中國碳排放權(quán)交易制度構(gòu)建探討

姚海泉

（1.長江工程職業(yè)技術(shù)學(xué)院，湖北 武漢430200；2.武漢商貿(mào)職業(yè)學(xué)院，湖北 武漢430415）

中國碳排放權(quán)交易制度構(gòu)建探討

姚海泉1，2

（1.長江工程職業(yè)技術(shù)學(xué)院，湖北 武漢430200；2.武漢商貿(mào)職業(yè)學(xué)院，湖北 武漢430415）

目前，中國作為發(fā)展中國家不需要承擔(dān)碳減排的責(zé)任與義務(wù)，但作為一個(gè)負(fù)責(zé)任的市場經(jīng)濟(jì)國家，中國應(yīng)當(dāng)積極構(gòu)建符合自身發(fā)展水平的碳排放權(quán)交易制度，為降低世界碳排放量做出積極的貢獻(xiàn)。本文首先界定碳排放權(quán)的含義，借鑒發(fā)達(dá)國家成熟的碳排放交易制度，提出現(xiàn)階段中國碳排放權(quán)交易制度的基本特征是總量控制與交易機(jī)制，其中總量控制不是絕對目標(biāo)，而是相對目標(biāo)。

碳排放權(quán)；碳減排；交易制度

一、引言

《中國溫室氣體自愿減排交易活動(dòng)管理辦法（暫行）》經(jīng)過反復(fù)修改、基本成熟，將“爭取盡快出臺(tái)”，該管理辦法的出臺(tái)意味著有了首部國家層面碳排放權(quán)交易活動(dòng)的準(zhǔn)則。目前，我國的碳排放權(quán)交易場所少，交易種類有限，交易方式單調(diào)，交易違規(guī)頻繁，根本的缺陷在于我國沒有構(gòu)建碳排放權(quán)交易制度[1]。本文在充分了解現(xiàn)有的較完善的國際碳排放權(quán)交易制度的基本規(guī)則和基本框架，看清國際碳排放權(quán)交易制度的基本問題，吸取發(fā)達(dá)國家碳排放權(quán)交易的經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國的具體國情，構(gòu)建了我國碳排放權(quán)交易制度。

二、碳排放權(quán)的界定及其交易制度的內(nèi)容

（一）碳排放權(quán)的界定

以《京都議定書》為參照，碳排放權(quán)被規(guī)定為一種量化的溫室氣體①排放許可或排放消減目標(biāo)，通過為締約國設(shè)定明確的各類溫室氣體的排放或減少排放的指標(biāo)、達(dá)到控制全球排放或減少排放的總水平。國際通行碳排放權(quán)的計(jì)算方法是按照GWP值，將其他所有的溫室氣體都換算成以二氧化碳當(dāng)量為基本單位的一個(gè)總的排放數(shù)量目標(biāo)，因此溫室氣體排放權(quán)通常被稱為“碳排放權(quán)”。

（二）碳排放權(quán)交易制度的內(nèi)容

碳排放權(quán)交易制度是世界各國在應(yīng)對全球氣候變暖問題上的一次制度創(chuàng)新，通過建立碳排放權(quán)的交易市場，依據(jù)最小的成本實(shí)現(xiàn)最大的減排收益的原則，排放者在市場上出售和購買排放權(quán)的制度，達(dá)到總量控制與市場調(diào)節(jié)實(shí)現(xiàn)碳排放環(huán)境容量資源的優(yōu)化配置[2]。目前，按照《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（以下簡稱《公約》）和《京都議定書》的安排，碳排放交易制度的基本內(nèi)容如圖1所示。

圖1 ：碳排放權(quán)交易制度的基本內(nèi)容

三、國際碳排放權(quán)交易制度：以歐盟為例

各締約國②結(jié)合本國基本國情，根據(jù) 《公約》和《京都議定書》③的要求，都采取了靈活減排策略來應(yīng)對氣候變化的不利影響和碳減排義務(wù)。其中歐盟應(yīng)對氣候變化政策為其他締約方國家實(shí)施減排提供了良好的借鑒。在《京都議定書》中，歐盟承諾的目標(biāo)：到2012年減排量與1990年相比消減8%，并于2000年制定了《歐盟氣候變化計(jì)劃》，并達(dá)成了歐盟內(nèi)部的《分擔(dān)減排協(xié)議》。

圖2 ：協(xié)議中減排權(quán)利部門和歐盟內(nèi)部各國減排目標(biāo)

歐盟實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)的手段主要包括排放貿(mào)易、排放標(biāo)準(zhǔn)、自愿協(xié)議和財(cái)政政策等，而配額貿(mào)易是最主要的手段。其排放貿(mào)易分三個(gè)階段，第一階段（2005～2007年）的減排目標(biāo)是其承諾減排量的45%，主要目的不是實(shí)行較大規(guī)模的減排，而是為成功運(yùn)行和實(shí)現(xiàn)《京都議定書》規(guī)定的2008～2012年的減排目標(biāo)做好準(zhǔn)備和積累經(jīng)驗(yàn)。第二階段（2008～2010年）歐盟計(jì)劃實(shí)現(xiàn)《京都議定書》規(guī)定的全部減排目標(biāo)。第三階段（2010～2020年）確定各成員國減排義務(wù)的分擔(dān)原則，劃分排放貿(mào)易涵蓋的行業(yè)和未涵蓋的行業(yè)，要求排放貿(mào)易涵蓋的行業(yè)到2020年相比2005年的水平減排21%，未涵蓋的行業(yè)則減排10%。為了避免在前兩個(gè)階段出現(xiàn)的成員國對排放配額的過量分配，歐盟根據(jù)協(xié)調(diào)好的方案對其21%的減排目標(biāo)實(shí)行統(tǒng)一管理和分配。這樣可以確保在整個(gè)歐盟范圍內(nèi)從事相同或相近領(lǐng)域生產(chǎn)的企業(yè)受到一致的待遇。此外，歐盟委員會(huì)將其排放貿(mào)易制度下的配額的相當(dāng)一部分拿出來拍賣，從2013年開始，最初為20%左右的配額，并且這一比例逐年上升，預(yù)計(jì)到2020年達(dá)到70%，到2027年達(dá)到100%。歐盟的溫室氣體排放權(quán)交易制度是典型的總量控制與交易制度，包含三個(gè)顯著的特點(diǎn)：（1）CO2絕對排放量控制。歐盟對位于其境內(nèi)的12000個(gè)排放設(shè)施設(shè)定了絕對的CO2排放數(shù)量限制。（2）向上述排放實(shí)體免費(fèi)分配與排放限額相等的可交易的排放權(quán)。（3）每年這些排放實(shí)體必須測算和報(bào)告他們的CO2排放量，然后獲得每噸CO2的排放權(quán)[3]。

綜上所述，歐盟排放權(quán)交易制度對我國碳排放權(quán)制度構(gòu)建的啟示在于：排放權(quán)交易制度要在法律上控制排放總量，規(guī)定交易主體直接參加排放權(quán)交易，排放配額不足或者沒有獲得排放配額但需要排放溫室氣體的企業(yè)可以通過二級交易市場有償獲得所需的排放配額，一方面能給擁有配額或剩余配額的企業(yè)帶來巨大的經(jīng)濟(jì)利益，另一方面制約了高耗能、高排放企業(yè)的發(fā)展；保證排放權(quán)交易價(jià)格能夠根據(jù)市場變化自動(dòng)調(diào)節(jié)，削減社會(huì)費(fèi)用；排放權(quán)交易制度的合理設(shè)計(jì)，還需規(guī)定具體的監(jiān)督和調(diào)控系統(tǒng)。

四、構(gòu)建中國碳排放權(quán)交易制度

（一）構(gòu)建中國碳排放權(quán)交易制度的可行性

中國作為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，不僅受到國際碳減排的壓力，而且面臨國內(nèi)自身可持續(xù)發(fā)展的壓力。

1.政府高度重視氣候變化和人類的可持續(xù)發(fā)展。1994年制定并實(shí)施了《中國21世紀(jì)人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書》從我國的具體國情和人口、環(huán)境與發(fā)展的總體聯(lián)系出發(fā)，提出了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源與環(huán)境相互協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展的總體戰(zhàn)略、對策以及行動(dòng)方案。2007年，中國政府頒布了第一部應(yīng)對氣候變化的政策性文件《中國應(yīng)對氣候變化國家方案》，進(jìn)一步規(guī)定了中國應(yīng)對氣候變化的具體目標(biāo)、基本原則、重點(diǎn)領(lǐng)域及政策措施，是中國政府履行《公約》的一項(xiàng)重要舉措。多年來我國制定了一系列環(huán)境法律制度，確立了清潔生產(chǎn)、限期治理、排污收費(fèi)、總量控制具體方案和追蹤機(jī)制等基本制度[4]。

2.中國有潛力巨大的排放權(quán)交易市場。世界銀行測算，中國是最大的減排市場提供者之一，2009～2013年的年均碳交易量將超過2億噸CO2eq.。在《京都議定書》建立的減排三機(jī)制中，中國作為發(fā)展中國家能夠參與的只有CDM項(xiàng)目。2006~2008年三年間，我國的CDM項(xiàng)目占全球該項(xiàng)目的比例分別為54%、73%和84%，呈現(xiàn)極大的逐年遞增趨勢,遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出其他發(fā)展中國家。2008年，我國清潔發(fā)展機(jī)制基金及管理中心、北京環(huán)境交易所、上海環(huán)境能源交易所和天津排放權(quán)交易所一級交易平臺(tái)成立。

3.面臨國際金融危機(jī)后的新一輪國際競爭。發(fā)達(dá)國家已將以高能效、低排放為核心的“低碳革命”作為刺激經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要戰(zhàn)略選擇，處于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和升級的中國正要求通過著力發(fā)展“低碳技術(shù)”，對產(chǎn)業(yè)、技術(shù)、能源、貿(mào)易等政策進(jìn)行重大調(diào)整，搶占產(chǎn)業(yè)制高點(diǎn)。中國長期存在不健康的生活方式和消費(fèi)方式，生態(tài)環(huán)境承受巨大壓力。隨著消費(fèi)模式轉(zhuǎn)變，低碳生活方式正推動(dòng)新的經(jīng)濟(jì)增長方式和新的經(jīng)濟(jì)體制的完善。

4.國際合作和技術(shù)支持。全球氣候變化和可持續(xù)發(fā)展是人類面臨的共同問題，解決這一問題的根本出路是國際合作。由于中國能源技術(shù)與發(fā)達(dá)國家的巨大差距，中國更應(yīng)加強(qiáng)國際技術(shù)合作和轉(zhuǎn)讓，與發(fā)達(dá)國家建立有效的技術(shù)合作機(jī)制，利用發(fā)達(dá)國家發(fā)展先進(jìn)能源技術(shù)應(yīng)對氣候變化，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的機(jī)遇，快速發(fā)展自己的能源技術(shù)和自主研發(fā)，縮短與發(fā)達(dá)國家的差距，促進(jìn)先進(jìn)能源技術(shù)的大規(guī)模商業(yè)化和可持續(xù)能源體系的建設(shè)。

（二）中國碳排放權(quán)交易制度的具體構(gòu)建

綜合考慮中國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況，提出構(gòu)建中國碳排放權(quán)交易制度的基本框架，包括總量控制、指標(biāo)量化、市場交易和監(jiān)督管理四項(xiàng)基本的內(nèi)容。

1.碳排放權(quán)交易制度的運(yùn)行基礎(chǔ)是總量控制制度，其思路是在一定的時(shí)間、地域、環(huán)境質(zhì)量容許空間內(nèi)，根據(jù)地區(qū)所限定的碳排放控制目標(biāo)，結(jié)合地區(qū)的碳減排潛力，以某一年作為基準(zhǔn)年確定減少碳排放量的比例或直接限定一個(gè)排放總量。首先，對中國而言，排放總量目標(biāo)的設(shè)定要體現(xiàn)協(xié)調(diào)性。盡管減排幅度越大，環(huán)境效益越明顯，但減排目標(biāo)的設(shè)定要與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)調(diào)。中國目前的發(fā)展階段，根據(jù)中國的責(zé)任，中國不應(yīng)當(dāng)對碳排放設(shè)定一個(gè)上限，而要設(shè)立一個(gè)“相對目標(biāo)”。中國人均碳排放相對于發(fā)達(dá)國家低很多，中國的碳排放只是為了滿足人民的基本生活需要、改善民生，還要有一個(gè)相應(yīng)增長的過程。其次，碳排放總量的計(jì)算直接影響到排放總量目標(biāo)設(shè)置和相關(guān)決策的科學(xué)性。中國在編制《中國國家信息通報(bào)》時(shí)，要開發(fā)符合中國實(shí)際情況的排放因子，完善統(tǒng)計(jì)體系，建立經(jīng)常性統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)網(wǎng)，滿足編制溫室氣體清單的要求，保證數(shù)據(jù)可靠性和直接使用性，培養(yǎng)熟悉IPCC國家清單編制方法的專業(yè)人員。最后，對于碳排放的總量控制的法制完善，盡快制定《國家碳排放總量目標(biāo)控制管理辦法》，將總量控制目標(biāo)納入國民經(jīng)濟(jì)的規(guī)劃、發(fā)展與考核制度框架內(nèi)，制定排放總量分布機(jī)制，確定具體的排放行業(yè)總量控制目標(biāo)和各地排放總量控制目標(biāo)，保證預(yù)期環(huán)境目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。

2.對碳排放權(quán)進(jìn)行量化、分配和管理是碳排放權(quán)交易制度運(yùn)行前提。首先，通過立法明確界定碳排放權(quán)的產(chǎn)權(quán)地位，保護(hù)排放權(quán)所有者對排放權(quán)的占有和處置等一系列權(quán)利，同時(shí)賦予中央及地方各級政府對碳排放權(quán)進(jìn)行統(tǒng)一管理的權(quán)利。基于環(huán)境資源有償使用的普遍規(guī)則，中國碳排放權(quán)的初始分配應(yīng)該逐步實(shí)現(xiàn)從免費(fèi)分配為主向有償使用的過渡，并最終實(shí)現(xiàn)有償使用。其次，在構(gòu)建排放配額分配與管理制度這個(gè)環(huán)節(jié)中，應(yīng)采取中央和各地方政府分級管理的模式，加強(qiáng)地方政府在排放總量控制與排放配額管理方面的權(quán)利：總量指標(biāo)按地方進(jìn)行分解、排放配額的分配、排放量的檢測和核證等由各級政府管理。超額排放的處罰收費(fèi)由各地方執(zhí)行，所收取的費(fèi)用納入地方財(cái)政，用于地方環(huán)境污染的專項(xiàng)治理和新能源的開發(fā)[5]。最后，由于排放總量目標(biāo)、排放地區(qū)、排放企業(yè)的排放情況是在不斷變化的，環(huán)保部門還應(yīng)該動(dòng)態(tài)地對排放配額重新審核認(rèn)定，通過拍賣、招標(biāo)、回購和收回等方式進(jìn)行總量指標(biāo)重新分配。

3.碳排放權(quán)交易市場的規(guī)范化、簡易化、高效化是實(shí)現(xiàn)碳排放權(quán)交易制度的重要途徑。碳排放權(quán)實(shí)際上是對環(huán)境容量資源的使用權(quán)，由于資源的有限性，國家環(huán)保主管部門必須賦予該權(quán)利可自由交易的市場性權(quán)利，明確將有償取得的排放權(quán)與其他生產(chǎn)要素一樣納入企業(yè)產(chǎn)權(quán)范圍[6]。首先，碳排放配額進(jìn)入市場進(jìn)行交易之前，應(yīng)該進(jìn)行排放權(quán)交易資格的審查與交易規(guī)則的制定，力圖實(shí)現(xiàn)交易規(guī)則的程序化、標(biāo)準(zhǔn)化、國際化。其次，構(gòu)建排放權(quán)交易平臺(tái)，一個(gè)國家級交易管理平臺(tái)，承擔(dān)排放權(quán)劃轉(zhuǎn)、交易備案、提供充分的供求信息、匯總年度總量指標(biāo)完成情況等任務(wù)，下屬多個(gè)地方交易平臺(tái)。再次，在中國這樣市場經(jīng)濟(jì)制度尚不完善，排放權(quán)交易剛剛起步的發(fā)展中國家，還需要建立專門的排放權(quán)價(jià)格的平準(zhǔn)機(jī)制，將排放權(quán)市場交易價(jià)格的波動(dòng)控制在一定幅度之內(nèi)，維護(hù)排放權(quán)交易市場的穩(wěn)定。最后，應(yīng)在排放權(quán)交易市場基礎(chǔ)上及早地建立起具有中國特色排放權(quán)交易金融體系。

4.碳排放權(quán)交易制度需要強(qiáng)有力的監(jiān)督機(jī)制作為保障，才能確保每一個(gè)制度環(huán)節(jié)能夠按照預(yù)先的制度設(shè)想順利實(shí)施并達(dá)到預(yù)期效果。有必要建立一套監(jiān)督與評估機(jī)制來確保配額分配與管理的公平性、監(jiān)督市場交易的合法性，評估交易的環(huán)境、經(jīng)濟(jì)效果，提供制度完善的建議或方案。監(jiān)督與評估應(yīng)該實(shí)行雙軌制，即政府內(nèi)部的自我監(jiān)督與評估制度和非政府外部監(jiān)督與評估制度并行，以自評為主，外評為輔。一方面，政府內(nèi)部要對碳排放權(quán)交易制度每一個(gè)環(huán)節(jié)的運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督，并定期提出評估報(bào)告。政府的自我監(jiān)督與評估制度必須與各級政府部門的政績考核制度緊密掛鉤，才能具有約束力，有利于制度的完善。另一方面，由于政府部門內(nèi)部可能出現(xiàn)相互包庇，通常會(huì)使得自我監(jiān)督與評估容易喪失客觀性，在政府自我監(jiān)督評價(jià)機(jī)制之外，建立非政府的監(jiān)督與評估機(jī)制能夠較好的克服政府自評的弊端，同時(shí)能夠?yàn)檎栽u提供參考，從而充分體現(xiàn)監(jiān)督與評估制度的客觀性、公正性與科學(xué)性。

五、結(jié)論

碳排放權(quán)交易制度是一項(xiàng)重要的環(huán)境管理制度，該制度在全球范圍內(nèi)正不斷完善和廣泛應(yīng)用。中國碳排放權(quán)交易制度構(gòu)建必須要本土化，在市場化不成熟的體制下，高度重視政府的強(qiáng)制政策效力，形成以政府為主導(dǎo)，市場為調(diào)節(jié)，全民參入的格局。在總量控制制度上充分保證國家利益的前提下，加強(qiáng)國際交流和技術(shù)合作，對于發(fā)達(dá)國家來說碳排放權(quán)交易制度也是一種比較新的制度，中國一定要抓住機(jī)遇，縮小與發(fā)達(dá)國家的差距。

注 釋：

① 《京都議定書》規(guī)定了六種人類排放的、產(chǎn)生較強(qiáng)的輻射強(qiáng)迫、對大氣溫室效應(yīng)產(chǎn)生顯著影響的溫室氣體，這六種分別是CO2、CH4、N2O、HFCs、PFCs和SF6。

②在聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會(huì)上簽署 《聯(lián)合國氣候變化公約》的150多個(gè)國家。

③2005年2月17號(hào)正式生效的《京都議定書》是《公約》做出的“碳減排義務(wù)”的具體實(shí)施規(guī)則，也是第一個(gè)帶有法律約束力的國際環(huán)保協(xié)議。

[1]胡秀蓮，李俊峰.關(guān)于建立我國清潔能源發(fā)展機(jī)制（CDM）項(xiàng)目運(yùn)行管理機(jī)制的幾點(diǎn)建議[J].中國能源，2001,（8）：6-9.

[2]肖紅蓉.中國溫室氣體排放權(quán)交易制度的構(gòu)建與完善[D].武漢大學(xué)，2010.

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