城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險試點(diǎn)政策研究及建議

柴文莉

【摘要】借鑒保險信息不完全理論,在分析中國現(xiàn)行城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度的理念、內(nèi)容基礎(chǔ)的同時,對于養(yǎng)老保險制度可能出現(xiàn)的問題進(jìn)行前瞻性評估;同時考察“新農(nóng)保”政策實(shí)施過程中出現(xiàn)的具體問題,尤其是由于相似的政策條款可能引起的問題,對未來的政策實(shí)施進(jìn)行理論預(yù)測,并提出具體建議。

【關(guān)鍵詞】城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險 保險信息不完全理論 代際矛盾 捆綁機(jī)制

2011年6月13日,中國政府網(wǎng)發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于開展城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》;2011年7月1日,全國范圍逐步開展城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點(diǎn)推廣工作,預(yù)期2012年基本實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度的全覆蓋。目前來看,該制度的運(yùn)行成效尚未顯現(xiàn),借鑒保險信息不完全分析理論,試著通過理論的共性來探討政策實(shí)施過程中可能出現(xiàn)的問題。另外,城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險政策的試點(diǎn)地區(qū)以新農(nóng)保為基礎(chǔ),實(shí)施過程中提倡兩者逐步并軌結(jié)合,兩者的政策在制定中有許多相似之處,可以借鑒新農(nóng)保的實(shí)施概況,針對兩者的不同之處進(jìn)行進(jìn)一步的分析。

城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險的基本理念

全國第六次人口普查顯示,我國總?cè)丝谶_(dá)到13.39億,居住在城鎮(zhèn)的人口總數(shù)為66557萬人,占總?cè)丝诒戎貫?9.68%,60歲及以上人口約1.7億,占總?cè)丝诒戎貫?3.26%。①普查顯示,我國人口具有城鄉(xiāng)人口持平、出生人口性別比偏高、人口流動性增強(qiáng)等特征。其中變化最為顯著的是人口年齡結(jié)構(gòu)變化,青少年人口比重較以前下降了6.29個百分點(diǎn),60歲及以上人口上升了2.39個百分點(diǎn),65歲及以上人口比重上升了1.91個百分點(diǎn)。②這表明我國的人口紅利期逐漸衰退,老齡化逐漸加重。城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險將參保對象鎖定在既沒有參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險,也不在“新農(nóng)?！北Ｕ戏秶畠?nèi)的群體,有利于逐步將養(yǎng)老保險覆蓋面擴(kuò)展至全體居民,實(shí)現(xiàn)“老有所養(yǎng)”的發(fā)展目標(biāo)。

綜觀城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險政策的四大原則,“保基本”與“有彈性”相伴而生,體現(xiàn)了兼顧效率與公平的思想,政府提供的社會保險保障基本生活,適當(dāng)拉開檔次,更高的生活需求建立在自我經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上,由市場給于滿足;“廣覆蓋”體現(xiàn)為了避免養(yǎng)老保險資源的浪費(fèi),尤其是重疊浪費(fèi),每個種類的險種都有特定的參保群體,但是,各個險種構(gòu)成的社會保險體系覆可以蓋到全體居民;“可持續(xù)”更是將社會保險基金的合理有效運(yùn)營作為首要考慮對象,確保該險種的持續(xù)長遠(yuǎn)發(fā)展。

政策內(nèi)容分析

城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險政策主要內(nèi)容分析:

參保條件方面?！澳隄M16周歲不符合職工基本養(yǎng)老保險條件的城鎮(zhèn)非從業(yè)居民”,從社會保險體系方面來講,將社會保險覆蓋面擴(kuò)展至全體居民,對基金的管理采取縣級統(tǒng)籌,有條件的地方省級統(tǒng)籌,并入“金保工程”體系,大力推行社會保障卡,建立專門的經(jīng)辦管理機(jī)構(gòu),有利于降低社會養(yǎng)老保險的管理成本,根據(jù)發(fā)放待遇與成本管理之間的負(fù)相關(guān)關(guān)系,有利于我國居民整體上養(yǎng)老保障水平的提升。

基金籌集的政府補(bǔ)貼,彌補(bǔ)市場對準(zhǔn)公共產(chǎn)品的失效調(diào)節(jié)。養(yǎng)老保險是每個社會人、自然人不可或缺的保險項(xiàng)目組成,提供養(yǎng)老保險有利于我國應(yīng)對老齡化問題帶來的挑戰(zhàn),促進(jìn)社會和諧,轉(zhuǎn)移代際矛盾。

分類繳費(fèi),明確了保險的權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系。進(jìn)行不同檔次的劃分,一方面,設(shè)立最低的100元繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),經(jīng)過地方財政補(bǔ)貼后基本達(dá)到每月60元的最低發(fā)放標(biāo)準(zhǔn),成為一定的生活保障基礎(chǔ);另一方面,在自我選擇繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上,根據(jù)自己的經(jīng)濟(jì)情況,給予較多的選擇,避免養(yǎng)老保險待遇的“一刀切”,有利于適當(dāng)?shù)靥嵘用竦酿B(yǎng)老保險待遇。

加大宣傳,充分調(diào)動城鎮(zhèn)居民參保積極性。盡量解決居民的疑慮,減少險種推廣實(shí)施中的困難。不同于農(nóng)村的信息閉塞,城市的網(wǎng)絡(luò)和媒體宣傳更具可行性,居民生活在信息環(huán)境之中,加大對居民的養(yǎng)老保險信息正確引導(dǎo)機(jī)制,對居民養(yǎng)老保險的推廣具有重大作用。

建立個人賬戶和基金發(fā)放的匯率和彈性浮動機(jī)制。城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險建立在城市低保和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險已經(jīng)建立的環(huán)境下,城鎮(zhèn)低保部分地區(qū)實(shí)行物價浮動機(jī)制,我國的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度也根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,逐年提高養(yǎng)老待遇,在這些基礎(chǔ)上,實(shí)行浮動的待遇機(jī)制,具有一定的吸引力。

總之,在城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險政策這個問題上,對于信息不對稱造成的市場失靈,政府應(yīng)當(dāng)做出積極的對策,在調(diào)整經(jīng)濟(jì)主體關(guān)系的同時,注重公平與效率的關(guān)系,盡量降低社會風(fēng)險的不確定性。通過政府政策引導(dǎo),居民自主選擇繳費(fèi),社會公眾參與監(jiān)督的形式,建立、管理城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險體系。

政策的前瞻性評估

對城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險政策實(shí)施過程中可能出現(xiàn)問題的預(yù)估:

逆向選擇挑戰(zhàn)政策的可持續(xù)性發(fā)展。一方面,相對于城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險,各地的基礎(chǔ)養(yǎng)老金存在差異。不利于參保群體中高風(fēng)險群體與低風(fēng)險群體比重的協(xié)調(diào)。以2008年為例,居于首位的上海市相對最末尾的江西省,差距巨大。這與指導(dǎo)意見中的每月55元的國家標(biāo)準(zhǔn)相比,存在6~26倍的差距。③不利于吸引經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的低風(fēng)險群體的參與。另一方面,相對于“新農(nóng)保”最高500元的檔次,城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險增加到了1000元,這對于農(nóng)村居民,尤其是城市化進(jìn)程中的村民具有一定的吸引力,會吸引其中的部分群體轉(zhuǎn)入較高收益回報的險種體系中,總體符合“新農(nóng)?！迸c城鎮(zhèn)居民保險政策統(tǒng)一發(fā)展的理念,但是,會對“新農(nóng)保”體系造成一定的逆向選擇。

道德風(fēng)險帶來參保者的違規(guī)操作。根據(jù)信息不完全理論,參保者為了獲得較多的利益或者減少花費(fèi),會采取一些違規(guī)的操作方式。我國養(yǎng)老政策一直秉持“老人”、“中人”、“新人”的實(shí)施理念,城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險規(guī)定,在政策實(shí)施時已滿60周歲的居民,不需繳費(fèi),可直接按月領(lǐng)取55元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。這種根據(jù)政策制定時間“一刀切”的方法,對于政策實(shí)施中未滿60周歲的居民具有非常大的吸引力,他們會選擇瞞報或者虛報自我真實(shí)年齡,換取政策轉(zhuǎn)軌中帶來的部分利益。

僥幸心理激化家庭的代際間矛盾。年輕人對于養(yǎng)老缺乏理性的預(yù)期和憂患意識,對參保采取抵制態(tài)度。但是,政策中規(guī)定“引導(dǎo)城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險待遇領(lǐng)取人員子女按規(guī)定參保”,這在“新農(nóng)?！钡膶?shí)施過程中形成了“捆綁”效應(yīng),嚴(yán)重侵害老年人的合法權(quán)益。