國企改革路線圖

文/朱敏 衛(wèi)祥云

國企改革路線圖

文/朱敏 衛(wèi)祥云

在國企改革尚未突圍的情況下，能否真正消除民企心理障礙，引導(dǎo)大量民營資本入場(chǎng)，產(chǎn)生促進(jìn)市場(chǎng)化改革的“蝴蝶效應(yīng)”，仍是未定之?dāng)?shù)。

從中石化天價(jià)酒，到中國鐵路天價(jià)宣傳片，國企改革的爭(zhēng)議一度甚囂塵上。而近期浙江、重慶等省市高調(diào)“挺私”，且國資委、鐵道部、交通運(yùn)輸部、衛(wèi)生部、銀監(jiān)會(huì)等部門也紛紛為落實(shí)“新36條”一同打出組合拳，其中“國資14條”規(guī)定，民間投資主體可參與國有企業(yè)改制重組。凡此種種，真的宣告民間資本的春天即將來臨？國企改革在新的框架下又重新啟動(dòng)？

不過，在不少觀察者看來，與兩年前政府方面的高調(diào)相比，近年來民間資本的動(dòng)向似乎未有實(shí)質(zhì)性變化：壟斷國企依舊強(qiáng)大，民間資本仍在“四處游蕩”。由于高高豎起的“玻璃門”，使得試圖打破行業(yè)壟斷的政策一次又一次地成為“一紙空文”，民間資本的存在及擴(kuò)張空間被壓縮。如今，在國企改革尚未突圍的情況下，能否真正消除民企心理障礙，引導(dǎo)大量民營資本入場(chǎng)，產(chǎn)生促進(jìn)市場(chǎng)化改革的“蝴蝶效應(yīng)”，仍是未定之?dāng)?shù)。

以史為鑒：國企改革的真問題

縱觀中國近代經(jīng)濟(jì)史，貫穿始終的首要問題便是對(duì)經(jīng)濟(jì)參與主體的定位與分工，即由誰來辦企業(yè)，由什么來配置資源。從洋務(wù)運(yùn)動(dòng)到改革開放初期，官商合辦、官督商辦、官辦三種模式在中國歷史的不同階段此消彼長。但無論哪種模式，權(quán)力始終居于核心位置，既制定游戲規(guī)則，又直接配置資源。如果說有差異，僅在于不同歷史階段主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)的力量在形式和程度上有所差異，而這些差異主要源于中國所處的歷史階段和當(dāng)時(shí)的國際環(huán)境。今天的國有企業(yè)改革，究其本質(zhì)，仍是這一歷史問題的延續(xù)。

無論中國歷史上的儒家文明，還是西方啟蒙運(yùn)動(dòng)時(shí)的社會(huì)契約論，政府的本分都是維護(hù)公平正義的管理者，而不是與民爭(zhēng)利者，所謂“政府應(yīng)以義為利，而非以利為利”。因此，公共領(lǐng)域和資源壟斷行業(yè)由政府經(jīng)辦，競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域由民間經(jīng)辦，由市場(chǎng)配置資源成為既符合契約精神又符合經(jīng)濟(jì)原則的模式。中國封建社會(huì)的鹽鐵專營，歐美國家成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式無不如此。這是我們今天比較一致的認(rèn)識(shí)，但這種認(rèn)識(shí)是建立在獨(dú)立的民族國家和成熟的經(jīng)濟(jì)體系的前提下，也是中國在經(jīng)過上百年探索試錯(cuò)并付出沉重代價(jià)后才換來的教訓(xùn)。關(guān)于中國企業(yè)的模式，漢學(xué)家費(fèi)正清、費(fèi)維愷在《劍橋中國晚清史》中指出，涵蓋官商合辦、官督商辦、官辦三種企業(yè)形式，三種形式之間，是一種不斷改進(jìn)的過程，表明進(jìn)入近代以后，中國企業(yè)的發(fā)展形式，由起初的政府和企業(yè)同時(shí)參與，退化到后期單純的政府直接操控。這其實(shí)是按照黃仁宇大歷史的視野對(duì)中國百年企業(yè)史的一種總結(jié)，但縱使今天，國有企業(yè)仍未徹底走出歷史的陰影。

比如，政治意義上的鐵道部是國務(wù)院一個(gè)部，經(jīng)濟(jì)意義上則是一家可以稱之為中國鐵路總公司的央企，但實(shí)質(zhì)上是兩塊牌子一套人馬，回顧歷史竟然發(fā)現(xiàn)這正是洋務(wù)運(yùn)動(dòng)時(shí)期國家興辦鐵路模式在今天的翻版。再如，在國企問題上一邊是李榮融卸任國資委主任時(shí)自詡實(shí)現(xiàn)了央企增值保值的“無愧于心”，一邊是輿論媒體對(duì)“國進(jìn)民退”和國企壟斷的口誅筆伐，政府對(duì)國企的錯(cuò)誤定位讓管理者成為兩頭受氣的風(fēng)箱耗子，即便如此，像中糧收購蒙牛這樣劣幣驅(qū)逐良幣的案例時(shí)有發(fā)生；在官商問題上，一邊是政府這只看得見的手在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的如影隨形，一邊是每倒下一位企業(yè)家必帶出一批“有問題”的官員，權(quán)力對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)所滋生的腐敗讓權(quán)力成了人人喊打的過街老鼠，但人人又希望依附于權(quán)力而從中食利?？梢?，很多本該超越意識(shí)形態(tài)而無需爭(zhēng)論的問題在現(xiàn)實(shí)中卻與常識(shí)的距離總是很遠(yuǎn)，背離常識(shí)的結(jié)果必定是對(duì)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的扭曲，而片面甚至錯(cuò)誤的認(rèn)知?jiǎng)t容易被固化積淀成社會(huì)問題，最終又反過來挑戰(zhàn)常識(shí)。就像國企問題上，很多在現(xiàn)代企業(yè)理論上荒誕可笑的事情，在現(xiàn)實(shí)中卻成為尊重歷史傳統(tǒng)，維護(hù)政治正確性的選擇，這也是研究國有企業(yè)改革不能只顧理論的與時(shí)俱進(jìn)，而忽視歷史的原因吧。

今天國企數(shù)量不但大幅減少，其規(guī)模和盈利能力也今非昔比，而私企和外企早已成為中國經(jīng)濟(jì)的重要力量。《物權(quán)法》、《反壟斷法》等法律法規(guī)的出臺(tái)，也成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的有力保障。但是，一個(gè)更加嚴(yán)峻的問題是，在經(jīng)濟(jì)改革的同時(shí)，腐敗、不公平也非常嚴(yán)重，這些問題究竟是改革的副產(chǎn)品，還是需要通過深化改革必須解決的問題。長期以來，在社會(huì)穩(wěn)定與意識(shí)形態(tài)的挑戰(zhàn)下，在速度和規(guī)模的刺激下，“大政府小市場(chǎng)”所導(dǎo)致的結(jié)果是資源的低效率配置甚至是錯(cuò)誤配置，在經(jīng)濟(jì)管理體制上，“重審批，輕監(jiān)管”導(dǎo)致的是經(jīng)濟(jì)秩序混亂和信用體系的急劇萎縮，在市場(chǎng)化程度上，產(chǎn)品的市場(chǎng)化而非要素市場(chǎng)化讓政府仍然牢牢地掌控著經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)權(quán)。這才是問題的根源，但很多人卻把板子打到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的屁股上。具體到國企改革，國企之所以存在腐敗，低效率，不分紅等問題，這當(dāng)然與國企內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)有關(guān)，但這不是根源問題。

今天的國有企業(yè)改革，從某種意義上講是改革開放以來國企改革后的“第三次改革”，是中國經(jīng)濟(jì)體制改革從產(chǎn)品的市場(chǎng)化向要素的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的必然要求。雖然，我們已經(jīng)站在全球化和中國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的背景下討論國企改革，但從歷史淵源上看，國有企業(yè)實(shí)質(zhì)上是一個(gè)政治與經(jīng)濟(jì)的混合體，國有企業(yè)的歷史在很大程度上就是國家政治經(jīng)濟(jì)史的縮影。“國有”包含了國家、國民、國體、領(lǐng)袖、軍隊(duì)、意識(shí)形態(tài)等政治要素，“企業(yè)”包含了產(chǎn)品、市場(chǎng)、分配、管理等經(jīng)濟(jì)內(nèi)容。因此，國有企業(yè)的改革絕不是一般意義上的企業(yè)改革，而是對(duì)政府介入程度，對(duì)國企進(jìn)行定位的問題，這是國企改革的源頭性問題，或者說是國企改革的真問題。

以人為本：競(jìng)爭(zhēng)性國企如何退出

政府在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的正確定位體現(xiàn)在兩個(gè)層面上，首先是政府不能既當(dāng)裁判又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，其次才是如何當(dāng)好裁判，但前者并不是國企存與廢那樣的形而上學(xué)，而應(yīng)是國情與規(guī)律的結(jié)合。對(duì)于國有企業(yè)改革，基本的原則就是分類管理，首先要把壟斷領(lǐng)域的國有企業(yè)和競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的國有企業(yè)區(qū)分開來，其次才能分類研究國有企業(yè)其他方面的改革?？梢?，國企改革的本質(zhì)并不是國企該不該存在的簡(jiǎn)單選擇，而是在哪些領(lǐng)域以何種方式存在的問題，轉(zhuǎn)型意義上的國企改革首當(dāng)其沖的問題并不是國企作為一般意義企業(yè)的改革，而是國企的定位問題，這既要考慮市場(chǎng)對(duì)資源配置效率的要求，更要考慮中國的政治制度和歷史延續(xù)。經(jīng)過多年的摸索和試錯(cuò)之后，我覺得，分類管理應(yīng)該成為國企改革的基本思路，在這個(gè)基礎(chǔ)上進(jìn)一步探索科學(xué)的管理體制，而不是把適用于私企的現(xiàn)代企業(yè)管理制度照搬到所有國有企業(yè)中。具體而言，商貿(mào)、建筑等一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，國有企業(yè)必須通過改制逐漸退出；金融、保險(xiǎn)、證券等由央企壟斷的金融行業(yè)，要對(duì)民間資本逐步開放，實(shí)行國企和私企的公平競(jìng)爭(zhēng)；公共領(lǐng)域和資源壟斷的非競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，由于投資規(guī)模大，收益周期長，協(xié)商成本高，不但要實(shí)行單一的國有體制，還要實(shí)事求是地探索符合國情的管理體制和激勵(lì)機(jī)制，而不是疊床架屋式地復(fù)制現(xiàn)代企業(yè)制度。

國企改革不但要體現(xiàn)效率和公平，而且要考慮到風(fēng)險(xiǎn)與可操作性。競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域國企的效率明顯低于私企，其資產(chǎn)構(gòu)成比較簡(jiǎn)單，評(píng)估與改制過程中國有資產(chǎn)流失和權(quán)力尋租的問題不會(huì)太大，退出后的巨額資金可通過轉(zhuǎn)持全民社保基金來填補(bǔ)社保資金缺口。經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革支持了社會(huì)的發(fā)展，這和“以人為本”的科學(xué)發(fā)展觀完全吻合，而且整個(gè)過程不存在政策和法規(guī)方面的障礙。目前來看，競(jìng)爭(zhēng)性國企的退出是一個(gè)爭(zhēng)議不大的問題，其退出只是時(shí)間問題，關(guān)鍵在于如何平衡因退出引發(fā)的利益調(diào)整，這需要決策層的勇氣和政治體制改革的跟進(jìn)。金融行業(yè)對(duì)民間資本的放開，不但是金融改革的應(yīng)有之義，也是把慣于四處炒作的游資“蝗災(zāi)”引導(dǎo)為服務(wù)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的金融資本的必然選擇。2010年5月，國務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》正式允許民間資本興辦金融機(jī)構(gòu)。這一領(lǐng)域需要正確引導(dǎo)和加強(qiáng)監(jiān)管。非競(jìng)爭(zhēng)性國企的轉(zhuǎn)型和改革，關(guān)鍵在于三方面：一是該領(lǐng)域只能采取國有形式，二是非競(jìng)爭(zhēng)的國企不能復(fù)制現(xiàn)代企業(yè)制度，三是探索科學(xué)的管理模式和激勵(lì)機(jī)制是唯一出路。這需要深化認(rèn)識(shí)和制度創(chuàng)新，也需要下文做簡(jiǎn)單闡述。

以退為進(jìn)：非競(jìng)爭(zhēng)性國企如何改革

公共領(lǐng)域和資源壟斷行業(yè)分屬行政壟斷和資源壟斷，其資產(chǎn)價(jià)值具有自然增值和經(jīng)營增值兩種屬性，且自然增值屬性可以無限大，如果對(duì)這些領(lǐng)域進(jìn)行價(jià)值評(píng)估必然會(huì)導(dǎo)致利益輸送和國有資產(chǎn)流失，如果搞不好還存在前蘇聯(lián)那樣巨大的政治風(fēng)險(xiǎn)。因此，這些領(lǐng)域必須實(shí)行單一的國有形式。這不是改革過程中的妥協(xié)，而是一種理性選擇，即使西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家，在這些領(lǐng)域也不是徹底的放棄國有。

現(xiàn)代企業(yè)制度的核心是“股份制”，股份只有兩個(gè)基本要求，一是產(chǎn)權(quán)明晰且要落實(shí)到自然人，而國有壟斷企業(yè)的資產(chǎn)是全體人民的，無法落實(shí)到每個(gè)自然人；二是企業(yè)資產(chǎn)可以交換、轉(zhuǎn)讓和出售，而國有壟斷企業(yè)的資產(chǎn)交換、轉(zhuǎn)讓和出售如果遵循現(xiàn)代企業(yè)制度中股東多數(shù)同意原則，不但交易成本昂貴，而且根本不具有可操作性。因此，如果強(qiáng)行植入現(xiàn)代企業(yè)制度的話，制度的執(zhí)行必然流于形式。作為資產(chǎn)所有者的全體民眾、資產(chǎn)監(jiān)管者的國資委、資產(chǎn)經(jīng)營者的國企高管這三大主體間的關(guān)系看似清晰，實(shí)則不倫不類，其矛盾難以調(diào)和。如果這樣，那么央企“地王”頻現(xiàn)，央企高管及員工的高薪酬和高福利又無可厚非，因?yàn)楝F(xiàn)代企業(yè)制度追求的首先是公司的治理而非社會(huì)的公義。

科學(xué)的管理體制必須著眼于解決以下問題：一是理順壟斷國企租金、稅收、利潤三者之間的關(guān)系；二是理順國企高管的激勵(lì)機(jī)制。租金、稅收和利潤是三個(gè)不同的經(jīng)濟(jì)范疇，反映的是不同的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。國企改革從統(tǒng)收統(tǒng)支變?yōu)檎照录{稅，把稅收和利潤兩個(gè)范疇分開了，但是，“租金”和“利潤”仍然沒有分開。租金屬于要素價(jià)格，而利潤屬于經(jīng)營收益。張曙光說：“由于沒有資源租金的概念，由于不向占用大量資源要素的國有企業(yè)收取租金，出現(xiàn)了兩個(gè)荒唐的結(jié)果：第一個(gè)結(jié)果是，國有企業(yè)把資源要素租金據(jù)為己有，租金變成了企業(yè)利潤，提高了企業(yè)的市場(chǎng)價(jià)值，也使得對(duì)國有企業(yè)經(jīng)營者的監(jiān)督和考核失去了客觀的依據(jù)。如此一來，如果有外國投資者參股，就可白白多得股息紅利；如果并購重組，也會(huì)發(fā)生扭曲，特別是國企和民企合資重組，必然高估國企價(jià)值。第二個(gè)結(jié)果是，由于國有企業(yè)將國家租金據(jù)為己有，成為經(jīng)營者經(jīng)營努力的成果。這樣，就為一部分人無償占用全體人民的利益打開了方便之門，資源要素租金養(yǎng)肥了一個(gè)龐大的利益集團(tuán)”?？梢?，盛洪所說“國企利潤來源于不繳租金”很有道理，但國家對(duì)于資源壟斷行業(yè)征收遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于普通行業(yè)的特別收益金（俗稱“暴利稅”）也是事實(shí)，這樣的結(jié)果是各方都有怨氣。因此，制定科學(xué)的租金征收標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)壟斷國企征收租金；減輕稅負(fù)，實(shí)行國企私企稅收標(biāo)準(zhǔn)上的統(tǒng)一；利潤同樣轉(zhuǎn)持全民社保基金。這樣，在理順租金、稅收、利潤三者關(guān)系的同時(shí)，又體現(xiàn)了公平，且便于操作。

近年來，隨著媒體對(duì)國企高管的高收入的頻頻曝光，國企高管的激勵(lì)機(jī)制問題浮出水面。大型國企，特別是央企的高管，往往是由政治局會(huì)議討論后經(jīng)組織部門任命產(chǎn)生，而且高管直接調(diào)任黨政領(lǐng)導(dǎo)位置的例子比比皆是，這說明國企高管的產(chǎn)生，主要是基于政治邏輯而非商業(yè)邏輯，那么，在激勵(lì)機(jī)制上理應(yīng)納入黨政系統(tǒng)的考量，而非財(cái)富與權(quán)力的先后通吃。

將國企按照分類管理的原則分為壟斷性國企與競(jìng)爭(zhēng)性國企，并分別采取國有獨(dú)資形式和逐步退出的不同路徑進(jìn)行改革，最終的目標(biāo)都是一致的，即要讓國有資產(chǎn)和其創(chuàng)造的價(jià)值能夠真正落實(shí)到全國人民。

不容諱言，目前關(guān)于這方面的研究，以陳志武、張維迎為代表的一批著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家和學(xué)者提出了相當(dāng)有見地、有水平的觀點(diǎn)，當(dāng)然也有不同的思想和言論。我們雖對(duì)此觀點(diǎn)堅(jiān)定支持，但認(rèn)為對(duì)此大可不必以進(jìn)、退為界；以左、右標(biāo)簽；以好、壞分野。而應(yīng)該允許發(fā)言、允許討論、允許質(zhì)疑、允許提出更好的見解。只有通過“百花齊放、百家爭(zhēng)鳴”的方針，真理才能越辯越明，越能為國企改革的決策者起到警示和參考作用。

縱然目標(biāo)明確，路經(jīng)清晰，國企改革仍不可能一蹴而就，而需做好“頂層設(shè)計(jì)”，分階段的有序推進(jìn)。中國的國有企業(yè)改革從十五大和十五屆四中全會(huì)提出“有進(jìn)有退”的戰(zhàn)略方針，到國務(wù)院前總理朱镕基主持的“抓大放小”改革，再到目前的繼續(xù)改革，每個(gè)階段應(yīng)根據(jù)不同情況，實(shí)事求是地提出和執(zhí)行不同改革方針和政策。應(yīng)該說，到目前為止，國有企業(yè)改革進(jìn)入了一新的發(fā)展階段，面臨一系列新情況和新問題。尤其是對(duì)一些敏感問題的探討和解決，確實(shí)到了摸著石頭過河的“深水區(qū)”。對(duì)于國企改革的決策者來說，采取快刀斬亂麻的措施和方法確有“如臨深淵、如履薄冰”之虞。而前人之鏡，可為后人之鑒，但“前人”不可能代替“后人”審時(shí)度勢(shì)，進(jìn)行決策。則是淺顯明白的道理。國有企業(yè)的決策者尤其需要根據(jù)“天時(shí)、地利、人和”做好現(xiàn)階段的頂層設(shè)計(jì)。

總之，國企改革是中國經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革不可回避的重要問題之一。我們的研究一定要秉持獨(dú)立、客觀和理性，切忌發(fā)表情緒化的言論和未經(jīng)深思熟慮的觀點(diǎn)，如“打倒壟斷國企”和“國企紅利分配是偽問題”等。至少從目前國有企業(yè)存在和經(jīng)營的現(xiàn)狀看，壟斷性國企尤其是公益性國企還是客觀存在的，也是應(yīng)該上繳紅利的。這也是國企改革階段推進(jìn)繞不開的議題。我們一定要盡力避免制造對(duì)抗氣氛和人為地制造矛盾，以免“欲速不達(dá)”，甚至連傳播思想的作用也被抵消。

（作者衛(wèi)祥云，國資委商業(yè)科技質(zhì)量中心主任）

編輯：陳暢鳴 charmingchin@163.com