中國公民的海外安全問題研究

魏曌

【摘要】隨著我國經(jīng)濟社會的高速發(fā)展,我國與世界各國之間的聯(lián)系也越來越密切。在我國公民與國際社會接觸不斷增多以及我國海外利益不斷拓展的同時,他們面臨的海外風險也隨之增大。維護好我國海外公民和企業(yè)的合法權益、完善我國公民海外的安全保護機制是目前亟需解決的重要現(xiàn)實問題。

【關鍵詞】海外安全 中國公民 領事保護

隨著我國經(jīng)濟的飛速發(fā)展,我國公民到海外經(jīng)商、旅游、留學以及務工人員的增多,這些公民的人身、財產(chǎn)安全以及合法權益所面臨的各種威脅和遭受的具體侵害也隨之增多,我國公民海外安全問題日益嚴峻。

我國公民海外安全情況概述

我國公民在海外的安全情況現(xiàn)狀呈現(xiàn)多種態(tài)勢,受地域影響較大。外交學院的夏莉萍教授將我國海外公民所面臨的安全威脅大致分為三類:第一類是直接對生命安全帶來威脅的風險,具體表現(xiàn)有因治安不穩(wěn)定所帶來政局動蕩、殺人搶劫、盜竊欺詐等,或是不可預期的車禍、海難或者空難等交通事故。第二類是對人身安全有一定的威脅,但并未危及生命、卻造成了重大經(jīng)濟損失的風險,例如偷渡、非法移民、執(zhí)法違章、或者船只被扣等。第三類是沒有威脅生命安全,只有經(jīng)濟遭受損失的危險,例如入境受阻、勞資糾紛、留學糾紛等等。

我國公民海外安全所受威脅的特點分析

目前,我國公民海外面臨的安全風險主要特點如下:第一,從地域范圍上來講,我國公民在海外遭遇風險的地域范圍在逐步擴大,與之相應的,政局動蕩、治安混亂、暴力犯罪等各種風險因素也隨之迅速增加;第二,從社會背景方面看,發(fā)生風險的可能性以及劇烈程度都與當?shù)厣鐣慕?jīng)濟水平直接相關;第三,從公民所受威脅事件的內容來看,意外傷害事件的發(fā)生成為威脅海外中國公民人身安全的重要原因,例如在旅行中被盜被搶事件已經(jīng)成為高頻度事件;第四,從受威脅人員組成看,在所有經(jīng)濟權益受損事件當中,所占比例較大的是我國外出勞務人員基本權益受損事件,由此我國外出勞務人員是海外安全的高危受害群體;第五,從我國公民自身來看,中國公民自身需承擔相當部分責任的邊境和入境后的風險問題相當突出;第六,從外交環(huán)境來看,由于領事保護實踐的增多,我國外交部門領事保護的執(zhí)行能力在迅速提升。

我國公民海外安全事件頻發(fā)的原因分析

我國公民海外安全事件頻發(fā)的原因,首先是外部大環(huán)境的變化。第一,全球化的不斷發(fā)展和中國經(jīng)濟的前進。由于經(jīng)濟的全球化發(fā)展和中國改革開放不斷深入,中國與世界的聯(lián)系越來越緊密,伴隨這些發(fā)展帶來的則是中國與世界交流的密切。中國各類出國人員人數(shù)連年上升,這在一定程度上必然會增大我國公民在海外面臨風險的概率。第二,世界恐怖主義的發(fā)展。這些恐怖主義已經(jīng)逐漸告別了個人模式的“單打獨斗”轉而發(fā)展成了集團模式,以組織形式對世界的和平發(fā)展帶來威脅,其破壞力較之以前更加強大。第三,世界資源的短缺。隨著世界資源消耗量的擴大,資源的爭奪已經(jīng)成為決定未來經(jīng)濟發(fā)展的重要因素,亦由此引發(fā)安全問題。中國與菲律賓、越南、印度等很多國家都存在領土爭議問題,在這些敏感區(qū)域經(jīng)常發(fā)生漁業(yè)糾紛、領土糾紛等問題。

其次則是我國公民的內部原因。除去各種突發(fā)事件以及一些不可抗力的影響之外,有相當一部分風險問題的發(fā)生,原因在于公民自身。具體來說有以下表現(xiàn):首先,國民同胞之間的互相威脅。從統(tǒng)計的中國公民海外安全事件發(fā)生原因來看,竟然有很多針對中國海外華人的刑事和經(jīng)濟案件的幕后組織者同是華人。文化傳統(tǒng)與風俗習慣根本上的不同也深刻地影響著海外公民與本土居民之間的關系。

中國在保護海外公民安全上的成效與不足

目前我國在海外公民安全問題上所實施的保護手段主要有兩種形式,一是領事保護,二是外交保護。領事保護是指當我國公民合法權益在領區(qū)內受到不法行為侵害或損害時,我國領館或領事官員要根據(jù)相關法律規(guī)定,同領區(qū)內有關當局交涉,以制止該不法行為,恢復我國公民應有的權利、維護其利益。除此以外,我國領事保護還有一些其他具體功能,如我國的駐外使領館會向中國公民提供幫助或協(xié)助的行為,包括“提供國際旅行安全方面的信息、協(xié)助聘請律師和翻譯、探視被羈押人員、協(xié)助撤離危險地區(qū)等”。我國領事保護的對象是具有中國國籍的公民,其實行范圍擴大到了包括海外的華僑。這些政策的實施,使得海外中國公民在受到安全威脅時,能找到對應的解決機關和機制。在外交保護上,我國將實施保護范圍擴大至一切在國內或國外的中國人。不過領事保護和外交保護的實施并不是毫無限制的,必須滿足“用盡當?shù)鼐葷瓌t”,即在確定受害人已經(jīng)用盡所有可使用補救方法或者在司法程序中遇到拒絕司法的情況下,我國才能實行保護。因此,我國的海外保護制度是一種保底政策,在實施上不免生出能否有效落實的隱患。

有學者對中國保護海外公民安全的問題進行了研究,認為近年來中國政府在保護海外公民安全方面取得的進步表現(xiàn)在制度上的建構比較具體、全面。我國已形成了預警機制、應急機制、協(xié)調機制和磋商機制等各項實施機制,有效地保護了我國公民海外的安全。同時,我國還建立了較為完善的“保護網(wǎng)絡”,該網(wǎng)絡以政府為主導,延續(xù)從中央到地方再聯(lián)系駐外使領館的主線,以相互的配合來保障保護機制有效運行。

另外,我國在保護海外公民安全問題上取得的進步還體現(xiàn)在觀念的轉變上。我們已經(jīng)逐漸告別了“事后處理”的傳統(tǒng)模式,逐漸重視“事前預防”,逐漸扭轉出現(xiàn)問題再解決的舊思想。例如預警機制的建立,就是在沒有發(fā)生問題時,注重宣傳預防的重要性,普及基本防范知識,使公民了解所在國的相關法律法規(guī),避免因為“無知”而釀出大錯。同時應急機制也是預防為主思想的落實,使得問題發(fā)生時不會手足無措,政府爭取在最短時間內確保人員和財產(chǎn)損失降到最低。

我國在保護海外公民安全上取得了一定成效,但盡管如此,我們仍應該清醒地認識到我國政府在保護海外公民方面還存在著許多不足。以預警機制的發(fā)展為例,中國的發(fā)展還遠遠落在發(fā)達國家之后,而且發(fā)揮的作用也差強人意。另外有學者認為我國的領事保護能力亟需完善和建設,因為其“內部的協(xié)調機制不夠通暢,法律保障不夠健全,領事人員短缺,缺乏專項基金等保護手段,尚難以應對新形勢下的新問題?！?/p>

我國對公民海外安全的發(fā)展研究

想要降低中國公民在海外所遭受的安全風險,當務之急就是強化我國相關部門的服務意識、提高預防意識和增強大局意識。

強化服務意識,其重點就是以外交部為代表的相關部門要有積極的服務態(tài)度和專業(yè)的服務精神,力求為海外華人創(chuàng)造良好的服務環(huán)境,為他們的生存與發(fā)展問題尋求出路,積極保護中國公民在海外的合法利益。

意識的落實還需要相應的制度支撐,因此圍繞提高服務意識而展開的統(tǒng)籌規(guī)劃就顯得尤為重要?？梢酝ㄟ^培訓規(guī)范化、管理具體化等制度化的措施,不斷提高相關工作人員的素質和專業(yè)水平,同時以培養(yǎng)出業(yè)務精湛、作風優(yōu)良、覺悟高尚的干部組織作為努力的目標。

領事保護不能單純依賴被動的處理,而應該重視預防的力量,預防做好了,才能避免問題的發(fā)生。要從根本上扭轉“先處理,后預防”的傳統(tǒng)觀念。預警機制的建立是貫徹預防意識的具體體現(xiàn),因為該機制的設立意在及時處理、盡早解決,保證第一時間控制局面,避免問題的擴大和惡化。在信息技術高速發(fā)展的今天,預警方法可以更加多元化?，F(xiàn)代設施也可以完全運用到預防機制的建立上來。例如通過網(wǎng)絡及時地向公民發(fā)布領事預警信息,通過傳媒加強對公民風險預防的教育和培訓等多種途徑,提高海外公民自身的防范意識和能力,盡量減少海外威脅事件的發(fā)生和惡化。

增強大局意識的要求主要可以從三方面進行考慮。首先,涉及國家重大利益的案件時,必須要考慮國家利益和個人利益之間的協(xié)調,不能只重視任何一方的利益而舍棄對另一方利益的保護,既要保護個人的合法權益,又要配合國家外交工作的大局。第二,在面對海外安全問題時,不能單從案件出發(fā),應該以外交大局為立足點進行考慮。良好的雙邊關系是領事保護或外交保護工作能順利進行的重要前提。這就需要我國駐外使領館在日常工作中穩(wěn)固地推進我國與駐在國之間的交流與合作,創(chuàng)造有利于我國的外部環(huán)境,與此同時要與駐在國各級政府、各部門之間建立良好的聯(lián)系,以保證在需要幫助之時,可以找到有利的援手。最后,在實際問題的解決過程中,如何高效有序的解決才是關鍵,既不能影響到駐在國的正常秩序,也不能干預別國的內政。

我國公民自身也要提高防范意識,降低安全風險:出國前要盡可能多的了解目的國家的基本情況,除了知道一些基礎的海關規(guī)定、簽證規(guī)定外,還應了解與自己將從事的活動有一定關系的基本法律規(guī)定;對出國務工人員和留學生來說,還要注意審核中介機構的虛實,避免上當受騙;在國外生活時,謹慎交友,不要過分漏財露富,避免成為受害對象。

(作者單位:電子科技大學政治與公共管理學院)