎn)變現(xiàn)，無法實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)收益權(quán)的同時(shí)，城市可供地資源隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)日見緊張，導(dǎo)致城市地價(jià)房價(jià)一路攀升。隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，每年數(shù)千萬進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民，在占用城市日漸緊缺的土地資源的同時(shí)，家里的宅基地由于“只進(jìn)不出、缺乏流動”的管理機(jī)制閑置浪費(fèi)，數(shù)量越積越多，形成雙重占地。

4、兼業(yè)經(jīng)營阻礙流轉(zhuǎn)

《土地承包法》規(guī)定“承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方”。這種要求農(nóng)民進(jìn)城時(shí)必須無償?shù)胤艞壋邪刂贫劝才?，使進(jìn)城農(nóng)民以往在土地上的投資無法通過土地買賣收回，也使尚未進(jìn)城的農(nóng)民失去在土地上投資的興趣。這就形成目前狀況：多數(shù)農(nóng)民農(nóng)閑時(shí)外出打工，農(nóng)忙時(shí)回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)；壯年勞力常年在外，老人小孩等非勞力留守農(nóng)村這樣一種兼業(yè)狀態(tài)。農(nóng)業(yè)稅取消后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不但不要交錢，而且還發(fā)放種糧補(bǔ)貼，這導(dǎo)致已經(jīng)在城市定居生活的農(nóng)民更不愿意放棄土地承包經(jīng)營權(quán)。但正規(guī)的大型企業(yè)可能不愿意雇傭兼業(yè)勞動力，兼業(yè)農(nóng)民本身也會喪失很多加薪或升職的機(jī)會。在很難獲得穩(wěn)定而體面的就業(yè)崗位的情況下，兼業(yè)農(nóng)民對土地的心理依賴不但沒有減弱，反而加強(qiáng)了。可見農(nóng)戶兼業(yè)經(jīng)營已成為進(jìn)一步推動農(nóng)地流轉(zhuǎn)的絆腳石，使土地規(guī)模經(jīng)營難以推進(jìn)。

四、促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)保護(hù)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的具體對策

土地產(chǎn)權(quán)只有在市場交易流轉(zhuǎn)中，才能實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置和利益最大化。農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的交易流轉(zhuǎn)主要包括三個方面：一是農(nóng)用土地向非農(nóng)建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)；二是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地內(nèi)部之間的交易流轉(zhuǎn)；三是農(nóng)村存量建設(shè)用地內(nèi)部之間的交易流轉(zhuǎn)。所以，農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益也主要通過這三個方面來實(shí)現(xiàn)。

1、確定農(nóng)地所有權(quán)，賦予農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)

隨著城鄉(xiāng)一體化的深入推進(jìn)，農(nóng)地不再是農(nóng)民負(fù)擔(dān)的象征，不僅是能夠給農(nóng)民帶來實(shí)在收益的生產(chǎn)資料，而且農(nóng)地資產(chǎn)效益不斷顯現(xiàn)?！皠?chuàng)造條件讓更多群眾擁有財(cái)產(chǎn)性收入”最可行的辦法就是盤活農(nóng)民手中沉睡多年的土地資產(chǎn)，使沉積的土地資產(chǎn)在流動中煥發(fā)新的活力，成為農(nóng)民增加財(cái)富的重要渠道。“率土之濱，莫非王臣”，在現(xiàn)代法制文明社會，無論是城市居民，還是農(nóng)村農(nóng)民，它們擁有的土地都應(yīng)具有同等的財(cái)產(chǎn)屬性。農(nóng)村土地的所有權(quán)屬于國家，農(nóng)民從國家分配獲得土地使用權(quán)，而不是從村集體承包土地使用。將農(nóng)戶的土地使用權(quán)確定到具體的地塊，頒布土地使用權(quán)證，同時(shí)賦予農(nóng)民土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、繼承、贈送等目前國有土地使用權(quán)所具有的一切處置權(quán)利。土地確權(quán)到戶后，從此“生不增、死不減”，不再調(diào)整。農(nóng)民有了土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的處置權(quán)，不僅能促使農(nóng)民增加對土地固定資產(chǎn)投資，使土地保值增值，而且增加基層政府征用農(nóng)村土地的難度，依靠集體經(jīng)濟(jì)組織“代民做主”的工作方式將成為歷史，最后還能提高土地資源配置效益與效率，顯化土地資源價(jià)值。

2、改革征地制度，破除土地財(cái)政

制定公益性征地目錄，改革現(xiàn)行的土地征用制度。公益性征地目錄范圍外符合規(guī)劃需要占用農(nóng)用地進(jìn)行建設(shè)的，由農(nóng)民與開發(fā)商直接談判市場化交易，土地交易價(jià)格和土地利用形態(tài)主要由土地市場供求或競爭地租來決定；公益性征地目錄范圍內(nèi)由農(nóng)民與政府有關(guān)部門直接談判，其征地補(bǔ)償費(fèi)，參照市場價(jià)格補(bǔ)償，征用土地與土地自由交易的區(qū)別，主要在于彌補(bǔ)市場的失靈而有效地向公眾提供土地公共產(chǎn)品服務(wù)，而不在于不合理的價(jià)格差別。政府不再參與土地收益的直接分配，而是作為第三方負(fù)責(zé)制定及維持土地交易規(guī)則，見證土地交易，依法課稅，以達(dá)到杜絕地方政府與民爭利、破除“土地財(cái)政”的目的，實(shí)現(xiàn)市場對土地資源配置基礎(chǔ)性作用的目標(biāo)。農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益依靠土地市場機(jī)制得以實(shí)現(xiàn)。同時(shí)開通不動產(chǎn)年增值稅，使地方政府能夠從級差收益的上漲中獲得長期穩(wěn)定的收入，促使地方政府維護(hù)生態(tài)，保護(hù)投資環(huán)境。

3、盤活閑置宅基地，拓展城市化空間

隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，大量農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)村宅基地的保障功能逐漸弱化，資產(chǎn)價(jià)值不斷強(qiáng)化。當(dāng)前宅基地非法地下交易暗流涌動，與其一味“堵截”，不如“疏導(dǎo)”，促使宅基地合法流轉(zhuǎn)。首先，充分利用現(xiàn)有“二調(diào)”成果資料，為農(nóng)村宅基地及房屋確權(quán)頒證，頒發(fā)土地使用證與房屋所有權(quán)證合一的房地產(chǎn)權(quán)證書，同時(shí)規(guī)定自確權(quán)登記后不再受理新宅基地申請，“堵住增量宅基地渠道，促進(jìn)存量宅基地流轉(zhuǎn)”。其次，對符合規(guī)劃的宅基地允許城市居民購買，促使宅基地充分利用，顯化宅基地使用價(jià)值，不僅消化了一部分閑置的宅基地，為農(nóng)民進(jìn)城發(fā)展換取了“第一桶金”，而且分流了一部分城市人口，一定程度上緩解了城市日漸緊張的用地形勢。再次，對不符合規(guī)劃的宅基地，一方面建立農(nóng)村宅基地置換城鎮(zhèn)住房制度，農(nóng)民可用房地產(chǎn)權(quán)證自愿置換城鎮(zhèn)住房券，用于購買城市商品房和經(jīng)濟(jì)適用房；另一方面加強(qiáng)管理禁止翻建、流轉(zhuǎn)，促使不符合規(guī)劃宅基地上的農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中；同時(shí)對退出的不符合規(guī)劃宅基地進(jìn)行土地整理，通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤這個平臺將騰出的建設(shè)用地指標(biāo)調(diào)劑到城鎮(zhèn)使用，拓展城市化空間，加快城市化進(jìn)程。

4、解除農(nóng)民后顧之憂，掃清規(guī)模經(jīng)營障礙

首先，既要加快城鎮(zhèn)化和新型工業(yè)化建設(shè)，為農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移提供廣泛的就業(yè)機(jī)會，又要加大培訓(xùn)力度，提高農(nóng)村勞動力整體素質(zhì)，增強(qiáng)農(nóng)村勞動力就業(yè)競爭力，同時(shí)還要深化戶籍制度的改革，創(chuàng)造城鄉(xiāng)居民平等就業(yè)機(jī)會，使更多的農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)椴灰酝恋貫樯嬉蕾嚨氖忻?，為土地流轉(zhuǎn)市場提供更多的土地。

其次，不但要擴(kuò)大符合規(guī)劃的宅基地市場交易空間，而且要為不符合規(guī)劃的宅基地創(chuàng)造出路，雙輪驅(qū)動，徹底盤活宅基地及農(nóng)民房產(chǎn)，解決農(nóng)民進(jìn)城住房資金來源。同時(shí)建立農(nóng)地耕作退出機(jī)制，不但允許農(nóng)民將耕地轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶，籌集進(jìn)城發(fā)展資金，而且鼓勵農(nóng)民將耕地折股量化后，交給土地股份合作社統(tǒng)一經(jīng)營，這樣“平時(shí)務(wù)工賺工資，年底按股分紅利”，雙份收入雙重保障，有利于推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。

最后，弱化土地保障功能，逐步建立和完善農(nóng)村社會保障制度，為農(nóng)民提供最低生活保障、醫(yī)療保障和養(yǎng)老保障，并為居民設(shè)立國內(nèi)統(tǒng)一的、可以流動的個人賬戶，將農(nóng)民的生活和就業(yè)保障由依靠土地轉(zhuǎn)向依靠社會保障。

五、結(jié)束語

要實(shí)現(xiàn)“創(chuàng)造條件讓更多群眾擁有財(cái)產(chǎn)性收入”的目標(biāo)，不但要求各級政府領(lǐng)導(dǎo)要有站在時(shí)代發(fā)展高度高屋建瓴、與時(shí)俱進(jìn)的眼光，而且要有排除既得利益集團(tuán)干擾、踐行“三個代表”的決心。通過完善法律，制定規(guī)章，在確定農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，賦予農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)處置權(quán)。最終形成產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)能明確、權(quán)益保障、流轉(zhuǎn)順暢、分配合理的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度，徹底實(shí)現(xiàn)農(nóng)民夢寐以求的“同地同價(jià)同權(quán)”，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展注入活力、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展一體化的目標(biāo)。